我國環(huán)境按日計(jì)罰制度法律問題研究
——以《辦法》修改為背景

楊瀚宇 李 暉

（530023 廣西大學(xué)法學(xué)院 廣西 南寧）

按日計(jì)罰是指排污企業(yè)無法按期實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管部門限期整改的要求，逾期1天將被處以1萬元以上、10萬元以下的處罰，上不封頂?shù)奶幜P管理手段，是修訂后通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（簡稱新環(huán)保法）的一大特點(diǎn)。就該制度出臺后的學(xué)習(xí)研究如下。

一、按日計(jì)罰制度概述

（一）我國環(huán)境按日計(jì)罰制度的特征與實(shí)施條件

1.環(huán)境按日計(jì)罰制度的實(shí)施條件

新《環(huán)保法》①第59條的規(guī)定標(biāo)志著按日計(jì)罰制度在我國正式確立。我國的環(huán)境立法歷來存在“地方實(shí)驗(yàn)到國家立法”的傳統(tǒng)，按日計(jì)罰制度是在借鑒國外日臻成熟的制度模式并結(jié)合重慶、深圳等地的實(shí)踐情況的基礎(chǔ)上所作出的立法選擇。

按日計(jì)罰制度對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營影響大，要慎用。充分理解按日計(jì)罰在適用過程中的實(shí)施條件，是研究按日計(jì)罰制度的前提。對新《環(huán)保法》②第59條的解讀看出我國按日計(jì)罰制度的實(shí)施條件：①企業(yè)存在違法排污行為；②企業(yè)因該違法行為受到罰款處罰；③環(huán)保部門處以罰款的同時責(zé)令企業(yè)改正；④復(fù)查時發(fā)現(xiàn)企業(yè)拒不改正。以上四個條件缺一不可且依次進(jìn)行。

2.我國環(huán)境按日計(jì)罰的特征

在我國，環(huán)境按日計(jì)罰制度作為一種新興環(huán)境責(zé)任形式，目前針對的是持續(xù)性違法排污行為，其具備以下特征：

第一，適用對象的限定性。環(huán)境違法行為種類大致可以分為兩類：①程序性違法行為；②實(shí)體性違法行為。

第二，計(jì)罰方式的特殊性。針對持續(xù)性違法排污行為，按日計(jì)罰制度以日為單位，三十日為最長單個計(jì)罰周期是其不同于其他行政處罰手段的特點(diǎn)。

第三，計(jì)罰程序的行政性。計(jì)罰程序的執(zhí)法主體是環(huán)境行政機(jī)關(guān)，因此程序應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)行政法律法規(guī)與原則，要求執(zhí)法者嚴(yán)格遵守“程序正當(dāng)”、“比例原則”等行政法原則。

（二）我國環(huán)境按日計(jì)罰制度的屬性探究

1.我國環(huán)境按日計(jì)罰不屬于“執(zhí)行罰”

（1）域外現(xiàn)有按日計(jì)罰的實(shí)施模式。新《環(huán)保法》被貼上“史上最嚴(yán)格環(huán)保法”的標(biāo)簽，以豐富的外國制度先例和地方立法實(shí)踐為制度入法提供經(jīng)驗(yàn)，在國外實(shí)踐中分別對應(yīng)“英美模式”和“大陸模式”。

“英美模式”的按日計(jì)罰是指針對持續(xù)性環(huán)境違法行為無需“前置性程序”（責(zé)令改正）直接進(jìn)行按日計(jì)罰，沒有給予企業(yè)整改的余地，比較典型的規(guī)定出現(xiàn)在加拿大的《水法》。它要求精確統(tǒng)計(jì)累積處罰，因此對監(jiān)測設(shè)備的能力和執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)要求較高。

“大陸模式”的按日計(jì)罰是指對于環(huán)境違法行為先給予一次行政處罰并通過“決定書”的方式責(zé)令改正，復(fù)查時仍未改正的，對其進(jìn)行按日計(jì)罰，比較典型的規(guī)定出現(xiàn)在我國臺灣地區(qū)的《水污染防治法》中“對違法排放行為處以相應(yīng)罰款同時通知限期改善，屆期仍未完成改善的，按日連續(xù)處罰”。

（2）將現(xiàn)行按日計(jì)罰制度劃歸為“執(zhí)行罰”存在以下缺陷。筆者認(rèn)為，將按日計(jì)罰看作為行政強(qiáng)制執(zhí)行存在以下缺陷：

其一，從法律條文間邏輯關(guān)系層面考察。通過新《環(huán)保法》第59條的解讀可知，我國按日計(jì)罰制度包括兩個時間段：①首次發(fā)現(xiàn)違法排污行為時；②行政機(jī)關(guān)下達(dá)責(zé)令改正決定書到復(fù)查時拒不改正的期間。

既然按日計(jì)罰的“程序”和“證據(jù)認(rèn)定”規(guī)定都來源于《行政處罰法》與《環(huán)境行政處罰辦法》，那么有何理由將其定性為“執(zhí)行罰”（即前述“大陸模式”）?

其二，從新《環(huán)保法》第59條合法性層面考察。法律保留原則通常是指行政行為只能在法律規(guī)定的情況下做出，法律沒有規(guī)定的不得做出，即“法無明文規(guī)定不可為”，《行政強(qiáng)制法》第13條規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，做出行政決定的行政機(jī)關(guān)只能申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。所以按日計(jì)罰制度的性質(zhì)不宜被歸為“執(zhí)行罰”。

2.我國環(huán)境按日計(jì)罰符合“一事不再罰”

既然我國按日計(jì)罰并非執(zhí)行罰，如何理解其作為一種“行政處罰”類型呢?它是否與“一事不再罰”相沖突呢?

將按日計(jì)罰定位為“行政處罰”不可避免的面臨如何正確處理其與“一事不再罰”的關(guān)系，一事不再罰規(guī)定在《行政處罰法》第24條中，概念可表述為：行政機(jī)關(guān)對于違法行為人的同一個違法行為不得以同一事實(shí)和理由給予兩次以上的處罰。正確理解“一事不再罰”中“一事”，是解決兩者關(guān)系的關(guān)鍵，筆者認(rèn)為一事應(yīng)理解為“同一事實(shí)和理由”，設(shè)置該原則的目的是為了防止重復(fù)處罰。

行政處罰性質(zhì)的按日計(jì)罰與“一事不再罰”并不沖突，只是運(yùn)用一定的立法技術(shù)為了完成某種特定的目的和行政任務(wù)，就按日計(jì)罰而言，目的是加大對違法企業(yè)的懲治力度，破解“違法成本低”的困境。

三、目前我國環(huán)境按日計(jì)罰制度存在的問題

（一）按日計(jì)罰制度設(shè)計(jì)層面的問題

1.按日計(jì)罰適用范圍狹窄

（1）實(shí)體性違法行為規(guī)定不全面。本次征求意見稿中仍將按日計(jì)罰制度規(guī)定的排放污染局限于化學(xué)性污染；而對生態(tài)環(huán)境的破壞是持續(xù)且直接的污染物還包括光、噪聲等物理性污染物，可否將物理性污染納入按日計(jì)罰制度中呢？筆者認(rèn)為存在不足。

（2）缺乏對程序性違法行為的規(guī)定。當(dāng)前我國按日計(jì)罰制度的適用對象為持續(xù)性違法排污行為，根據(jù)《辦法》列舉的情形，這些行為是直接對環(huán)境造成消極后果的實(shí)體性違法行為。所以《辦法》倍受關(guān)注。

與實(shí)體性違法行為相對應(yīng)，在程序性違法行為中，也有部分行為不必然破壞環(huán)境，但是違反了行政程序，具有潛在的危害性，盡管程序性違法行為對環(huán)境造成的破壞是間接、不易察覺的，但是如果不能及時有效規(guī)制，對整個環(huán)境的破壞會隨時間推移非線性擴(kuò)大。我們認(rèn)為程序性違法行為同樣應(yīng)當(dāng)被納入按日計(jì)罰制度中。筆者認(rèn)為惡性較大的程序性違法行為應(yīng)該納入按日計(jì)罰制度中。

2.按日計(jì)罰罰款設(shè)置與標(biāo)準(zhǔn)粗略

（1）按日計(jì)罰處罰標(biāo)準(zhǔn)缺乏詳細(xì)規(guī)定。按日計(jì)罰制度中每日處罰數(shù)額為環(huán)境執(zhí)法部門首次發(fā)現(xiàn)違法排污行為時的行政處罰數(shù)額，關(guān)于該罰款數(shù)額的確定參考因素規(guī)定在《環(huán)保法》第59條第2款中，這些參考因素體現(xiàn)了國家懲治違法排污行為的態(tài)度，但是這樣的規(guī)定寬泛，缺乏明確性，對指導(dǎo)司法實(shí)踐仍無具體可操作性。

（2）按日計(jì)罰罰款數(shù)額設(shè)置不科學(xué)。我國現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)中最常見的罰款數(shù)額設(shè)置模式為數(shù)值數(shù)距式和倍數(shù)距式兩種，其中有表述為“處以某數(shù)額X倍以上X倍以下的罰款”。

筆者認(rèn)為兩種罰款的設(shè)置與按日計(jì)罰下的“過罰相當(dāng)”存在一定沖突。首先法律都是具有滯后性的，我國很多法律已經(jīng)實(shí)施數(shù)十年，以《水污染防治法》為例，修改周期為10年，法條中罰款數(shù)額已不能對企業(yè)造成威懾性，據(jù)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)行環(huán)保法律中，違法罰款數(shù)額中超50萬元以上的僅約10%。其次是計(jì)罰的違法成本太低，最終可能使每日罰款在企業(yè)巨大的違法利益面前無關(guān)痛癢，無法破解“違法成本低”的現(xiàn)狀，與“任何人不能從違法行為中獲利”的觀念背道而馳。而倍數(shù)距式通過法條表述，能否達(dá)到“過罰相當(dāng)”也有待商榷。

3.復(fù)查規(guī)定可操性較差

（1）復(fù)查的形式無相關(guān)規(guī)定。筆者在查閱按日計(jì)罰相關(guān)法律法規(guī)后，并未發(fā)現(xiàn)其中“暗查”的規(guī)定，本次征集意見稿中更是將“暗查”方式刪除。按照筆者理解，可能是立法者對新《環(huán)保法》實(shí)施兩年來各地執(zhí)法實(shí)踐反饋的考量，為提高復(fù)查工作的實(shí)際可操性刪除了“暗查”，在一定程度上減小復(fù)查工作的阻力。刪除“暗查”的方式后又沒有具體的行為指導(dǎo)模式必將違反法的可預(yù)期性，可能造成執(zhí)法混亂。

（2）復(fù)查的期限不易裁量。復(fù)查期限是指責(zé)令改正決定書送達(dá)的次日到環(huán)境執(zhí)法部門復(fù)查時仍未改正之日，此次征求意見稿中刪除了“30日”復(fù)查期限的規(guī)定，若正式實(shí)施，則單個計(jì)罰周期可突破30日。關(guān)于單個計(jì)罰周期，無時間限制一方面可能導(dǎo)致利益部門化“放長線釣大魚”；另一方面一些整改行為因天氣、治理能力的客觀條件人為限縮在30天周期無法完成，“自暴自棄”以加大生產(chǎn)污染彌補(bǔ)損失，修改無疑給予了企業(yè)一定的“喘息”空間。

（二）按日計(jì)罰制度與相關(guān)程序銜接存在的問題

1.按日計(jì)罰罰款用途不明確

隨著按日計(jì)罰懲治力度的增強(qiáng)，更多持續(xù)性違法排污情形納入按日計(jì)罰的規(guī)制范圍，可以預(yù)見按日計(jì)罰的罰款總額將大幅增加，按日計(jì)罰的罰款從屬性上來看屬于《行政處罰法》上的罰沒收入，在我國現(xiàn)行財(cái)政體系下，根據(jù)《行政處罰法》第46條的規(guī)定，罰款必須全部上繳國庫，而執(zhí)法辦案經(jīng)費(fèi)則通過地方財(cái)政預(yù)算的形式劃撥，值得肯定的是這種形式切斷了環(huán)境主管部門利用制度創(chuàng)收的途徑，但是實(shí)踐中可能出現(xiàn)環(huán)保利益與經(jīng)濟(jì)利益的博弈，導(dǎo)致環(huán)保經(jīng)費(fèi)投入低甚至被擠占的情形。如何提高環(huán)境執(zhí)法的可操性具有重大意義。

2.按日計(jì)罰制度與刑事司法銜接不暢

作為一種環(huán)境行政規(guī)制形式，按日計(jì)罰能夠給予違法者嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁，但需和其他環(huán)境法律結(jié)合打出“組合拳”，才能達(dá)到規(guī)制違法者的目的。

根據(jù)人大常委會法工委《對違法排污行為適用行政拘留處理問題意見》，“非法傾倒、排放危險廢物”的可以給予行政拘留，但環(huán)境執(zhí)法部門在實(shí)際工作中對符合適用行政拘留的案件移送并不積極。筆者認(rèn)為有以下原因：其一，按日計(jì)罰案件具備調(diào)查取證次數(shù)多，辦案周期長等特點(diǎn)，因此移送公安機(jī)關(guān)所需的證據(jù)移送、配合其調(diào)查等行政成本提高；其二，按日計(jì)罰中富集的自由裁量權(quán)之下可能蘊(yùn)藏著相關(guān)執(zhí)法人員濫用職權(quán)的情形，使得移送過程變成是環(huán)境執(zhí)法部門自揭其短的過程。多方面原因造成了按日計(jì)罰與行政拘留不適用的現(xiàn)象發(fā)生。

四、按日計(jì)罰制度的完善和建議

（一）按日計(jì)罰制度設(shè)計(jì)層面的完善

1.按日計(jì)罰范圍的適當(dāng)擴(kuò)大

（1）補(bǔ)充并完善實(shí)體性違法行為。本次“征求意見稿”對“無證排污”情形缺乏做出了回應(yīng)，我國新《環(huán)保法》③第45條規(guī)定，“國家依照法律規(guī)定實(shí)行排污許可證管理制度，未取得排污許可證的，不得排放污染物”，“排污許可證”是企業(yè)取得排污資格的前提。筆者認(rèn)為在執(zhí)法機(jī)關(guān)首次發(fā)現(xiàn)企業(yè)的違法排污行為時是能夠確定違法天數(shù)的，因?yàn)椋孩傥慈〉门盼墼S可證的情形，違法天數(shù)可確定為項(xiàng)目主體工程竣工投入使用之日至環(huán)境執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為之日；②超過排污許可證有效期的情形，違法天數(shù)可確定為許可證有效期屆滿之日至環(huán)境執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)違法行為之日。

光污染、噪聲污染作為新型環(huán)境違法行為，應(yīng)當(dāng)受到按日計(jì)罰制度的關(guān)注，在入法的路徑設(shè)計(jì)上，筆者認(rèn)為可依據(jù)《環(huán)保法》④第59條第3款，由地方根據(jù)實(shí)際需要創(chuàng)設(shè)，同時應(yīng)注重同區(qū)域內(nèi)（省級）立法層級不同的立法單位之間法規(guī)的協(xié)調(diào)性，避免法規(guī)設(shè)立混亂局面的發(fā)生。

（2）將部分程序性違法行為納入按日計(jì)罰。常見的程序性環(huán)境違法行為包括違法“三同時”制度，違法信息公開制度，未按規(guī)定監(jiān)測污染物數(shù)據(jù)并記錄、違反環(huán)境影響評價等。違法三同時制度、環(huán)境影響評價制度等行政相對人逃避監(jiān)管惡性較大的程序性事項(xiàng)可參考深圳市的地方法規(guī)，作為較早對程序性違法事項(xiàng)作出規(guī)定并投入司法實(shí)踐的試點(diǎn)，深圳市經(jīng)過多年總結(jié)法條規(guī)定幾乎覆蓋了主觀惡性較大的程序性違法事項(xiàng)，這些事項(xiàng)發(fā)生在環(huán)境污染的預(yù)防階段，宜被納入按日計(jì)罰制度中。信息公開制度與其他程序性違法事項(xiàng)相比，其更大程度上影響行政相關(guān)人即社會公眾的利益。在我國工業(yè)化進(jìn)程高速推進(jìn)的背景下，公眾接觸危險廢物的可能性增加，突發(fā)性環(huán)境污染事件頻發(fā)，若信息不及時公開或不公開，跨區(qū)域污染中公眾獲取信息滯后，嚴(yán)重威脅著公眾的健康，不屬實(shí)的信息經(jīng)過多種傳播媒介的輿論引導(dǎo)也容易造成社會恐慌。同時信息公開制度還涉及“兩法銜接”，有利于增加行政主體處罰的透明性，避免“以罰代刑”等現(xiàn)象的發(fā)生。目前地方立法實(shí)踐中僅河北省實(shí)踐了違反信息公開的按日連續(xù)處罰，倘若缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，難免地方因官本位思想、地方保護(hù)等因素出現(xiàn)拒絕地方立法的姿態(tài)，因此違反信息公開制度應(yīng)納入國家層面的按日計(jì)罰。

2.按日計(jì)罰罰款數(shù)額與設(shè)置的建議

按日計(jì)罰規(guī)制機(jī)制面臨的另一個難題是每日罰額的確定和罰款方式的設(shè)置。前文中主要介紹了現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)中數(shù)額設(shè)置的常見表現(xiàn)形式，通過其特點(diǎn)的分析找出在按日計(jì)罰存在的弊端。域外經(jīng)驗(yàn)的借鑒是我國法律制度建立的途徑之一，按日計(jì)罰制度作為我國新型環(huán)境規(guī)則手段，面臨困境時應(yīng)善于結(jié)合國情向國外優(yōu)良立法實(shí)踐取經(jīng)。

美國作為世界上立法技術(shù)較為先進(jìn)的國家，按日計(jì)罰不僅應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，在消費(fèi)安全、反壟斷等方面都有所體現(xiàn)，美國立法者對行為的違法程度和潛在危害性兩方面各分三類，即“嚴(yán)重”、“一般”、“輕微”構(gòu)成每日最低罰額的矩陣，明確執(zhí)法裁量權(quán)，確保處罰科學(xué)合理。我國現(xiàn)行按日計(jì)罰制度中規(guī)定的適用情形較少，因此現(xiàn)階段無需“美國模式”如此詳細(xì)。筆者還是認(rèn)為，目前違法行為根據(jù)主觀惡性、危害性可分為兩類，對于主觀惡性大，危害性大的違法行為宜設(shè)置倍數(shù)距式，在此基礎(chǔ)上借鑒美國的做法設(shè)置每日罰額的下限，該模式關(guān)鍵因素在于罰基的確定，罰基考量因素應(yīng)當(dāng)相對合理，同時涉及自由裁量權(quán)需謹(jǐn)慎?；跀?shù)值數(shù)距式的特點(diǎn)，宜將惡性小、危害性小的違法行為納入其中，該設(shè)置模式存在上限，因可能無法跟上社會經(jīng)濟(jì)的步伐導(dǎo)致“罰不抵過”一直受人詬病。對于惡性小，實(shí)害性低的違法行為（通常表現(xiàn)為影響管理秩序，與社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展關(guān)系相對較?。┰谝欢ê侠砥陂g內(nèi)設(shè)置上下限，如《水污染防治法》修改周期為10年左右，能保證這類違法行為的罰款額度符合公眾的期望。以“信息公開制度”為例，它主要涉及行政主體與行政相關(guān)人的知悉權(quán)，和市場經(jīng)濟(jì)因素如產(chǎn)品原料、機(jī)器設(shè)備價格等無關(guān)，綜合考慮行政成本和保障行政效率對這類行為宜采用數(shù)值數(shù)距式。可以預(yù)見在不久的將來更多的持續(xù)性違法行為將被納入按日計(jì)罰制度中，同時為避免地方立法自行創(chuàng)設(shè)造成的混亂，美國模式是值得借鑒的。

當(dāng)前違法企業(yè)無視“責(zé)令改正”繼續(xù)實(shí)施違法行為的主要原因正是違法利益同違法成本之間的巨大差距。筆者認(rèn)為，可以借鑒《稅法》中的“全額累進(jìn)”模式，即將違法行為的持續(xù)時間人為切割若干時間段，以數(shù)值數(shù)距式為例，以10天為一個時間段，通過立法形式規(guī)定“持續(xù)10日以內(nèi)的處罰x萬元，10日至20日的處罰y萬元（x

3.完善復(fù)查的方式與期限

征求意見稿中刪除了“暗查”，因此按通常理解按日計(jì)罰的復(fù)查應(yīng)包括暗查與明查，由于環(huán)境執(zhí)法的復(fù)雜性，法律并未對復(fù)查方式明確規(guī)定。實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，對于便于暗查的違法排污行為適用暗查，避免因明查影響企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，保證在達(dá)行政目的前提下將相對人的合法權(quán)益損失降到最低，暗查時可借鑒安全生產(chǎn)暗查“四不兩直”原則。根據(jù)工作需要，對于涉及環(huán)境專業(yè)問題時邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?，涉及重大社會利益時邀請人大代表等參加，為確保暗查數(shù)據(jù)的真實(shí)性應(yīng)同步錄音錄像，在按日計(jì)罰適用情形中，私設(shè)排污口，超標(biāo)排污等宜適用暗查。對于需要進(jìn)入企業(yè)內(nèi)部的違法排污行為如“通過暗管排污”，執(zhí)法人員在確保不可預(yù)期的前提下應(yīng)及時出示身份證件，如遇到阻擾即可認(rèn)定為拒不改正，執(zhí)法人員還應(yīng)嚴(yán)守紀(jì)律、保密等。

征求意見稿中刪除30日的復(fù)查期限需要設(shè)置合理的復(fù)查時間。不同的違法排污行為所需整改時間不同，即使是同一違法整改行為，不同地區(qū)、季節(jié)、天氣狀況等存在差異，企業(yè)整改的進(jìn)度也不甚相同，這需要執(zhí)法者根據(jù)違法排污的種類為基礎(chǔ)，酌情考慮相關(guān)因素的差異進(jìn)行復(fù)查活動。首先，復(fù)查期限不宜過長，據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年全國按日計(jì)罰案件平均計(jì)罰天數(shù)為15天，可見原“30日”規(guī)定相對合理只是無上位法依據(jù)，征求意見稿中取消復(fù)查期限為權(quán)力尋租提供了空間。為避免部門利益化帶來的釣魚執(zhí)法，筆者認(rèn)為，可以發(fā)揮環(huán)境執(zhí)法行政部門體系的內(nèi)部監(jiān)督，考慮以下途徑設(shè)計(jì)內(nèi)部匯報(bào)制度：若執(zhí)法者認(rèn)定某違法行為的復(fù)查期限可能超過x日（如x=30）的，應(yīng)在下達(dá)責(zé)令改正決定書的同時向上級環(huán)境主管部門以書面形式提交復(fù)查期限說明書，明確記載違法排污種類，認(rèn)定事實(shí)依據(jù)和復(fù)查期限理由等，上級主管部門可在y（如y=3）個工作日內(nèi)做出是否同意x日復(fù)查期限的答復(fù)，若上級主管部門不同意的，應(yīng)該在x日內(nèi)進(jìn)行復(fù)查，在一定程度上限制下級環(huán)境執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)。其次，復(fù)查期限不宜過短，過短的復(fù)查期限容易導(dǎo)致企業(yè)缺乏必要的整改時間就面臨高額按日計(jì)罰，影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營，對于另外一些違法企業(yè)而言可能抱有僥幸心理在復(fù)查時蒙混過關(guān)，之后繼續(xù)違法排污，按日計(jì)罰也不能達(dá)到真正的目的。

（二）按日計(jì)罰制度與相關(guān)程序銜接的建議

1.按日計(jì)罰制度中罰款的使用與救濟(jì)

為使罰款在環(huán)境執(zhí)法活動中發(fā)揮應(yīng)有的作用，筆者認(rèn)為應(yīng)在環(huán)境行政處罰領(lǐng)域增設(shè)相應(yīng)規(guī)定，建議如下：

第一，用于建設(shè)環(huán)保隊(duì)伍的資金。目前我國環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀是“全國約6萬的環(huán)境監(jiān)察人員，面對數(shù)百萬家企業(yè)的現(xiàn)場檢查”，執(zhí)法人員極度短缺。筆者認(rèn)為，由于按日計(jì)罰屬于行政處罰的性質(zhì)，根據(jù)《行政處罰法》⑤第19條規(guī)定，環(huán)境主管部門可委托符合相應(yīng)資質(zhì)的組織實(shí)施按日計(jì)罰的相關(guān)程序，環(huán)境主管部門可以同第三方簽署勞務(wù)合同，如與大學(xué)、研究所等合作負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)監(jiān)測，擴(kuò)充環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)人數(shù)負(fù)責(zé)現(xiàn)場檢查等，勞務(wù)報(bào)酬由罰款中部分支付。當(dāng)然只有讓污染企業(yè)陷入人民戰(zhàn)爭的大海中，才能使污染行為無處遁形。保護(hù)環(huán)境人人有責(zé)，環(huán)保隊(duì)伍需要社會公眾的參與，必須拓寬公眾參與的渠道和采取獎勵措施。近年來利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高效便捷的特點(diǎn)，政府部門與公眾通過微博，部門信箱等形式互動頻繁，如何使之行之有效需要執(zhí)法部門審視，執(zhí)法人員配置和執(zhí)法頻率決定了環(huán)境執(zhí)法不可能面面俱到，對環(huán)境問題有切身感受的只能是社會公眾，利用有償獎勵的模式可以刺激公眾對環(huán)境違法行為的關(guān)注度，借鑒美國罰款一定比例的獎勵，目前我國的公眾僅對發(fā)生在周邊的環(huán)境問題有所關(guān)注，對于污染重大而與自身無關(guān)的環(huán)境污染僅當(dāng)作新聞評論，究其原因就是舉報(bào)的無償性，更深層次原因則是相應(yīng)的獎勵資金投入不到位。

第二，用于救濟(jì)受害者的資金。按日計(jì)罰制度在關(guān)注懲治違法者的同時，還應(yīng)回饋社會，關(guān)注受到環(huán)境污染侵害的社會公民，這樣才能提高社會公眾對環(huán)保工作的關(guān)注度，因此罰款還需用于受害者的救濟(jì)方面。因此按日計(jì)罰罰款應(yīng)當(dāng)是威懾與救濟(jì)并存的。

2.建立環(huán)境執(zhí)法司法信息共享機(jī)制

構(gòu)建環(huán)境行政、刑法信息共享平臺。為限制環(huán)保執(zhí)法部門的自由裁量權(quán)，防止按日計(jì)罰制度為環(huán)境執(zhí)法者提供權(quán)力尋租的空間，實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法與刑事司法工作信息的對接，實(shí)踐中可整合已有的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)和信息共享資源，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高效便捷的特點(diǎn)構(gòu)建環(huán)境司法行政平臺。環(huán)境按日計(jì)罰執(zhí)法過程中的證據(jù)包括首次和復(fù)查時的事實(shí)認(rèn)定，法律文書包括原行政決定書，責(zé)令改正決定書等信息及時錄入信息共享平臺，一方面公安機(jī)關(guān)通過及時登錄平臺核實(shí)是否存在嚴(yán)重的違法行為，對已構(gòu)成環(huán)境犯罪的應(yīng)予立案偵查并移送檢察院，另一方面作為監(jiān)督主體，檢察院借助平臺信息及時糾正環(huán)境執(zhí)法部門和公安機(jī)關(guān)的不當(dāng)決定，涉及瀆職貪污類犯罪的應(yīng)自行轉(zhuǎn)入自偵程序。

使“兩法銜接”交流會長效常態(tài)化。為謹(jǐn)防銜接不暢，以罰代刑等現(xiàn)象的出現(xiàn)，實(shí)踐中環(huán)境執(zhí)法部門與公、檢、法之間可定期召開聯(lián)席會議，一方面環(huán)境執(zhí)法部門可就環(huán)境犯罪定罪量刑的標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)保全等問題咨詢公檢機(jī)關(guān)，另一方面對于已構(gòu)成犯罪的違法行為，公檢機(jī)關(guān)可就案情，證據(jù)移送等方面與執(zhí)法部門進(jìn)行交流，以免信息滯后而延誤案情。有突發(fā)性違法行為時召開緊急會議，對突發(fā)案情統(tǒng)一認(rèn)識，實(shí)現(xiàn)案件移送、受理、查辦、審判等環(huán)節(jié)有效銜接、無縫對接。

五、結(jié)語

環(huán)境污染問題持續(xù)性、復(fù)雜性的特點(diǎn)給環(huán)境保護(hù)工作帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，利用法律制度的設(shè)計(jì)規(guī)制環(huán)境污染問題成為現(xiàn)代社會環(huán)保工作的重點(diǎn)?；谄平狻笆胤ǔ杀靖?，違法成本低”的窘境，新《環(huán)保法》正式確立了按日計(jì)罰制度，并通過其配套《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日記連續(xù)處罰辦法》⑥在適用的情形、實(shí)施程序等方面進(jìn)行了細(xì)化，但是在實(shí)踐過程中暴露了制度設(shè)計(jì)與執(zhí)法實(shí)際不匹配的情形，因此亟需通過修改保證制度的完善。本文正是以《辦法》修改征求意見的背景下按日計(jì)罰制度為研究對象，通過對“征求意見稿”的解讀，分析按日計(jì)罰制度的不足，提出完善按日計(jì)罰制度的建議。同時研究不應(yīng)只關(guān)注制度設(shè)計(jì)本身，還需同其他行政措施的結(jié)合，與其他部門法的協(xié)調(diào)，才能發(fā)揮制度應(yīng)有的作用。本文認(rèn)為，按日計(jì)罰制度一方面在適用情形的范圍，罰款數(shù)額的設(shè)置等方面仍存在不足，另一方面對罰款用途與和《刑法》銜接的規(guī)定，隨著制度的不斷實(shí)施，更多的新問題將不斷出現(xiàn)，制度的完善是“發(fā)現(xiàn)問題與解決問題”循環(huán)交替的過程，本文僅以筆者的淺顯分析為以后的研究者“拋磚引玉”，以期按日計(jì)罰制度在改善措施中不斷細(xì)化，使按日計(jì)罰制度成為治理環(huán)境問題的“利器”。

注釋：

①《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第五條 排污者有下列行為之一，受到罰款處罰，被責(zé)令改正,拒不改正的，依法作出罰款處罰決定的環(huán)境保護(hù)主管部門可以實(shí)施按日連續(xù)處罰：（一）超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，或者超過重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的；（二）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的；（三）排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的；（四）違法傾倒危險廢物的；（五）其他違法排放污染物行為。

②《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》第15條規(guī)定：環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定的行政處罰程序。

③《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議于2014年4月24日修訂通過。

④《北京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》。

⑤《環(huán)境行政處罰辦法》第11條第2款規(guī)定的“責(zé)令改正期限屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為”。

⑥全稱：《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于修改〈環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法〉的決定（征求意見稿）》。