“一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化及其路徑探究
——以安順市為例

劉 雷， 袁承蔚， 秦 朗

(1.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴州貴陽 550025； 2.東北林業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040； 3.安順學(xué)院，貴州安順 561000)

20世紀(jì)80年代以來，隨著改革開放的進(jìn)行，我國城鎮(zhèn)化速度大大加快，并取得了顯著成就，但同時也出現(xiàn)很多問題，如“千城一面”、文化遺產(chǎn)遭到極大破壞、強(qiáng)拆導(dǎo)致的許多社會安定問題、爛尾樓成片、“虛城鬼城”怪象疊出、霧霾嚴(yán)重影響人們身心健康、人居生態(tài)失衡、失業(yè)人數(shù)劇增、形象工程變成“毀形工程”等，這些傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化引起的諸多問題，導(dǎo)致城市居民向往農(nóng)村、農(nóng)村居民不甘愿進(jìn)城等現(xiàn)象劇增，從而阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，因而學(xué)界開始不斷探索新型城鎮(zhèn)化的各種模式來代替?zhèn)鹘y(tǒng)城鎮(zhèn)化模式。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化造成一系列問題的根本原因是違背了自然規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律。本文旨在探索一種符合當(dāng)?shù)刈匀慌c人文的新型城鎮(zhèn)化模式——“一分三向”山地特色安順模式，并闡述其基本含義、主要特色和主要路徑。

1 “一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化的含義

1.1 山地特色城鎮(zhèn)化的含義

山地特色城鎮(zhèn)化是指在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中結(jié)合山區(qū)自然、經(jīng)濟(jì)和社會文化特佂，而采取的因勢利導(dǎo)、科學(xué)高效的山地城鎮(zhèn)化特色。貴州作為全國唯一沒有平原支撐的省份，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的條件相對不成熟，不能采用一些平原省份“攤大餅”的發(fā)展模式，應(yīng)走符合有山區(qū)特色、貴州省情的新型城鎮(zhèn)化道路。(1)山地特色的內(nèi)涵體現(xiàn)在“綠”，要正確處理好“金山銀山”和“綠水青山”的辯證關(guān)系，大力發(fā)展生態(tài)利用型、循環(huán)高效型、低碳清潔型、環(huán)境治理型等“四型”綠色產(chǎn)業(yè)。要堅(jiān)持綠色發(fā)展，圍繞綠色做文章，把傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化理念與生態(tài)保護(hù)、人文精神結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)土地的集約管理和有效利用，構(gòu)建一種綠色生態(tài)、資源節(jié)約、環(huán)境友好型城鎮(zhèn)格局。(2)山地特色體現(xiàn)在“小”，山地城鎮(zhèn)化發(fā)展不能走“攤大餅”的道路，即便是規(guī)模較大的城市，也只能“蒸小籠”，采用組團(tuán)式、點(diǎn)狀式、集群式的布局模式。在城鎮(zhèn)規(guī)模等級構(gòu)成中，要著力發(fā)展小城鎮(zhèn)和縣城建設(shè)，不求規(guī)模大，不求樓多高，但求建筑特色突出、布局錯落有致。既要防止貪大求洋，也要防止千城一面。(3)山地特色體現(xiàn)在“連”，要著力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)體系內(nèi)部的通達(dá)性。山區(qū)交通不便是城鎮(zhèn)化的一個制約因素，須通過高效便捷的通道實(shí)現(xiàn)這些城鎮(zhèn)的空間連接。即使規(guī)模較大的城市，穿過一個隧道，跨過一個橋梁，就是一個城區(qū)；也可能城市當(dāng)中有田園、有山水、甚至還有經(jīng)過改造提升的特色鄉(xiāng)村。(4)山地特色體現(xiàn)在“美”，山地特色能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與旅游業(yè)發(fā)展的良性互動。貴州之美在山地，山地特色城鎮(zhèn)化能讓人們感受“山中有城、城中有山、山水和諧”的居住環(huán)境。復(fù)雜多變的山體景觀、各種山地水體、豐富的動植物景觀、山地立體氣候等自然資源和山地居民為適應(yīng)山地環(huán)境所形成的社會文化生活習(xí)俗，形成了貴州獨(dú)特的旅游資源，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)，能使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)就地、就近就業(yè)以及就地市民化。旅游業(yè)能為鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化提供有力的產(chǎn)業(yè)支撐，是新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的有效載體。

1.2 “一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化安順模式的含義

安順市自從被確定為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)以來，緊緊圍繞國家“三個一億人”城鎮(zhèn)化行動方案，深入貫徹落實(shí)國家和貴州省的相關(guān)文件精神，緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，積極探索打造“一分三向”新型城鎮(zhèn)化的安順模式，即根據(jù)安順市的地理地勢特點(diǎn)，以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施是否延伸到位劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，通過城鎮(zhèn)村功能的完善、產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐能力的增強(qiáng)、城鎮(zhèn)村間路網(wǎng)通達(dá)性的提升，逐步引導(dǎo)城鎮(zhèn)化人口向市區(qū)、縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村三級城鎮(zhèn)化載體集中，努力走出一條有別于東部、不同于西部和省內(nèi)其他市(自治州)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。探索這一模式的目的是突出附加在戶籍制度上的公共服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置均等化，促進(jìn)人口有序轉(zhuǎn)移，探索就地就近城鎮(zhèn)化路徑；標(biāo)準(zhǔn)是以村(居)委會轄區(qū)為單元，凡實(shí)現(xiàn)勞動力非農(nóng)就業(yè)人口在60%以上(其中在旅游行業(yè)就業(yè)的人數(shù)達(dá)70%以上)，城鎮(zhèn)性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施覆蓋60%以上人群的村，均納入城鎮(zhèn)化人口統(tǒng)計(jì)；該模式的保障措施是深入實(shí)施“8+X”項(xiàng)目，即推進(jìn)城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村路網(wǎng)、標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生院、社區(qū)服務(wù)中心、農(nóng)貿(mào)市場、市民廣場或公園、污水處理設(shè)施或垃圾處理設(shè)施、敬老院、城鎮(zhèn)保障性安居工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；該模式的管理方式是推進(jìn)鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、鎮(zhèn)改辦和“村改居”工作，探索將村集體的經(jīng)濟(jì)職能和社會管理職能分開的管理方式，推進(jìn)社會管理方式創(chuàng)新。簡而言之，就是根據(jù)安順市鄉(xiāng)村多山地的特點(diǎn)，以城鎮(zhèn)型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施是否延伸到位劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，通過城鎮(zhèn)村服務(wù)功能的完善、產(chǎn)業(yè)支撐的增強(qiáng)、路網(wǎng)通達(dá)性的提升，逐步引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向市區(qū)、縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村三級城鎮(zhèn)化載體集中，進(jìn)而完成安順市山地特色的新型城鎮(zhèn)化過程。

2 “一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要特點(diǎn)

到目前為止，山地特色城鎮(zhèn)化的研究主要是針對西部地區(qū)尤其是貴州和云南等省份進(jìn)行的，既有共同點(diǎn)，又各有特色。

常明明描述了貴州新型城鎮(zhèn)化的山地特色，即人文歷史的貴州民族性、文化的有品位富內(nèi)涵性、形態(tài)的多樣性，具體來說，一是城鎮(zhèn)內(nèi)涵的“以人為本，共享公平”；二是城鎮(zhèn)建設(shè)的“四化同步，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”；三是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的“生態(tài)文明，綠色低碳”；四是城鎮(zhèn)人文的“文化傳承，彰顯特色”[1]。魏媛等研究指出，貴州省在推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級的過程中，應(yīng)注重以人為本、大中城市帶動、綠色發(fā)展、產(chǎn)業(yè)支撐、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、體現(xiàn)民族文化特色等，努力走出一條科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路[2]。上述2種觀點(diǎn)大同小異，相同的是都注重以人為本、當(dāng)?shù)孛褡逦幕厣?、?dāng)?shù)厣鷳B(tài)以及產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，不同的是后者更突出了城鎮(zhèn)化質(zhì)量和城鄉(xiāng)一體化，更注重大中小城市與小城鎮(zhèn)的協(xié)同發(fā)展。

對于云南省的山地特色城鎮(zhèn)化，周兵等認(rèn)為，有云南特色的山地城鎮(zhèn)化是指開發(fā)低丘緩坡荒灘等未利用地，支撐工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，其出路在于小城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)充分體現(xiàn)云南的山地生態(tài)、少數(shù)民族及人文特色；這種山地特色應(yīng)體現(xiàn)出：(1)小城鎮(zhèn)與縣域經(jīng)濟(jì)格局的統(tǒng)籌布局；(2)解決“三農(nóng)”問題基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的小城鎮(zhèn)建設(shè)問題；(3)地域和民族特色；(4)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)性；(5)以縣城為中心的小城鎮(zhèn)群[3]。云南省的山地特色與貴州省的最大不同是其利用丘陵緩坡地帶的土地建設(shè)山地城鎮(zhèn)，城市向山地發(fā)展、工業(yè)向山地布局。

鄧偉等指出，山區(qū)城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)持人山關(guān)系的協(xié)調(diào)性與可持續(xù)性，不可硬性城鎮(zhèn)化，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)自然融合，包括人文、民俗等的融合，要有層次、等級和規(guī)模適宜性等約束，且要與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)匹配[4]。由于山地特色新型城鎮(zhèn)化是根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩硇蝿萦绕涫巧降氐木唧w情況以及人文特色而確定的城鎮(zhèn)化，因此各地城鎮(zhèn)化的具體形式或模式應(yīng)有所不同，學(xué)界對山地特色新型城鎮(zhèn)化主要特點(diǎn)的觀點(diǎn)也各有差異。對于安順市來說，新型城鎮(zhèn)化的山地特色就是充分利用山地山坡，絕對保護(hù)耕地大壩，實(shí)現(xiàn)山清、居美、水秀，具體來說，就是充分利用高山植物作秀美的人居生態(tài)環(huán)境物，以達(dá)到“山清”；充分利用低矮山地山坡與巖石地建設(shè)人居建筑和工業(yè)企業(yè)建筑，這些建筑融合當(dāng)?shù)孛褡逦幕厣?，具有多元化、多樣化的特點(diǎn)，且可體現(xiàn)出其功能特色，并將山腳以及貧瘠山谷作為公共休閑場所，此為“居美”；利用耕地大壩發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，利用低洼地帶蓄水建造水庫小湖，并嚴(yán)格進(jìn)行污染治理與環(huán)境保護(hù)，此為“水秀”。

3 安順市“一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要路徑

科學(xué)的新型城鎮(zhèn)化必須是與當(dāng)?shù)刈匀坏乩怼⑷宋牡乩硐噙m宜的特色城鎮(zhèn)化。安順市的城鎮(zhèn)化就是沿著這一方向建設(shè)的，其建設(shè)路徑是多元化與多樣化的統(tǒng)一，且以“離土不離鄉(xiāng)、就業(yè)不離家、進(jìn)廠不進(jìn)城”的就地城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，逐步形成了望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁、彰顯山地旅游城市特色的“一分三向”新型城鎮(zhèn)化安順模式。這種城鎮(zhèn)化模式主要通過強(qiáng)化城、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動來提升其格局化與特色化。

3.1 以民生導(dǎo)向促進(jìn)“一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化模式建設(shè)

改革開放以來，由于城鎮(zhèn)化率低，農(nóng)村人口比例太大，我國走上了一條以農(nóng)民工大量進(jìn)城、城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張為主要特征的城鎮(zhèn)化道路，作為一種典型的增長導(dǎo)向型城鎮(zhèn)化模式，它推動了生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)中的快速集聚，提升了我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體效率，但也導(dǎo)致了“千城一面”單一城鎮(zhèn)化模式的出現(xiàn)，過分強(qiáng)調(diào)市政建設(shè)，卻擠壓了民生資金投入，同時導(dǎo)致了失地農(nóng)民問題、拆遷問題等一系列社會問題的出現(xiàn)。早在2011年，《中國城市發(fā)展報(bào)告(No.4聚焦民生)》就以聚焦民生為主題指出，我國城鎮(zhèn)化率已迫近50%的臨界點(diǎn)，發(fā)展模式應(yīng)由增長導(dǎo)向型轉(zhuǎn)為民生導(dǎo)向型。安順市當(dāng)前城鎮(zhèn)化率也已迫近50%的臨界點(diǎn)，在下一步的發(fā)展中，必須轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，回歸城市發(fā)展本質(zhì)，走民生型城鎮(zhèn)化之路；要以改善民生為根本目的，而不單純追求城鎮(zhèn)化的速度，不僅僅以經(jīng)濟(jì)效率為標(biāo)準(zhǔn)，要更加關(guān)注城鎮(zhèn)化過程中居民生活質(zhì)量的提高，更加強(qiáng)調(diào)資源節(jié)約、環(huán)境友好、可持續(xù)發(fā)展，同時要以城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)調(diào)為目的，更加強(qiáng)調(diào)城市原住民和新進(jìn)城人口、城市人口與鄉(xiāng)村人口共享城鎮(zhèn)化的文明成果，推動實(shí)施真正以人為本的城鎮(zhèn)化。

3.2 以“五型”城市促進(jìn)“一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化模式建設(shè)

建設(shè)成具有百萬人口的山水田園型、綠色生態(tài)型、宜居宜游型、開放創(chuàng)新型、歷史文化型等“五型”城市是安順市城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)所在，“一分三向”模式是安順市實(shí)現(xiàn)這一城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的路徑選擇?！耙环秩颉钡暮诵氖峭ㄟ^城市文明延伸、產(chǎn)業(yè)帶動和民生保障，吸引農(nóng)民就近或就地城鎮(zhèn)化，重在城鎮(zhèn)化量的提高。山水田園型、綠色生態(tài)型、宜居宜游型、開放創(chuàng)新型、歷史文化型城鎮(zhèn)化則重在城鎮(zhèn)化質(zhì)的提升，沒有量的提高，“五型”城鎮(zhèn)化就沒有載體和基礎(chǔ)，沒有質(zhì)的提升，城鎮(zhèn)化對農(nóng)民就缺乏吸引力，城鎮(zhèn)化率也無法保持穩(wěn)定。因此，“五型”城鎮(zhèn)化和“一分三向”城鎮(zhèn)化具有高度的統(tǒng)一性，甚至在一定程度上可以相提并論。通過山水田園型城市建設(shè)，大力實(shí)施優(yōu)化水網(wǎng)和綠化工程；通過綠色生態(tài)型城市建設(shè)，大力推進(jìn)海綿城市樣板區(qū)建設(shè)，實(shí)施城市生態(tài)建設(shè)工程；通過宜居宜游型城市建設(shè)，完善智慧旅游營銷平臺，串聯(lián)核心旅游資源與景區(qū)，完善中心城區(qū)的旅游接待設(shè)施，加快推進(jìn)城際鐵路建設(shè)和軌道交通延伸工程；通過開放創(chuàng)新型城市建設(shè)，拓展對外合作空間，創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，激活城市發(fā)展活力；通過歷史文化型城市建設(shè)，提升公共文化服務(wù)水平，強(qiáng)化文化服務(wù)經(jīng)濟(jì)功能。通過“五型”城鎮(zhèn)化建設(shè)可以促使基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)一步向農(nóng)村延伸，使城鎮(zhèn)村的功能更加完善、產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐能力進(jìn)一步增強(qiáng)、城鎮(zhèn)村間路網(wǎng)通達(dá)性進(jìn)一步提升，可為城鎮(zhèn)化人口向市區(qū)、向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)、向美麗鄉(xiāng)村三級城鎮(zhèn)化載體集中創(chuàng)造更加有利的條件。

3.3 以“5個100工程”建設(shè)促進(jìn)“一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化模式建設(shè)

“一分三向”模式的成功，不僅在于通過完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，吸引和吸納農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化，更在于通過以就業(yè)創(chuàng)業(yè)為主的民生保障，使城鎮(zhèn)化居民在城鎮(zhèn)里留得住、能就業(yè)、有保障。因此，“一分三向”的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)帶動以及就業(yè)創(chuàng)業(yè)。深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)可以充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)園區(qū)輻射帶動作用，拉動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；通過深入推進(jìn)旅游景區(qū)景點(diǎn)建設(shè)，依托黃果樹旅游圈和屯堡旅游區(qū)建設(shè)，可以大力促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大；通過現(xiàn)有的舊州、夏云、白巖等示范性小城鎮(zhèn)建設(shè)，著力打造一批特色小城鎮(zhèn)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)良性互動發(fā)展；通過城市綜合體建設(shè)可以擴(kuò)大中心城區(qū)和各縣城規(guī)模，增加城市容量，提升城市吸納能力以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力；通過鎮(zhèn)寧自治縣中藥材產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)、紫云自治縣生態(tài)茶業(yè)示范園區(qū)等現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)建設(shè)可以引進(jìn)、扶持、壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，做大做強(qiáng)園區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，帶動百姓增收致富。通過“5個100工程”建設(shè)可以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，基本公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，不斷提升產(chǎn)業(yè)帶動能力，創(chuàng)造更多的就業(yè)創(chuàng)業(yè)機(jī)會，使城鎮(zhèn)化居民在城鎮(zhèn)里留得住、能就業(yè)、有保障，推動農(nóng)業(yè)人口更好地融入城鎮(zhèn)。

3.4 以優(yōu)化公共資源配置促進(jìn)“一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化模式建設(shè)

公共資源主要是指由各級政府等機(jī)構(gòu)掌握，為社會提供公共服務(wù)的各項(xiàng)社會資源，比如公共設(shè)施、自然資源、市政建設(shè)以及科教設(shè)施等。在推進(jìn)“一分三向”城鎮(zhèn)化過程中，安順市試圖從以下2個方面來優(yōu)化公共資源配置。

3.4.1 廣泛動員社會力量參與資源建設(shè) 在對城鎮(zhèn)進(jìn)行公共資源配置時，僅依靠地方政府投資，很難取得明顯效果，須動員社會資源一起進(jìn)行公共資源的配置與建設(shè)。社會資源在建設(shè)公共資源時，地方政府可以實(shí)行差異化的政策對差異化建設(shè)領(lǐng)域和差異化參與方法進(jìn)行有效管理。鼓勵企業(yè)或個人在義務(wù)教育設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、體育設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面進(jìn)行投資和分享收益。

3.4.2 進(jìn)一步規(guī)劃公共資源配置體系 在進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共資源配置時，要完善城鎮(zhèn)系統(tǒng)規(guī)劃，對體育建設(shè)、文化建設(shè)、義務(wù)教育、福利設(shè)施、市政建設(shè)等公共資源進(jìn)行合理配置，設(shè)立相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。在合理配置城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的公共資源時，要以提升當(dāng)?shù)鼐用竦奈镔|(zhì)文化水平和精神文化水平為主要目的，同時要將提高人口福利與優(yōu)化人居環(huán)境作為關(guān)鍵因素共同推進(jìn)。

3.5 以“三權(quán)”改革促進(jìn)“一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化模式建設(shè)

“三權(quán)”改革是指對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分置。安順市的“三權(quán)”改革主要存在6種形式：(1)完善土地集體所有制，穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)，推進(jìn)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，構(gòu)建一個集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營的新型土地制度。(2)完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，在堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t下，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場；建立健全的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，完善縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村三級服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)；建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)測制度，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)。(3)鼓勵承包農(nóng)戶運(yùn)用土地經(jīng)營權(quán)入股建立的土地股份合作社或股份公司，以解決承包地細(xì)碎化問題，提高土地利用率，集約發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。(4)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)股份合作社或股份公司積極申請各級各類精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，同時加大財(cái)政投入，增設(shè)向農(nóng)業(yè)股份合作社或股份公司傾斜的精準(zhǔn)扶貧基金。(5)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)資金和土地承包方面的扶持力度，對于土地入股的生產(chǎn)經(jīng)營農(nóng)業(yè)股份合作社或股份公司，在依法取得法律資格并享受國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，增加購買農(nóng)機(jī)具、農(nóng)場基礎(chǔ)建設(shè)、擴(kuò)大經(jīng)營資金等財(cái)政補(bǔ)貼精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目。(6)在政府的引導(dǎo)下成立區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)協(xié)會，政策支持農(nóng)業(yè)服務(wù)企業(yè)的成立，為農(nóng)戶提供科技、市場、教育等方面的服務(wù)。

3.6 以落實(shí)就近就地城鎮(zhèn)化促進(jìn)“一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化模式建設(shè)

就近就地城鎮(zhèn)化是指根據(jù)當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩砼c人文地理特征，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行的城鎮(zhèn)化建設(shè)。安順市“一分三向”山地特色城鎮(zhèn)化是根據(jù)安順市的自然地理與人文地理特征進(jìn)行的就地就近城鎮(zhèn)化，其具體做法主要包括2個方面。

3.6.1 完善小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局，夯實(shí)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力載體 推動全市范圍內(nèi)的小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。培育發(fā)展各具特色的小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)，形成區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集群，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展能力，增加勞動就業(yè)崗位，鼓勵農(nóng)村勞動力就近就地就業(yè)。

3.6.2 鼓勵承包農(nóng)戶運(yùn)用土地經(jīng)營權(quán)入股建立的土地股份合作社或股份公司 將土地股份合作社或股份公司與精準(zhǔn)扶貧工程相結(jié)合，以農(nóng)村土地股份合作社或股份公司為基礎(chǔ)申報(bào)各級扶貧基金項(xiàng)目進(jìn)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村勞動力就地就近就業(yè)。

3.7 以戶籍改革機(jī)制促進(jìn)“一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化模式建設(shè)

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展到今天，學(xué)界理論研究結(jié)果及具體實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都顯示，戶籍制度是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的最大制度問題。安順市通過2種方案進(jìn)行“一分三向”城鎮(zhèn)化，即(1)戶籍制度改革，完善城鎮(zhèn)化推進(jìn)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)。(2)明晰責(zé)任主體，形成完善的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。具體包括以下3個方面，(1)建立以身份證為主的人口登記制度，將常住人口落戶中小城鎮(zhèn)的人口遷移制度由管制性變?yōu)榉?wù)性。(2)對縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的常住人口全面開放落戶政策，建立自由、自愿的遷移制度，縮小戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，解決人戶分離現(xiàn)象。(3)降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本，吸引轉(zhuǎn)移人口。建立農(nóng)民工培訓(xùn)財(cái)政補(bǔ)貼政策，對就業(yè)困難的農(nóng)民工實(shí)施職業(yè)技能扶貧工程；保障農(nóng)民工子女在城區(qū)內(nèi)平等地享有受教育權(quán)；落實(shí)農(nóng)民工與城市職工同工同酬待遇，依法為農(nóng)民工繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)用；使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能平等地享受勞動就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)、義務(wù)教育、社會保障、社會救濟(jì)、住房保障等方面的公共服務(wù)。

3.8 以人民鄉(xiāng)愁促進(jìn)“一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化模式建設(shè)

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)愁是人和城的文化血脈、精神價(jià)值。安順市“一分三向”新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)是望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，而留住鄉(xiāng)愁的核心是實(shí)現(xiàn)文化城鎮(zhèn)化、價(jià)值觀城鎮(zhèn)化，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，為就近就地城鎮(zhèn)化提供思想保證，同時也可為安順市積極申報(bào)國家歷史文化名城積蓄力量。

3.8.1 凝練文化元素，找準(zhǔn)鄉(xiāng)愁內(nèi)核 每個村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、城市都有自身的歷史發(fā)展脈絡(luò)和因之形成的文化特質(zhì)。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要避免發(fā)展的同質(zhì)化，做到“化”得了民，“留”得住人，就要找準(zhǔn)該村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、城市的文化特質(zhì)，也就是其鄉(xiāng)愁內(nèi)核，并使之通過一定的文化符號表現(xiàn)出來。因此，在“一分三向”新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要注意發(fā)掘不同村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、城市的鄉(xiāng)愁內(nèi)核，并形成各自不同的文化符號，這些文化符號要充分體現(xiàn)在相關(guān)建筑中，如建設(shè)文化符號廣場或?qū)⑵淙谌胄陆ǖ囊泼癜簿咏ㄖ刂?；要與當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)品開發(fā)相結(jié)合，如圍繞該村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、城市文化符號開發(fā)獨(dú)具特色的系列文化旅游產(chǎn)品等；著手實(shí)施特色文化鄉(xiāng)村培育工程，不斷提升城鎮(zhèn)化的文化價(jià)值品味。

3.8.2 保護(hù)歷史遺存，筑牢鄉(xiāng)愁載體 歷史遺存不僅包括有形的歷史文物、歷史建筑等，也包括無形的村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))發(fā)展歷史。歷史遺存是鄉(xiāng)愁產(chǎn)生的根基、是鄉(xiāng)愁延續(xù)的載體。在“一分三向”城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要高度重視對有形和無形歷史遺存的保護(hù)。一方面，針對有形歷史遺存，要根據(jù)其價(jià)值大小，分層保護(hù)、分類開發(fā)、有序利用，提升鄉(xiāng)村旅游的歷史文化內(nèi)涵，將部分村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))連串開發(fā)，形成一批有影響的專題研修旅游線路。同時，對于已開發(fā)的用于旅游的資源，在文化服務(wù)經(jīng)濟(jì)的同時，也要經(jīng)濟(jì)反哺文化，在旅游收益中明確維護(hù)歷史遺存的經(jīng)費(fèi)比例；另一方面，針對無形歷史遺存，要盡快挖掘整理，啟動村志鄉(xiāng)(鎮(zhèn))史的編纂工作，形成普及讀本，講好村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))歷史故事，在村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)廣泛宣傳。

3.8.3 傳承民風(fēng)民俗，延續(xù)鄉(xiāng)愁血脈 民風(fēng)民俗是鄉(xiāng)愁的生動體現(xiàn)，也是鄉(xiāng)愁的記憶符號。在“一分三向”城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面，要有效梳理各種民風(fēng)民俗，根據(jù)現(xiàn)代價(jià)值觀有機(jī)整合，將民風(fēng)民俗融入鄉(xiāng)規(guī)民約中，延續(xù)鄉(xiāng)愁的傳承；另一方面，要挖掘和保護(hù)性傳承民風(fēng)民俗資源，建設(shè)新鄉(xiāng)賢文化，培育和扶持鄉(xiāng)村文化骨干，增強(qiáng)民眾的鄉(xiāng)土文化認(rèn)同和鄉(xiāng)土文化自信。

3.8.4 重構(gòu)鄉(xiāng)村文化，保持鄉(xiāng)愁活力 鄉(xiāng)愁固然重要，但留住鄉(xiāng)愁并不等于留在過去、止步不前。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，現(xiàn)代鄉(xiāng)村面臨著農(nóng)民向居民轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)向工業(yè)轉(zhuǎn)變、舊農(nóng)耕向新農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變、身份化農(nóng)民向職業(yè)化農(nóng)民轉(zhuǎn)變等多重轉(zhuǎn)變，也面臨著傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明、鄉(xiāng)村文化與城市文化、域內(nèi)文化與域外文化、實(shí)體文化與虛擬文化等的碰撞，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化已然解體。因此，在“一分三向”城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要留住的鄉(xiāng)愁，絕非過去傳統(tǒng)的鄉(xiāng)愁，而是以社會主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)的，具有過去內(nèi)核而又符合現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)，多元文化相互包容的新型鄉(xiāng)愁。這種新型鄉(xiāng)愁的構(gòu)建不是一朝一夕可以完成的，也不是村民自發(fā)認(rèn)識可得的，須要對理論加以提煉，進(jìn)而在實(shí)踐中推廣。對此，可以實(shí)施“學(xué)者駐村”計(jì)劃，充分借助臨近高校的智力資源優(yōu)勢，選派相關(guān)學(xué)者進(jìn)駐村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，幫助村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))從理論上構(gòu)建新型鄉(xiāng)愁，形成良性鄉(xiāng)村文化生態(tài)，為村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供智力支撐。

3.9 以大扶貧戰(zhàn)略促進(jìn)“一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化模式建設(shè)

依托國家的扶貧政策與支持，將大扶貧戰(zhàn)略與“一分三向”山地特色城鎮(zhèn)化結(jié)合起來，從而達(dá)到相互促進(jìn)的作用，既可扶貧，又可促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

3.9.1 以脫貧攻堅(jiān)為導(dǎo)向，做好“一分三向”模式頂層設(shè)計(jì) 為確保2020年安順市與全國全省同步全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)全市貧困人口全部脫貧的目標(biāo)，將脫貧攻堅(jiān)作為“一分三向”新型城鎮(zhèn)化模式頂層設(shè)計(jì)的導(dǎo)向，使脫貧攻堅(jiān)計(jì)劃與“一分三向”新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有機(jī)結(jié)合也成為必然的選擇。具體來說，繼續(xù)抓好“青島對口幫扶”項(xiàng)目，實(shí)施好“32768”扶貧攻堅(jiān)行動計(jì)劃，將脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)納入“一分三向”新型城鎮(zhèn)化模式頂層設(shè)計(jì)中，制定出能夠在現(xiàn)實(shí)中可操作的具體扶貧脫貧策略和實(shí)施計(jì)劃，讓脫貧攻堅(jiān)導(dǎo)向在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中落地生根開花，成為“一分三向”新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的常態(tài)化工作。例如將各地扶貧成效作為一項(xiàng)考核當(dāng)?shù)馗刹亢凸ぷ魅藛T“一分三向”新型城鎮(zhèn)化建設(shè)程度的重要指標(biāo)。

3.9.2 依托“一分三向”模式推進(jìn)脫貧，重視重點(diǎn)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè) “一分三向”新型城鎮(zhèn)化模式是安順市實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)和全面建成小康社會的重要途徑，既可以解決貧困地區(qū)群眾的貧困問題，又可以推動經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。依據(jù)安順市“一分三向”新型城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，抓住重點(diǎn)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)是現(xiàn)實(shí)工作的需要，有利于發(fā)揮“一分三向”新型城鎮(zhèn)化模式在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)中的關(guān)鍵性作用。(1)要認(rèn)識到重點(diǎn)鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)是實(shí)現(xiàn)脫貧最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。重點(diǎn)鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村是各民族貧困人口最集中、最接地氣的部分，不僅能配合主體市(區(qū))建設(shè)，又能起到比例協(xié)調(diào)和戰(zhàn)略支點(diǎn)的作用。(2)最大化發(fā)揮重點(diǎn)鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)所具有的強(qiáng)大聚集效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)各種有利要素和公共基礎(chǔ)服務(wù)的有效整合，為重點(diǎn)區(qū)域的脫貧和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。

3.9.3 完善“一分三向”模式政策，注重民族傳統(tǒng)文化保護(hù) 根據(jù)安順市實(shí)際和“一分三向”模式已推行政策，制定更加完善的新型城鎮(zhèn)化與脫貧共同發(fā)展政策，形成“雙輪驅(qū)動”戰(zhàn)略。具體而言，應(yīng)完善政府治理體制機(jī)制、戶籍教育體制改革制度、土地管理制度、生態(tài)保護(hù)考核機(jī)制、財(cái)政預(yù)算決算政策、融資方式制度、保護(hù)民族傳統(tǒng)文化政策、社會保障制度等相關(guān)的一系列政策制度。安順市是一個五方雜處、多民族雜居的城市，雖然漢族人口占大多數(shù)，但仍有20多個少數(shù)民族，且人口占全市總?cè)丝诘?9%[5]。因此，在推行大扶貧戰(zhàn)略和“一分三向”新型城鎮(zhèn)化模式過程中必須保護(hù)各民族傳統(tǒng)文化，不斷彰顯各民族各地區(qū)特色，實(shí)現(xiàn)“千城一面”向注重民族特色文化保護(hù)的轉(zhuǎn)變，增進(jìn)各民族對“共同城市市民”的認(rèn)同感。

3.10 以國內(nèi)外城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)“一分三向”山地特色新型城鎮(zhèn)化模式建設(shè)

縱觀發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化的過程，其城鎮(zhèn)化具有工業(yè)化推動、人口自由流動、基礎(chǔ)設(shè)施拉動、城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)行動、 規(guī)劃布局聯(lián)動等特點(diǎn)，這“6動”也為我國乃至各省(市)的城鎮(zhèn)化提供了有益經(jīng)驗(yàn)。

在我國比較成功的城鎮(zhèn)化模式中，云南省的“山地城鎮(zhèn)化”模式可以為安順市城鎮(zhèn)化模式提供借鑒。云南省2011年開始全面探索和實(shí)踐保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田、建設(shè)山地城鎮(zhèn)的發(fā)展道路，按照守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城的要求，階段性地取得了10類山地開發(fā)類型的建設(shè)成果。但是云南省的城鎮(zhèn)化模式也面臨著環(huán)保、建設(shè)和使用成本增加、法律邊界不清、山地城鎮(zhèn)聚集效應(yīng)較弱等問題。

綜上所述，安順市在探索“一分三向”城鎮(zhèn)化的過程中，政府在城市規(guī)劃、政策制定、公共資源配置等方面必須結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況以及當(dāng)?shù)馗鞣矫娴膶?shí)際情況進(jìn)行綜合思考和實(shí)施。要盡可能回避國內(nèi)外、省內(nèi)外城鎮(zhèn)化過程中走過的彎路和陷入的困境。

4 結(jié)束語

山地特色城鎮(zhèn)化是一種新型城鎮(zhèn)化，不能脫離當(dāng)?shù)氐淖匀坏乩硖卣鲗?shí)際，更不能丟棄當(dāng)?shù)氐娜宋牡乩硖厣粌H要傳承當(dāng)?shù)貎?yōu)秀民族文化，還要根據(jù)時代精神利用科學(xué)技術(shù)成果，吸收時代精華文化元素，從而建成多元化和多樣化的具有當(dāng)?shù)靥厣男滦蜕鷳B(tài)中小城鎮(zhèn)，“一分三向”城鎮(zhèn)化的安順模式是其中典型的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，其主要特點(diǎn)、基本原則以及理論價(jià)值、現(xiàn)實(shí)價(jià)值還須進(jìn)一步探析。