論海事行政處罰中委托代理行為

吳國恩

（350004 深圳海事局 廣東 深圳）

海事機構(gòu)的管理對象大致有船舶或者設(shè)施的所有人或者經(jīng)營人、船舶代理公司、船員等，港航企業(yè)較為特殊，由于船舶經(jīng)營的流動性強，涉水作業(yè)區(qū)域偏遠等客觀原因，海事行政處罰的當事人經(jīng)常無法前來海事機構(gòu)當場辦理業(yè)務，例如，船舶營運過程中違法，船舶所有人遠在異地，無法親臨辦理；海事行政處罰案件辦結(jié)期限一般為60日，無法短時間處理完畢，糾正違法行為后，船舶處于適航狀態(tài)，此時，如要求等待處罰處理完畢，顯然不合適，船舶滯留一日，費用極其高昂；再者，船員對法規(guī)不熟悉，需要專業(yè)人士代為辦理，此種情況，海事機構(gòu)通常要求當事人出具委托書。

筆者發(fā)現(xiàn)，目前海事行政處罰中，對委托代理和授權(quán)的法律認識混亂，有些執(zhí)法人員認為，代理人提供了授權(quán)委托書，就對代理人進行詢問并制作筆錄；代理人對證據(jù)進行“自認”，然后根據(jù)自認證據(jù)定案；還有人認為，在委托書中有“全權(quán)辦理相關(guān)事宜”、“代為接受處罰”等字樣，就無需聯(lián)系當事船長或船公司；還有人混淆了委托人和被委托人的概念，以上錯誤，都可能給海事處罰行為帶來行政復議被撤銷、行政訴訟敗訴的后果，因此，厘清“委托授權(quán)行為”、“代理”等法律基本概念及效力，能夠提高執(zhí)法質(zhì)量，降低風險。

一、委托授權(quán)（行為）、代理、法定代表人等法律概念

（一）授權(quán)委托和授權(quán)委托行為

授權(quán)委托是指被代理人向代理人授予代理權(quán)的意思表示。授權(quán)委托行為是指被代理人通過一定的形式將上述意思表示表達出來的行為，該行為是一種單方法律行為，只要被代理人作出授權(quán)的意思表示，代理人就有代理權(quán)，授權(quán)的法律效果隨之產(chǎn)生，被代理人也可以隨時撤回授權(quán)，如果代理人不愿意接受代理權(quán)，可以放棄代理權(quán)。

（二）代理

代理是指代理人以被代理人的名義，在授權(quán)委托范圍內(nèi)進行的法律行為，該行為對被代理人直接發(fā)生法律效力。代理可分為委托代理、法定代理和指定代理。

委托代理，是指被代理人是以意思表示的方法將代理權(quán)授予代理人的，故又稱“意定代理”。法定代理，是意定代理的對稱，是根據(jù)法律的直接規(guī)定而產(chǎn)生的一種代理關(guān)系，民法上的法定代理是基于婚姻、親緣等關(guān)系，商法上的法定代理則是基于特定的組織關(guān)系。海事行政處罰中的代理主要是委托代理。

（三）法人代表及法定代表人

法人代表，也可稱為法人的授權(quán)代表，這個代表既可是甲、也可是乙，取決于法人的授權(quán)，本質(zhì)上是委托代理。法定代表人，必須是法人組織的負責人，能夠代表法人行使職權(quán)。《民法總則》第六十一條規(guī)定：“依照法律或者法人章程的規(guī)定，代表法人從事民事活動的負責人，為法人的法定代表人?！狈ǘù砣丝梢杂山?jīng)理、董事長等擔任，主要看法律或章程如何規(guī)定。法定代表人對內(nèi)領(lǐng)導經(jīng)營活動；對外代表企業(yè)，其法律后果由法人承受。

二、海事行政處罰中委托代理行為存在的問題分析

意思自治是民事法律活動的核心，除人身親歷性的行為外，當事人把自身權(quán)利“讓渡”給委托代理人，由委托代理人與另一方當事人發(fā)生法律關(guān)系，而行政處罰是行政法律活動，行政相對人因違法行為承擔違法責任是基于行政法律的制裁性規(guī)定，這種制裁含有特定身份性，當事人在行政處罰程序中的某些活動具有不可替代性，筆者由此入手，對海事行政處罰程序中委托代理問題進行分析。

（一）當事人是否可以委托他人進行海事行政處罰

因海事管理的客觀情況，海事行政處罰可以委托代理，一是從立法本意看，行政處罰法不排斥相對人的代理權(quán)，行政機關(guān)履行職責和保護相對人的合法權(quán)益并行不悖，相對人對違法行為的性質(zhì)、處罰程序及適用的法律有知情權(quán)，相對人不能充分行使法律規(guī)定的權(quán)利時，允許相對人委托代理人參與某些程序，有利于充分保護相對人利益；二是從內(nèi)容來看，在行政處罰程序的個別環(huán)節(jié)中有關(guān)于代理的明確規(guī)定，《行政處罰法》第四十二條規(guī)定：“當事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理”，這是行政處罰法中明確規(guī)定也是唯一規(guī)定代理之處，筆者認為，聽證程序是行政處罰中重要的程序，在聽證程序中規(guī)定相對人的代理制度，對于行政處罰程序其他環(huán)節(jié)具有指導意義；三是從程序設(shè)置看，如《行政處罰法》第四十條規(guī)定，對于行政處罰決定書的送達“在當事人不在場的情況下，可以依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定送達當事人”，這說明行政法律文書是可以代收的。

（二）海事行政處罰委托代理分析

《民法總則》第一百六十一條規(guī)定“依照法律規(guī)定、當事人約定或者民事法律行為的性質(zhì)，應當由本人親自實施的民事法律行為，不得代理”，《婚姻法》第八條規(guī)定“要求結(jié)婚的男女雙方必須親自到婚姻登記機關(guān)進行結(jié)婚登記”，《收養(yǎng)子女登記辦法》第四條規(guī)定“收養(yǎng)關(guān)系當事人應當親自到收養(yǎng)登記機關(guān)辦理成立收養(yǎng)關(guān)系的登記手續(xù)?！笨梢姡覈袷骂I(lǐng)域?qū)Σ糠址尚袨橐?guī)定不能委托代理，這種立法設(shè)計是基于人身親歷性的考慮，眾所周知，司法親歷性是一個重要的訴訟司法原則，雖然該原則主要是針對法官親歷審判而言，但其完成，不能僅靠法官，而一定程度也依賴于當事人親自陳述。在英美法系國家，當事人陳述被看作證人證言的一種，具有重要實際影響的規(guī)則是“允許與正義有利害關(guān)系的當事人作為他或她自身的證人”，這就是為什么在影視作品中法院會要求證人親自到庭，鑒于此原則，民訴解釋第一百一十條規(guī)定，人民法院認為有必要的,可以要求當事人本人到庭,就案件有關(guān)事實接受詢問。在詢問當事人之前,可以要求其簽署保證書。

雖然行政處罰法對委托事項范圍沒有明確規(guī)定，但結(jié)合民事立法和司法實踐，筆者認為行政處罰中涉及調(diào)查取證范圍如當事人陳述、證人證言的不能進行委托，而其他范圍如證據(jù)文書簽署、罰款繳納等可以進行委托，其中書證或視聽資料不像言辭證據(jù)可變性大，一旦固化不易更改，代理人簽署確認不會削弱證明力，可以代理。在面對行政對象時，可分以下情況進行處理：

1.行政對象有委托代理書，但無言辭作證能力

例如某船未按規(guī)定航行、作業(yè)、停泊，處罰對象為船長，船長委托不知情船舶代理公司辦理，須注意，該船代系案件的第三人，不是違法行為經(jīng)歷知情人，不能對其進行詢問，其所敘述無法成為具備證明力的“證人證言”，更不能當成“當事人陳述”，如果靠缺乏證明力的“自認”筆錄作為證據(jù)定案處罰，一旦發(fā)生行政訴訟，只要當事人推翻委托代理人的陳述，海事機構(gòu)會陷入事實認定不清的局面。

雖然行政對象無言辭作證能力，但無疑其具有代理權(quán)利，可代為簽署文書等，其涉及一般授權(quán)和特別授權(quán)，將于下面分析。

2.行政對象有委托代理書，但有言辭作證能力

例如處罰對象是船舶公司，船舶公司委托當事船的水手前來辦理，應注意，不要被是否具有委托代理書所迷惑，該水手如是船舶違法行為的經(jīng)歷知情人，那么即使授權(quán)委托，也不影響其證人資格，其所作陳述，屬于“證人證言”，而非“當事人陳述”，證人證言的證據(jù)效力并不依賴于當事人的授權(quán)或認可。

（三）海事行政處罰中的特殊程序，委托代理人是否需要特別授權(quán)

民訴法規(guī)定，享有一般授權(quán)的代理人只能代理當事人行使其一般民事訴訟權(quán)利的代理，包括代為起訴、應訴，申請訴訟保全或證據(jù)保全，申請回避等等。特別授權(quán)代理是指代理人除享有一般授權(quán)代理的訴訟權(quán)利外,還可行使代為和解、上訴等涉及當事人實體利益的訴訟權(quán)利。

行政處罰法沒有一般授權(quán)和特別授權(quán)的規(guī)定，但處罰行為系對公民權(quán)利產(chǎn)生克減的準司法行為，明確此內(nèi)容，有利于保護公民權(quán)利，且行政處罰法并不排斥適用民訴法，因此行政處罰中可以援引此規(guī)定。

1.行政對象有一般授權(quán)情況

代理人在海事行政處罰僅有程序性事項的代理權(quán)限，代理人作出的意思表示并不等同于當事人的意思表示，代理人可代為簽收海事違法行為通知書、決定書，代為繳納罰款。

2.行政對象有特別授權(quán)情況

代理人在海事行政處罰兼有實體性事項的代理權(quán)限，代理人作出的意思表示即為當事人意思表示，代理人可代為陳述申辯、提出聽證、接受處罰，對案件定性、當事人實體權(quán)益有直接利害影響的證據(jù)簽字確認。

（四）海事行政處罰中，作為處罰對象船公司（船舶所有人或經(jīng)營人）和當事船長都無法到場，船長能否將船公司的事項轉(zhuǎn)委托

首先要厘清船公司和船長之間的關(guān)系，船公司聘用船長經(jīng)營運輸，本質(zhì)是雇傭關(guān)系（這里不討論當前普遍存在的船舶掛靠現(xiàn)象，僅討論法律問題），船公司將價值高昂的動產(chǎn)交付并依據(jù)海事法規(guī)對船長任職，嚴格來說，船公司和船長是委托關(guān)系，由于海運的高風險，船長必須也當然具有臨機處斷的權(quán)力，行政處罰中，船公司和船長如不能親自到場，當罰船長可以委托代理人來處理，但船長能否基于和公司的雇傭關(guān)系，一并將公司的處罰事宜委托呢？對此，海事法規(guī)無明文認可公司和船長的委托關(guān)系，即使認可，《民法總則》第一百六十九條規(guī)定，代理人需要轉(zhuǎn)委托第三人代理的，應當取得被代理人的同意或者追認，換言之，轉(zhuǎn)委托依然需要船公司的同意，現(xiàn)實意義不大，加之目前快遞物流發(fā)達，船公司完全可以單獨出具一份直接委托書給代理人，為避免不必要糾紛，執(zhí)法人員可以要求船公司和船長分別出具委托書。

（五）船公司出具的委托代理書中是否要有法定代表人的簽章

此問題亦發(fā)生在海事行政許可中，相對人反映，既有了加蓋公司公章的委托書，為何還要法定代表人授權(quán)，法定代表人一般為高管人員，如跨國公司法定代表人經(jīng)常往返境外，要簽字授權(quán)給企業(yè)增加負累。法人代表是意定行為，法定代表人是法定行為，二者在對第三人產(chǎn)生的結(jié)果都最終由法人來負責，海事法規(guī)中規(guī)定要有法定代表人簽字，其主要是出于探究相對人真實意思表示，規(guī)避風險來考量，筆者對此并不認同，海事機構(gòu)不應過多考量非自身能力所能及的事項，只要委托書中列明要素加蓋公章，即可推定其為有權(quán)代理，退一萬不講，即使因授權(quán)不明產(chǎn)生糾紛，雖然《民法總則》刪除了原《民法通則》中當事人授權(quán)不明，對第三人承當連帶責任的規(guī)定，但依然可以適用表見代理制度。

三、當前海事行政處罰中委托代理行為的解決方法

綜上分析，筆者認為在海事處罰中對委托書審查應重點注意以下內(nèi)容：

（一）委托代理書必須具備的要素

《民法總則》第一百六十五條規(guī)定“委托代理授權(quán)采用書面形式的，授權(quán)委托書應當載明代理人的姓名或者名稱、代理事項、權(quán)限和期間，并由被代理人簽名或者蓋章”，依此規(guī)定，一份合格的委托書，須要具備姓名、事項、權(quán)限、期間、簽章五個要素。

（二）委托代理權(quán)限和期限

處罰案件中的委托代理權(quán)限一般涉及以下幾種：代為簽收法律文書、代為提交確認相關(guān)證據(jù)材料、代為陳述申辯、代為聽證、代為接受處罰告知等，但不存在“代為接受行政處罰”的說法。實踐中，有授權(quán)委托書正文僅表述“茲全權(quán)委托張三處理行政處罰事宜”，此種表述顯然是含糊不清，對于特別授權(quán)，當事人要明確寫明；同時，注意審查代理行為是否在有效期限內(nèi)。

（三）授權(quán)委托書簽章

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十五條規(guī)定：“當事人委托訴訟代理人，應當向人民法院提交由委托人簽名或者蓋章的授權(quán)委托書”。因此，這一原則性規(guī)定同樣適用于行政處罰中。當事人是自然人時的，該公民要在授權(quán)委托書上簽名或蓋章；當事人是法人時，則要加蓋公章，須注意，如果是分公司等不具有法人資格的機構(gòu)，雖然在民訴中，只要分公司是依法設(shè)立的、具有授權(quán)、領(lǐng)取了營業(yè)執(zhí)照，就有當事人資格，可以以分公司作為訴訟主體參加訴訟，但行政處罰法委托書能否如此適用，并無先例，因此應該要求相對人加蓋總公司印章。

（四）授權(quán)委托書原件

實踐中，代理人經(jīng)常提交的授權(quán)委托書為復印件的情況，而部分執(zhí)法人員認為授權(quán)委托書系證據(jù)，留存復印件即可，這無疑是錯誤的，委托書本身內(nèi)容不對海事處罰事實的認定產(chǎn)生影響，而僅僅是當事人行使權(quán)力的方式。

四、結(jié)束語

從保證案件規(guī)范性，海事執(zhí)法人員可將規(guī)范的空白授權(quán)委托書交給當事人，要求當事人按規(guī)范格式簽發(fā)，并提交身份證明材料。