論行政第三人的認(rèn)定

何沐陽(yáng)

（425100 湖南省永州市朝陽(yáng)街道湖南科技學(xué)院 湖南 永州）

一、行政第三人認(rèn)定的意義

對(duì)于某一組織或者個(gè)人而言，認(rèn)定其是否為行政第三人是一件極其費(fèi)時(shí)的事情，但同時(shí)還是一件非常重要的工作。在實(shí)際運(yùn)用過(guò)程中，行政相對(duì)人地位通常非常容易明確，而且與行政主體形成的法律關(guān)系較清晰，方便認(rèn)定，更容易受到法律保護(hù)。然而，行政第三人由于其法律地位較隱晦，常常被忽視，它與行政主體間的平衡難以找出聯(lián)結(jié)點(diǎn)，其權(quán)益的法律保護(hù)相對(duì)比較薄弱。因此認(rèn)定行政第三人，有著十分重要的法律意義。

（一）有利于對(duì)行政第三人權(quán)益的法律保護(hù)

如上所述，由于行政第三人在行政法律關(guān)系中地位較隱晦，易于被忽視，因而其權(quán)益的法律保護(hù)比較薄弱。我們通過(guò)對(duì)具體行政法律關(guān)系的分析，通過(guò)對(duì)公民、法人或其他組織資格的審定，確定行政第三人，就能將其從隱晦處剝離出來(lái)，對(duì)其實(shí)體和程序上的權(quán)益加以重視和保護(hù)，并給其法律地位一個(gè)正確的定位，從而加強(qiáng)對(duì)行政第三人的法律保護(hù)。

（二）有利于提高行政和司法效率

我們知道，行政第三人在行政法律關(guān)系中的地位不太明確，因而不易確定。這就有可能造成假的行政第三人。如某公民或組織權(quán)益受損，并且受損在一定程度上也受某一具體行政行為的影響，但受損與該具體行政行為之間沒(méi)有因果關(guān)系，這種情況下，該公民或組織就不是行政第三人。但在實(shí)踐中由于受具體行政行為和權(quán)益受損之間一定程度上關(guān)聯(lián)的影響，極易錯(cuò)誤地將其認(rèn)定為行政第三人，從而給予其行政第三人應(yīng)有的權(quán)利，如申訴、陳述、申請(qǐng)復(fù)議、提起訴訟等權(quán)利。這就造成假的行政第三人行使行政第三人的權(quán)利，行政主體必須聽(tīng)取申訴、陳述，必須對(duì)申請(qǐng)復(fù)議進(jìn)行復(fù)議并做出復(fù)議決定，法院必須對(duì)其以原告身份提出的行政訴訟進(jìn)行審理和判決。這就使行政主體和司法機(jī)關(guān)做了大量“無(wú)用功”，甚至出現(xiàn)錯(cuò)誤的復(fù)議決定和錯(cuò)誤的判決，而對(duì)這些錯(cuò)誤的糾正是做大量重復(fù)的工作，這樣行政主體的行政效率和司法機(jī)關(guān)的司法效率就大大降低。因此，正確認(rèn)定行政第三人，就能避免行政和司法中的“無(wú)用功”，從而提高行政和司法的效率。

（三）有利于確定行政復(fù)議中的申請(qǐng)人和第三人

我國(guó)《行政復(fù)議法》第9條規(guī)定，“公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以……提出行政復(fù)議申請(qǐng)……”，第10條又規(guī)定：“與申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為存在利害關(guān)系的公民、法人以及各種組織，可以以第三人身份參與行政復(fù)議”。也就是說(shuō)，行政第三人既可以提出行政復(fù)議申請(qǐng)，也可以參加已經(jīng)進(jìn)行的行政復(fù)議。而假的行政第三人就不能提出或參加行政復(fù)議。因此正確認(rèn)定行政第三人，才能在行政相對(duì)人以外的個(gè)人或組織提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，確定其是否有申請(qǐng)人的資格，從而決定是否受理其申請(qǐng)，才能在個(gè)人或組織要求參加正在進(jìn)行的行政復(fù)議時(shí)，確定其是否具備利害關(guān)系人資格，從而決定是否允許其作為行政第三人參加行政復(fù)議。

（四）有利于確定行政訴訟中的原告和第三人

確認(rèn)行政第三人，有利于確定一個(gè)組織或個(gè)人在行政訴訟中的原告或第三人資格。任何部門法、程序法理論必然以實(shí)體法理論為基礎(chǔ)。行政訴訟法理論也必須以行政實(shí)體法理論為基礎(chǔ)?！缎姓V訟法》中認(rèn)定原告和第三人資格的理論必須以行政實(shí)體法中行政相對(duì)人和行政第三人的有關(guān)理論為基礎(chǔ)。因而認(rèn)定行政第三人，直接關(guān)系到行政訴訟中原告和第三人的認(rèn)定。

我國(guó)《行政訴訟法》第2條規(guī)定，“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為損害了其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向法院提出訴訟。”另外第27條中規(guī)定，“與提出訴訟的具體行政行為存在利害關(guān)系的其他公民、法人以及各種組織，可作為第三人申請(qǐng)參加訴訟，或法院通知其參與訴訟?！笨梢?jiàn)，行政第三人既可做原告提起訴訟，也可作為第三人參加正在進(jìn)行的訴訟。而假的行政第三人就不能提起訴訟或參加正在進(jìn)行的訴訟。因此正確認(rèn)定行政第三人，才能在其提起行政訴訟時(shí)確認(rèn)其是否具有原告資格，從而決定是否受理，在其要求參加正在進(jìn)行的訴訟時(shí)，確認(rèn)其是否本案第三人，然后決定是否允許或通知其參加訴訟。

二、行政第三人的認(rèn)定

（一）行政第三人的認(rèn)定概述

行政第三人認(rèn)定其實(shí)就是判定公民、法人或其他組織是否具有行政第三人的資格。確認(rèn)行政第三人是確定其一定的法律地位和對(duì)其權(quán)益進(jìn)行法律保護(hù)的前提。當(dāng)某一個(gè)體、組織被判定為行政第三人時(shí)，他才具有相應(yīng)的法律地位、享受相應(yīng)的權(quán)利，履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，最終才能獲得應(yīng)有的法律保護(hù)。確定行政第三人身份，不僅要對(duì)其資格進(jìn)行審定，另外還要分析在某個(gè)特定行政法律關(guān)系里，除了行政主體與相對(duì)人以外，是不是還存在隱晦的法律關(guān)系主體，也就是受到行政行為間接作用和影響的人。

（二）行政第三人認(rèn)定的方法

認(rèn)定行政第三人屬于非常復(fù)雜的工作，在本人看來(lái)，應(yīng)該重點(diǎn)從具體行政行為以及有可能判定為行政第三人的公民、法人或其他組織這兩點(diǎn)來(lái)展開(kāi)剖析。

（1）從具體行政行為分析。如果一個(gè)具體行政行為是復(fù)效行政行為，那么便會(huì)存在和產(chǎn)生行政第三人。復(fù)效行政行為在法學(xué)領(lǐng)域被界定是“同時(shí)具有授益效力和侵益效力”，也就是“能夠使其中一方獲得利益，但是會(huì)使另外一方受到不利影響的行為”。如果它針對(duì)至少2個(gè)彼此具有相反牽連關(guān)系的公民、法人或其他組織時(shí)，便會(huì)使行政相對(duì)人以及行政第三人同時(shí)產(chǎn)生。比如在［判例1］①中吳某起訴某縣政府案件，縣政府所做的“有關(guān)羅、吳二人土地使用權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題作出的決定”便屬于復(fù)效行政行為。羅某為此案件中行政行為所指目標(biāo)，是行為相對(duì)人，但是吳某自身權(quán)益受到此行為影響，被認(rèn)定是行政第三人。如果某一行政行為不再具有復(fù)效性，換言之，如果某一行政行為只存在針對(duì)人，卻不存在間接影響人，那么此行為便只存在行政相對(duì)人，卻不存在行政第三人。如［判例2］②某食品店訴某省衛(wèi)生行政部門案中，×縣瑩石礦對(duì)×食品店所做行政處罰便沒(méi)有復(fù)效性，也就是說(shuō)只有食品店受到此行政行為的影響，其他個(gè)人或者組織并沒(méi)有受到影響。所以此行政行為只存在相對(duì)人，卻不存在行政第三人。再比如在［判例3］③中，丁某上訴×縣計(jì)生委案件，受×縣計(jì)生委委托的×村村委會(huì)對(duì)丁某所做出的行政處罰決定同樣沒(méi)有復(fù)效性，案件中只有對(duì)丁某產(chǎn)生了影響，其他任何人都沒(méi)有受到相應(yīng)的影響，主要原因就在于此行政行為只存在行政相對(duì)人而不存在行政第三人。

（2）從公民、法人或其他組織來(lái)分析?；诠?、法人以及各種組織對(duì)行政第三人進(jìn)行認(rèn)定，主要應(yīng)把握二個(gè)方面：

第一、認(rèn)定行政第三人要求作為認(rèn)定主體的公民、法人以及其他組織要在行政法層面享有相應(yīng)的權(quán)利。在行政法律關(guān)系中，行政第三人作為法律關(guān)系主體，必須要具備相應(yīng)的權(quán)利能力，但是并不強(qiáng)調(diào)其具備行為能力。一般來(lái)說(shuō)，行為能力與其成為法律關(guān)系主體沒(méi)有太大的關(guān)系。通常情況下，自然人的權(quán)利能力包含兩種，一種是一般權(quán)利能力，另一種是特殊權(quán)利能力。一般權(quán)利主要是指人從出生到死亡所擁有的而且人人平等的基本權(quán)利。而特殊權(quán)利能力要置于特定的法律關(guān)系中，是一種行政法律資格，主要由主體的法律地位來(lái)決定。因此在認(rèn)定為行政第三人時(shí)，最為關(guān)鍵的就是要考察和分析主體的特殊權(quán)利能力。作為法人，其權(quán)利能力從法人登記或正式成立時(shí)產(chǎn)生。但是法人的權(quán)利能力存在很大的局限性。例如，法人的權(quán)利能力范圍有限，不享有作為自然人才享有的肖像權(quán)、健康權(quán)等權(quán)利。同時(shí)，各種法律以及行政法規(guī)對(duì)法人的權(quán)利能力限制也比較嚴(yán)格，例如企業(yè)從事的行業(yè)是不允許隨便跨越和改變的。此外，企業(yè)法人在設(shè)立之初就基本確定了其經(jīng)營(yíng)范圍以及經(jīng)營(yíng)目的，法律規(guī)定不得超出既定范圍經(jīng)營(yíng)。所以，對(duì)法人或者組織的行政第三人身份認(rèn)定，要對(duì)其權(quán)利能力進(jìn)行分析和考察。主要考察其受到制約或者被限制的內(nèi)容。

第二、行政行為必然會(huì)對(duì)公民、法人或者組織產(chǎn)生直接或者間接的作用和影響，而認(rèn)定行政第三人時(shí)，最核心的指標(biāo)就是看具體的行政行為是否間接導(dǎo)致這些行政主體的權(quán)益被侵害而受損失。如果存在行政行為并對(duì)行政主體產(chǎn)生影響，該行政主體的權(quán)益確定受損，但是并非由于行政行為直接影響導(dǎo)致該行政主體權(quán)益受損，那么在這種情況下，該人就不是行政行為的第三人。然而在實(shí)踐中，極易錯(cuò)誤地將這種人認(rèn)定為行政第三人，從而確認(rèn)不適合的行政復(fù)議申請(qǐng)人和行政訴訟原告，確認(rèn)錯(cuò)誤的行政復(fù)議第三人和行政訴訟第三人，大大影響行政和司法效率。如在［判例4］④×市印刷廠訴檢查站案中，雖然產(chǎn)生了行政處罰的行為，而且行政處罰也間接影響了印刷廠，并且導(dǎo)致作為行政主體的印刷廠權(quán)益受到損害，但是印刷廠的損失是由于被扣押車輛而間接造成的，直接原因是由于印刷廠租用的車輛未按照規(guī)定繳納相關(guān)費(fèi)用。所以，并非由于檢查站的行政處罰行為直接導(dǎo)致印刷廠權(quán)益受損，那么印刷廠在此案中的行政第三人身份不成立。

（三）行政第三人的類型和范圍

上文對(duì)行政第三人的認(rèn)定方法進(jìn)行闡述。但是并不能僅依靠以上方法就能夠?qū)π姓谌松矸葸M(jìn)行認(rèn)定。必須要研究行政第三人的出現(xiàn)范圍以及類別，才能更為準(zhǔn)確地進(jìn)行行政第三人身份認(rèn)定。下面我們來(lái)具體分析行政第三人的基本類型和具體出現(xiàn)范圍?；谛姓谌伺c行政行為之間的相互關(guān)系，行政第三人包括排他類、因果類以及連帶類行政第三人。而且這三種行政第三人的出現(xiàn)范圍和情況也各不相同。

（1）因果類行政第三人。因果類行政第三人主要根據(jù)行政行為的結(jié)果而形成的行政第三人。行政行為是這種法律關(guān)系形成的“因”，而導(dǎo)致的“果”則是新的法律關(guān)系的形成。這種行政第三人是最為常見(jiàn)的。例如，政府向土地管理部門提出申請(qǐng)，要求使用某地塊建設(shè)辦公大樓，此申請(qǐng)得到土地管理部門的批準(zhǔn)，但是A企業(yè)卻對(duì)該地塊的所有權(quán)提出主張，這就導(dǎo)致批準(zhǔn)使用該土地的行政行為與A企業(yè)形成法律層面的因果關(guān)系，這里的A企業(yè)就成為因果類行政第三人。

（2）排他類行政第三人。排他類的行政第三人是由于行政主體的行政行為具有排他性而形成的行政第三人法律關(guān)系。排他性，就是行政行為的后果具有非此即彼性，只能在是與非之間選擇其一。通常在行政獎(jiǎng)勵(lì)或者行政許可中會(huì)出現(xiàn)排他性的行政第三人。如，甲某擁有對(duì)城區(qū)自建民宅的產(chǎn)權(quán)。但是由于其不在本地工作，而將民宅委托其侄子乙代為打理。后土地管理部門通知，為該房產(chǎn)發(fā)放土地使用權(quán)證，由于無(wú)法聯(lián)系到甲，土地管理部門便將通知送達(dá)給乙，乙以自己的名義領(lǐng)取了土地管理部門的土地使用權(quán)證明。這種土地使用權(quán)證明發(fā)放就屬于排他性行政行為，也就是土地管理部門不可能再給甲發(fā)放另一份土地使用權(quán)證明。因此，這里的甲就屬于排他性的行政第三人。（3）連帶類行政第三人。連帶行政第三人主要是指具有明確指向性行政行為而形成的行政第三人。我們將行政行為的對(duì)象稱之為行政相對(duì)人，但是行政行為還會(huì)對(duì)其他行政對(duì)象產(chǎn)生連帶行政結(jié)果，這就形成了連帶行政第三人。例如，甲向土地管理部門申請(qǐng)建房用地被批準(zhǔn)，但是該批復(fù)中明確規(guī)定新房建成要拆除舊房，但是甲在建成新房后并未拆除舊房，并且將舊房向乙辦理了過(guò)戶手續(xù)，乙獲得了該房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)證。土地管理部門要求甲限期拆除舊房，這是對(duì)甲的行政行為，但是對(duì)乙的權(quán)益造成了損害，此刻，乙就成為連帶行政第三人。

注釋：

①［判例1］吳某承包了本村的責(zé)任田，土地位于河流南岸，并屬于四組所有；而五組羅某的責(zé)任田位于河北岸，并屬于五組所有。有一天下了場(chǎng)暴雨而致洪水泛濫，二人責(zé)任田都被大水沖毀，洪水退去河流改變了河道，兩塊責(zé)任田連在了一起，很難分清之前的界限。二人因?yàn)閺?fù)墾土地使用權(quán)發(fā)生糾紛，于是羅某提出讓縣政府進(jìn)行處理?？h政府根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》的規(guī)定作出“關(guān)于羅、吳兩位村民土地使用權(quán)爭(zhēng)議的處理決定”，確認(rèn)復(fù)墾土地為五組所有，羅某享有合法的土地承包權(quán)。吳某不服，向自治州中級(jí)人民法院起訴。案情詳見(jiàn)方世榮主編：《行政訴訟法案例教程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第157頁(yè)至159頁(yè)。

②［判例2］1993年3月5日，因?yàn)椤两?jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)比較偏遠(yuǎn)，×省衛(wèi)生部門每次例行檢查因?yàn)槁吠具b遠(yuǎn)而非常不便，參考省政府于1991年頒布的《食品衛(wèi)生監(jiān)督管理規(guī)定》中相關(guān)規(guī)定“省衛(wèi)生部可委托有條件的單位執(zhí)行日常食品衛(wèi)生檢查（驗(yàn)）……”，所以位于×開(kāi)發(fā)區(qū)的×縣瑩石礦便成了此轄區(qū)日常食品衛(wèi)生檢查（驗(yàn)）部門。而1994年進(jìn)行突擊檢查時(shí)查出某食品店在銷售一些變質(zhì)香腸，馬上責(zé)令其終止銷售，同時(shí)罰款200元，小食品店存在異議，所以向法院提出行政訴訟。案情詳見(jiàn)方世榮主編：《行政訴訟法案例教程》中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第142頁(yè)至第144頁(yè)。

③［案例3］×縣計(jì)劃生育管理委員會(huì)為有效控制超生，將自治區(qū)《計(jì)劃生育條例》規(guī)定給本部門的處罰職權(quán)委托給各村村委會(huì)行使。1994年2月25日，×村村委會(huì)以自己的名義對(duì)超生二胎的村民丁×作出罰款950元的行政處罰決定。丁×不服，以“自己并未超生，是在政策允許的范圍內(nèi)生育”為由，向人民法院提起訴訟。案情詳見(jiàn)方世榮著：《行政訴訟法案例教程》中圍政法大學(xué)出版社1999年版，第144頁(yè)至146頁(yè)。

④［判例4］1990年3月24日，×市印刷廠負(fù)責(zé)人劉×租用王×汽車去外地與合作伙伴商談業(yè)務(wù)事項(xiàng)。在經(jīng)過(guò)市收費(fèi)站×檢查站時(shí)接受檢查，經(jīng)查王×從1987年便停止交納養(yǎng)路費(fèi)，檢查站隨即便將此車扣押，同時(shí)規(guī)定其在15日內(nèi)將未交養(yǎng)路費(fèi)補(bǔ)齊，同時(shí)接受罰款共計(jì)4040元。劉×因此事耽誤了約定時(shí)間而使生意沒(méi)有談成。次日，印刷廠以檢查站所認(rèn)定的事實(shí)失實(shí)為由，向市公路養(yǎng)路費(fèi)征管處申請(qǐng)復(fù)議。該處復(fù)議認(rèn)為，檢查站處罰決定事實(shí)清楚，裁決維持檢查站的處罰。印刷廠不服，以同樣的理由向×市人民法院起訴，要求撤銷檢查站的具體行政行為，并賠償自己因延誤洽談生意而造成的經(jīng)濟(jì)損失。案倩詳見(jiàn)方世榮主編，《行政訴訟法案例教程》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第130頁(yè)至第132頁(yè)。

[1]方世榮著.論行政相對(duì)人[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000年版.

[2]馬懷德著.行政法制度構(gòu)建與判例研究[M]. 北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社,2000年版.

[3]馬懷德主編.行政法與行政訴訟法[M]. 北京：中國(guó)法制出版社,2000年版.