論環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的法律適用與制度構(gòu)建
——以首例環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件為切入點(diǎn)

孫洪坤 施麗芝

一、首例環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件引發(fā)的思考

2014年10月，十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是公益訴訟制度建設(shè)的一個(gè)重大突破。2015年7月，最高人民檢察院根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，制定了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)改革方案》。2015年12月，最高人民檢察院通過(guò)了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，加上最高人民法院發(fā)布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，使得檢察機(jī)關(guān)享有環(huán)境公益訴訟的原告資格有了明確的政策和授權(quán)法律依據(jù)。

在此背景下，吉林省白山市江源區(qū)中醫(yī)院自建院以來(lái)，始終未按照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》和《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，建設(shè)符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)療污水處理設(shè)施，通過(guò)滲井、滲坑排放醫(yī)療污水。經(jīng)檢測(cè)，化學(xué)需氧量、五日生化需氧量、懸浮物、總余氯等均超出國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)限制，可引起醫(yī)源性細(xì)菌對(duì)地下水及生活用水的污染，存在細(xì)菌傳播的隱患。江源區(qū)人民檢察院向當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生和計(jì)劃生育局發(fā)出檢察建議，之后雖采取了相應(yīng)措施但依舊未能依法正確履行監(jiān)管職責(zé)，致使公共利益處于持續(xù)受侵害狀態(tài)。隨后，白山市人民檢察院作為公益訴訟人，向白山市中級(jí)人民法院提起行政附帶民事公益訴訟。白山市中級(jí)人民法院于2016年5月11日公開(kāi)開(kāi)庭審理此案，7月15日作出判決，確認(rèn)了白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局的行政行為違法，責(zé)令履行職責(zé)，另外判決白山市江源區(qū)中醫(yī)院停止侵害。作為全國(guó)首例環(huán)境行政附帶民事公益訴訟（環(huán)境行政附帶民事公益訴訟作為行政附帶民事公益訴訟的一個(gè)重要典型種類，為了擴(kuò)大試點(diǎn)后公益訴訟立法范圍，以下與行政附帶民事公益訴訟是同義語(yǔ)），該案于2017年被作為最高檢第八批圍繞公益訴訟發(fā)布的五個(gè)指導(dǎo)性案例之一，并被最高法納入環(huán)境公益訴訟十大典型案例，其中所體現(xiàn)的法律適用和制度構(gòu)建問(wèn)題對(duì)試點(diǎn)后公益訴訟立法和司法具有重大的指導(dǎo)意義。

該起案件作為我國(guó)行政附帶民事公益訴訟的首起案件，在法律適用上備受關(guān)注。行政附帶民事公益的訴訟初衷應(yīng)當(dāng)是將兩類公益糾紛合并處理，提高訴訟效率，節(jié)約訴訟資源。因此時(shí)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟正處在試點(diǎn)改革階段，方案規(guī)定較為簡(jiǎn)略，對(duì)于未規(guī)定的內(nèi)容直接適用《行政訴訟法》《民事訴訟法》及其司法解釋。然而在《行政訴訟法》中，對(duì)行政附帶民事訴訟并未進(jìn)行規(guī)定，只是在第61條第1款中有所提及：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理?！睂⑿姓綆袷略V訟的案件范圍限定在上述提及的五種情形中。如適用該規(guī)定，該起案件并不符合行政附帶民事公益訴訟的受案范圍。行政附帶民事訴訟在借鑒刑事附帶民事訴訟的基礎(chǔ)上出現(xiàn)首例，但對(duì)于民事?tīng)?zhēng)議與行政爭(zhēng)議的交叉處理在實(shí)務(wù)界和理論界都存有異議。如今，再添加環(huán)境公益的色彩，該問(wèn)題的解決變得更加撲朔迷離?，F(xiàn)有的法律無(wú)法應(yīng)對(duì)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的開(kāi)展和為其提供正當(dāng)性的法律依據(jù)。

如對(duì)兩種公益訴訟合并的學(xué)術(shù)問(wèn)題進(jìn)行梳理，那么環(huán)境行政附帶民事公益訴訟在提高訴訟效率上將面臨幾大難題，主要有：在民事屬性的訴訟中一貫遵循當(dāng)事人地位平等原則，檢察機(jī)關(guān)作為原告方提起民事公益訴訟使得訴訟結(jié)構(gòu)失衡，影響被告方的正當(dāng)權(quán)益保護(hù)；改革試點(diǎn)方案中關(guān)于訴前程序的規(guī)定在民事公益訴訟和行政公益訴訟中有所差異，重復(fù)開(kāi)展訴前程序會(huì)影響訴訟效率；民事訴訟和行政訴訟都包括一般舉證責(zé)任和特殊舉證責(zé)任，需要具體情形具體分析；出于對(duì)民事訴訟中當(dāng)事人處分原則和行政訴訟中法律地位平等原則的顧慮，在訴訟中是否適用調(diào)解存有爭(zhēng)議。在民事公益訴訟與行政公益訴訟中存在適用法律不統(tǒng)一的問(wèn)題，如需合并處理，亟待關(guān)于法律適用的解決方案。

二、環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的法律適用

（一）訴權(quán)式監(jiān)督在程序上的適用

法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基本職權(quán)，監(jiān)督的范圍在逐漸擴(kuò)大，由訴前向訴后發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的主體可以視為檢察機(jī)關(guān)通過(guò)訴權(quán)的方式在行使法律監(jiān)督職權(quán)。民行法律監(jiān)督在程序上向前延伸非常符合法律監(jiān)督的發(fā)展趨勢(shì)，這也可以將其作為訴訟主體的一種解釋。通過(guò)法律監(jiān)督的形式來(lái)解釋訴權(quán)，一方面，可以強(qiáng)化法律監(jiān)督的實(shí)施效力，彌補(bǔ)民行監(jiān)督在實(shí)施效果和效率上存在的不足。典型的民行監(jiān)督表現(xiàn)在抗訴、參與訴訟、公益訴前程序和執(zhí)行監(jiān)督上?？乖V與參與訴訟是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)最為直接的方式，而通過(guò)檢察建議的方式發(fā)布，強(qiáng)制力略有削減。通過(guò)訴權(quán)的形式強(qiáng)化公益訴訟的法律監(jiān)督有利于改善整體執(zhí)行的效力，同時(shí)為檢察機(jī)關(guān)作為訴訟主體提供明確的法律依據(jù)。通過(guò)法律監(jiān)督的方式來(lái)解釋訴權(quán)，可以與訴前程序相銜接，在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)發(fā)布檢察建議的方式來(lái)督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，實(shí)則是在履行法律監(jiān)督。法律監(jiān)督式的訴權(quán)可視作檢察監(jiān)督在程序上的延伸，強(qiáng)化檢察建議的法律效力，樹(shù)立檢察權(quán)威，維護(hù)整個(gè)訴訟格局。a參見(jiàn)孫洪坤：《檢察權(quán)威研究》，載《東方法學(xué)》2014年第3期。另一方面，通過(guò)強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)有助于強(qiáng)化檢方對(duì)公益的認(rèn)可和對(duì)公益維護(hù)的力度。根據(jù)稟賦效應(yīng)b參見(jiàn)［美］凱斯·R．孫斯坦主編：《行為法律經(jīng)濟(jì)學(xué)》，涂永前、成凡、康娜譯，北京大學(xué)出版社2006年版，第247-268頁(yè)。，擁有權(quán)力會(huì)增加對(duì)它的估值，從而會(huì)加強(qiáng)職責(zé)意識(shí)。由于檢察機(jī)關(guān)自身業(yè)務(wù)繁忙，環(huán)境公益訴訟又不屬于初始業(yè)務(wù)的分配范圍，因此檢察機(jī)關(guān)疏于對(duì)公益案件的關(guān)注以及提起環(huán)境公益訴訟的內(nèi)部自主性不足。如果只是代為提起訴訟，對(duì)訴權(quán)的認(rèn)同感沒(méi)有檢察監(jiān)督式的訴權(quán)來(lái)得更加直接，會(huì)存在后續(xù)動(dòng)力不足的問(wèn)題。

（二）訴前程序的適用

訴前程序，是指在提起公益訴訟之前的前置程序。在行政公益訴訟和民事公益訴訟中，訴前程序存在不同。因檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的起因差異，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)就違法行政和不作為向相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其在相應(yīng)的時(shí)間內(nèi)予以糾正；而在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)督促和支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起訴訟?？梢哉f(shuō)，在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性更強(qiáng)，起著主導(dǎo)作用；而在民事公益訴訟中，支持和輔助作用居多，作用發(fā)揮并沒(méi)有那么直接。依此分析，檢察機(jī)關(guān)選擇環(huán)境行政公益訴訟發(fā)揮主導(dǎo)作用更加順暢，意愿更強(qiáng)。

1.訴前程序的法理分析

訴前程序的設(shè)置體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)的謙抑性特征，也更加符合當(dāng)前實(shí)際。首先，在自上而下的法治建設(shè)進(jìn)程推動(dòng)下，民眾的維權(quán)意識(shí)高漲，司法機(jī)關(guān)處于案多人少的強(qiáng)壓之下；其次，行政和司法應(yīng)當(dāng)相互獨(dú)立和制衡，因司法機(jī)關(guān)缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，減少司法干預(yù)可以保障行政的獨(dú)立性和決策的準(zhǔn)確；再次，剛性的司法判決難以適應(yīng)多元的環(huán)境利益紛爭(zhēng)，行政機(jī)關(guān)更容易達(dá)成兼顧各方利益的方案。但是，應(yīng)當(dāng)注意到的是，行政機(jī)關(guān)存在追求經(jīng)濟(jì)GDP的沖動(dòng)，行政機(jī)關(guān)決策者為了提高經(jīng)濟(jì)效益有時(shí)會(huì)不惜以犧牲環(huán)境為代價(jià)。行政機(jī)關(guān)的這種特點(diǎn)難以通過(guò)自身予以突破。此時(shí)，司法機(jī)關(guān)可以發(fā)揮事后的監(jiān)督作用，通過(guò)制造外部壓力督促行政機(jī)關(guān)履職。另外，行政權(quán)向立法權(quán)延伸，行政立法權(quán)改變了原有的公權(quán)力機(jī)關(guān)之間明晰的職能與界分，行政法規(guī)、行政規(guī)章乃至大量的行政規(guī)范性文件已經(jīng)成為“法”的主要表現(xiàn)形式和行政活動(dòng)的主要依據(jù)。c魯鵬宇：《法治主義與行政自制——以立法、行政、司法的功能分擔(dān)為視角》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。對(duì)涉及環(huán)境等公益問(wèn)題，因涉及的利益較為復(fù)雜，加之立法權(quán)的穩(wěn)定性等特點(diǎn)，難以通過(guò)一部全國(guó)性的法律確定利益關(guān)系，所以保護(hù)環(huán)境公益的職責(zé)很大程度上由行政機(jī)關(guān)履行。行政機(jī)關(guān)則樂(lè)于制定地方性規(guī)范文件，但由于缺乏相應(yīng)的審查機(jī)制，合法性經(jīng)常遭受質(zhì)疑。司法機(jī)關(guān)的事后監(jiān)督有助于限制行政權(quán)的過(guò)度膨脹，確保法制的內(nèi)在統(tǒng)一。總而言之，司法和行政任何一方都不能依靠“單打獨(dú)斗”實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，現(xiàn)在的問(wèn)題不是要不要干預(yù)的問(wèn)題，而是干預(yù)程度的問(wèn)題，兩者既要保持相對(duì)的獨(dú)立性，也要互相彌補(bǔ)缺憾。訴前程序恰好在兩者之間進(jìn)行了有效銜接。

2.檢察建議前置

改革試點(diǎn)方案中對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展訴前程序進(jìn)行了粗略的規(guī)定，通過(guò)訴前程序的過(guò)濾，可以減輕檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟程序的壓力，預(yù)防過(guò)多的訴訟。d孫洪坤：《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的破局及啟示》，載《環(huán)境保護(hù)》2016年第3期。督促行政機(jī)關(guān)履職或者糾正不法行政行為有助于確保檢察權(quán)的謙抑特征，確保行政權(quán)在環(huán)境領(lǐng)域中的主導(dǎo)作用。人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循比例原則，任何公權(quán)力行使的范圍、方式和強(qiáng)度均應(yīng)不違背憲法限制公權(quán)、保障私權(quán)的本質(zhì)要求。e孫洪坤：《環(huán)境公益訴訟立法模式之批判與重構(gòu)》，載《東方法學(xué)》2017年第1期。在實(shí)踐操作當(dāng)中需要明確檢察權(quán)和行政權(quán)在環(huán)境治理領(lǐng)域中的主輔關(guān)系。在前置階段，通過(guò)檢察建議的方式督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)履職或者糾正不法行政行為，將社會(huì)公益管理的主導(dǎo)權(quán)還位于行政權(quán)。因?yàn)橄啾人痉ú门?，行政?quán)的行使方式較為靈活，且可以通過(guò)談判在磋商中達(dá)成一致意見(jiàn)，特別是行政決策更可能達(dá)成不完全理論協(xié)議。此外，行政權(quán)面向的范圍更廣、視角更寬闊，在問(wèn)題較為復(fù)雜難以達(dá)成統(tǒng)一時(shí)更能兼顧各方利益，更加符合實(shí)體正義的要求。但過(guò)了前置階段，雙方的關(guān)系開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)橐詸z察權(quán)為主，而行政權(quán)需配合檢察權(quán)的進(jìn)行。通過(guò)檢察建議的方式開(kāi)展訴前程序，符合法律監(jiān)督發(fā)展的客觀規(guī)律，從訴前向訴中、訴后階段發(fā)展，與事后監(jiān)督相比，不僅守住了穩(wěn)定的訴訟格局，同時(shí)也提高了整體訴訟效率。行政機(jī)關(guān)限期不整改就提起訴訟的聯(lián)動(dòng)機(jī)制有利于法律監(jiān)督權(quán)威的樹(shù)立。

3.檢察機(jī)關(guān)介入節(jié)點(diǎn)的沖突與協(xié)調(diào)

根據(jù)改革試點(diǎn)方案的規(guī)定，民事公益訴訟與行政公益訴訟中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的介入節(jié)點(diǎn)和程度有所不同。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是間接行使，包括監(jiān)督法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和建議轄區(qū)內(nèi)符合法律規(guī)定條件的有關(guān)組織提起民事公益訴訟以及在需要的情況下支持起訴。而在行政公益訴訟中，人民檢察院需向相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。方案中對(duì)兩類公益訴訟的訴前程序規(guī)定不一致，源于訴訟原理不一致。民事公益訴訟發(fā)生在平等主體之間，而檢察機(jī)關(guān)作為官方機(jī)構(gòu)，其介入會(huì)打破民事糾紛主體之間的平衡，更多的應(yīng)是將主導(dǎo)權(quán)還于有關(guān)環(huán)保公益組織。而行政公益訴訟在于通過(guò)檢察權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的行使，旨在平衡原先行政訴訟中原被告之間的不平等地位，因?yàn)樵V訟指向公益糾紛，故作出的傾向性保護(hù)。因此，如由檢察機(jī)關(guān)一方單獨(dú)提起行政附帶民事公益訴訟，其在行政公益訴訟和民事公益訴訟中的介入節(jié)點(diǎn)就會(huì)產(chǎn)生不一致甚至混亂的地方，需要進(jìn)行制度上的協(xié)調(diào)。根據(jù)規(guī)定，行政附帶民事公益訴訟的原告方有兩種可能，一是由檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起，二是附帶民事訴訟由其他社會(huì)組織提起。檢察機(jī)關(guān)在履行訴前程序時(shí)需要經(jīng)過(guò)兩類訴訟前程序，還是徑直提起附帶民事公益訴訟？如只有檢察機(jī)關(guān)一方提起行政附帶民事公益訴訟，在履行行政公益訴訟的訴前程序后便可以提起行政附帶民事公益訴訟，這主要是出于提高訴訟效率的考慮。因?yàn)榻?jīng)過(guò)兩番檢察建議的發(fā)布、反饋意見(jiàn)的回收不利于公益糾紛的及時(shí)解決。民事與行政交織的案件分為兩類：一是解決行政爭(zhēng)議以解決民事?tīng)?zhēng)議為基礎(chǔ)；二是解決民事?tīng)?zhēng)議以解決行政爭(zhēng)議為基礎(chǔ)。f林鴻潮：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2015年版，第315頁(yè)。行政附帶民事公益訴訟顯然屬于后者，民事公益糾紛的解決以行政公益糾紛的解決為基礎(chǔ)，將兩類互相聯(lián)系的不同種類的糾紛合并解決，有助于節(jié)約訴訟資源。檢察機(jī)關(guān)在案件處理中如發(fā)現(xiàn)有民事領(lǐng)域的公益請(qǐng)求的，可以同時(shí)進(jìn)行雙邊督促，發(fā)出檢察建議，請(qǐng)求有關(guān)社會(huì)公益組織、機(jī)構(gòu)進(jìn)行合作或者在行政公益訴訟的訴前程序開(kāi)展之后，無(wú)需再進(jìn)行為期一個(gè)月的反饋機(jī)制，搭建一個(gè)快捷的應(yīng)答機(jī)制，快速達(dá)成一致意見(jiàn)。

（三）舉證責(zé)任的適用

1.行政與民事公益訴訟舉證責(zé)任不一致

民事訴訟奉行“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的舉證責(zé)任。但在特殊情形下，如2002年4月1日開(kāi)始施行的《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條規(guī)定：“因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任”。民事訴訟中分為一般舉證規(guī)則和特殊舉證規(guī)則。暫且忽略方案規(guī)定的行政公益訴訟中受案范圍沒(méi)有涉及環(huán)境污染的問(wèn)題。環(huán)境污染以外的環(huán)境案件需要遵循一般的舉證責(zé)任——“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”。而《行政訴訟法》中為向作為原告的公民、組織傾斜，實(shí)行舉證倒置的證據(jù)規(guī)則，由行政機(jī)關(guān)來(lái)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。另外還規(guī)定不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為沒(méi)有相應(yīng)證據(jù)。但被訴行政行為涉及第三人合法權(quán)益，第三人提供證據(jù)的除外。所以如有行政相對(duì)人提供證據(jù)也能成立。但行政訴訟除一般舉證規(guī)則外也存在特殊舉證責(zé)任，主要在被告不作為和行政賠償、補(bǔ)償案件中。方案中已說(shuō)明未規(guī)定的依《民事訴訟法》《行政訴訟法》及司法解釋而定，民事和行政訴訟中的舉證規(guī)則各自都有特殊情形，在具體的司法實(shí)踐當(dāng)中較為復(fù)雜。

2.舉證責(zé)任的協(xié)調(diào)

行政附帶民事公益訴訟是在解決行政糾紛的基礎(chǔ)上解決民事糾紛，所以一般是先行政后民事，可以將訴訟程序分為兩段：行政公益訴訟和民事公益訴訟。在行政公益訴訟階段，依據(jù)《行政訴訟法》的一般規(guī)定是實(shí)行倒置的舉證責(zé)任。但檢察機(jī)關(guān)系偵查、公訴出身，在案件調(diào)查、證據(jù)提供上更具有話語(yǔ)權(quán)，更能占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，“官告官”的模式下無(wú)須跟普通的行政案件一樣實(shí)行舉證倒置責(zé)任。當(dāng)然，從地位上而言雙方已經(jīng)是相對(duì)平等。但從另外的角度來(lái)看，行政機(jī)關(guān)作為直接當(dāng)事人，提供證據(jù)更為便利，而檢察機(jī)關(guān)雖在證據(jù)調(diào)查上有專業(yè)的優(yōu)勢(shì)，但實(shí)施起來(lái)還是相當(dāng)耗費(fèi)時(shí)間和精力的，且檢察機(jī)關(guān)的偵查、公訴業(yè)務(wù)占據(jù)了大部分的工作內(nèi)容，對(duì)于行政公益訴訟而言，更適合倒置的舉證責(zé)任。在行政不作為與賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣杏稍娉袚?dān)舉證責(zé)任，在附帶的民事公益訴訟中，除環(huán)境污染外實(shí)行一般舉證責(zé)任。但白山市首例行政附帶民事公益訴訟案件卻是一起環(huán)境污染型案件，實(shí)踐已先行于方案規(guī)定。針對(duì)環(huán)境污染案件需要實(shí)行舉證倒置，可以將污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等民事糾紛一同實(shí)行舉證倒置。在民事公益訴訟案件的司法解釋中還另行規(guī)定了舉證推定，對(duì)有證據(jù)證明不提供，又對(duì)其不利的，推定成立。由此，行政附帶民事公益訴訟的舉證責(zé)任情形比較復(fù)雜，需要分階段考慮。

（四）調(diào)解的適用

檢察機(jī)關(guān)或社會(huì)組織如提起公益訴訟作為公益的代表人，在放棄、變更訴訟請(qǐng)求時(shí)需要征求被代表人的同意。公益訴訟涉及的人數(shù)較多，征求所有人的意見(jiàn)不可能實(shí)現(xiàn)，即便可以實(shí)現(xiàn)但花費(fèi)的成本太高，結(jié)果是不經(jīng)濟(jì)的。在公益代表人制度下，公益訴訟中當(dāng)事人放棄、變更、處分權(quán)則受到嚴(yán)格的限制。同時(shí)，在行政訴訟中一般也不適用調(diào)解，但行政賠償、補(bǔ)償以及自由裁量類的案件可以有條件適用調(diào)解。在民事訴訟中，推行調(diào)解自愿原則，在實(shí)務(wù)中疑難復(fù)雜案件多以調(diào)解結(jié)案，而在民事公益訴訟中反對(duì)適用調(diào)解的呼聲很高，主要出于對(duì)公益隨意處分的擔(dān)憂，這直接涉及到當(dāng)事人處分原則的適用問(wèn)題。由于民事糾紛中的賠償、恢復(fù)原狀的成本很高，判決中畸高的金額難以確定，即便確定下來(lái)也難以得到執(zhí)行，判決的結(jié)果只能停留在紙面上。如果可以調(diào)解，在法律允許的范圍內(nèi)賦予檢察機(jī)關(guān)一定的處分權(quán)，雙方可在調(diào)解中對(duì)金額予以協(xié)商，在可以履行的范圍內(nèi)調(diào)整，確保判決得以實(shí)現(xiàn)。在爭(zhēng)議的定性確定的前提下，可以對(duì)留有彈性空間的具體事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解，確保公益不受任意支配。公益訴訟中仍以不調(diào)解為原則，以調(diào)解為例外。為此，建議確定具體的情形進(jìn)行調(diào)解并保留特殊的調(diào)整空間。

三、環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的制度構(gòu)建

（一）最終目標(biāo)：對(duì)環(huán)境公益的及時(shí)有效維護(hù)

1.司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)實(shí)施的必要性

事實(shí)上，行政附帶民事公益訴訟旨在通過(guò)司法來(lái)改變行政決策。干預(yù)和事后監(jiān)督存在一定的模糊界限，區(qū)分兩者主要在于提起訴訟前是否已經(jīng)盡到合理告知義務(wù)，對(duì)于已經(jīng)告知并寬限一定期限作出改變之后才進(jìn)行的訴訟活動(dòng)可以被認(rèn)為是事后監(jiān)督而非司法干預(yù)行政。訴前程序是在為司法權(quán)的合法行使奠定基礎(chǔ)，將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部可以解決的和法律解決不了的問(wèn)題交由行政機(jī)關(guān)，依靠行政機(jī)關(guān)強(qiáng)大的包容性化解矛盾。真正的權(quán)力分離指的是功能上的分離，而不是包含多種功能的權(quán)力分離?，F(xiàn)實(shí)生活中，我們會(huì)看到不同性質(zhì)的公權(quán)力機(jī)關(guān)互相干預(yù)和扯皮。為了避免一項(xiàng)危機(jī)可能會(huì)采取另外的措施，同時(shí)該措施可能會(huì)對(duì)社會(huì)造成其他的危害，許多人會(huì)認(rèn)為在環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上首選環(huán)境保護(hù)，認(rèn)為只關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略生命健康違背了人權(quán)，實(shí)則環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾歸根結(jié)底是健康權(quán)與發(fā)展權(quán)之間的權(quán)衡。污染治理的大量投入會(huì)減少醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、教育等其他社會(huì)公益項(xiàng)目的投入，東部環(huán)境治理將會(huì)放緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，而西部地區(qū)建設(shè)需要國(guó)家財(cái)政的大力支持，財(cái)政投入減少或者區(qū)域污染轉(zhuǎn)移對(duì)西部地區(qū)無(wú)疑是二次發(fā)展不公平，加劇部分貧困地區(qū)醫(yī)療水平落后，當(dāng)?shù)鼐用竦慕】档貌坏较鄳?yīng)保障的狀況。對(duì)于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范需要具備全局觀，才能夠進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，社會(huì)資源配置才能實(shí)現(xiàn)總體最優(yōu)。要達(dá)成這個(gè)目標(biāo)，需要進(jìn)行成本收益分析，依靠專家和科學(xué)分析判斷。實(shí)踐中，行政決策的達(dá)成需要專家學(xué)者共同努力，但專家的意見(jiàn)采納有時(shí)并不高，另外專家學(xué)者之間還存在意見(jiàn)分歧，也會(huì)受地域、情緒、科學(xué)的不確定、利益集團(tuán)意見(jiàn)的左右而難以達(dá)成一致意見(jiàn)，因此行政決策存在一定的盲目性。同時(shí)，行政機(jī)構(gòu)容易受利益誘惑的影響而難于突破自我，人事調(diào)動(dòng)和財(cái)政受制于地方，行政機(jī)構(gòu)的決策被地方利益集團(tuán)影響。所以說(shuō)，官僚機(jī)構(gòu)和其他人一樣，可能也面對(duì)同樣的認(rèn)知和動(dòng)機(jī)扭曲g前引b，第3頁(yè)。。在白山市這起案件中，檢察機(jī)關(guān)事先已經(jīng)發(fā)出檢察建議，但行政部門并未正確履行監(jiān)管職責(zé)，沒(méi)有有效制止排污。根據(jù)法律及試點(diǎn)方案，要求行政部門正確履職都能找到相關(guān)的依據(jù)。行政機(jī)關(guān)并不存在上文提及的法律不能的問(wèn)題，主要還是在于行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)。行政相對(duì)人是一家醫(yī)院，與其他排污企業(yè)可以停業(yè)整頓不同。當(dāng)然這些也并不能成為行政機(jī)關(guān)履職不到位的合理借口。司法裁判權(quán)不能直接接手行政事務(wù)，為了達(dá)到污水治理的民事公益訴求，只能通過(guò)提起行政公益訴訟起訴履職不到位的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。

2.司法事后監(jiān)督行政的可行性

行政公益訴訟具備制度與效率優(yōu)勢(shì)，是環(huán)境公益訴訟未來(lái)發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)。首先，在制度設(shè)計(jì)上，檢察機(jī)關(guān)占據(jù)提起訴訟的天然優(yōu)勢(shì)地位，作為公訴人，在證據(jù)證明問(wèn)題上有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，證據(jù)收集能力較強(qiáng)，至于費(fèi)用承擔(dān)的問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)背后有國(guó)庫(kù)支持。在行政公益訴訟的訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)在督促糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為或依法履行職責(zé)之后便可以提起訴訟，擁有一定的主動(dòng)權(quán)，對(duì)于違法行政行為或者不作為可以及時(shí)提起訴訟。而民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)提起訴訟之前需要督促或支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起訴訟，在一個(gè)月內(nèi)進(jìn)行辦理，包括相關(guān)組織處理好糾紛或者決定提起訴訟。在民事公益訴訟中如沒(méi)有其他的組織或機(jī)關(guān)提起訴訟的情況下檢察機(jī)關(guān)才能提起訴訟，主動(dòng)性較弱，且需要等待較長(zhǎng)的時(shí)間才能著手。環(huán)境問(wèn)題首先需要經(jīng)過(guò)行政程序的過(guò)濾，環(huán)境污染和生態(tài)破壞往往始于公民、企事業(yè)單位的不當(dāng)行為，行政機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共利益維護(hù)的執(zhí)行者難逃其責(zé)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為或者不作為，是從源頭開(kāi)始以追訴行政機(jī)關(guān)的相關(guān)法律責(zé)任來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題。出于提高效率的考慮，行政附帶民事公益訴訟不僅可以順帶解決原屬于行政機(jī)關(guān)職責(zé)的相關(guān)內(nèi)容，而且是快速解決行政違法和行政不作為、保護(hù)公共利益不受侵害的一條捷徑。民事公益訴訟中的相關(guān)受害者、法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織在提高效率的問(wèn)題上與檢察機(jī)關(guān)有著共同的追求目標(biāo)，更容易獲得他們的配合和支持。就外部環(huán)境而言，在政治領(lǐng)域?yàn)楣嬖V訟的開(kāi)展創(chuàng)造了許多便利條件，比如強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，鼓勵(lì)通過(guò)司法途徑來(lái)解決環(huán)境的頑疾，提出環(huán)境司法專門化，針對(duì)環(huán)境問(wèn)題的特殊性設(shè)立環(huán)保法庭，從知識(shí)專門化和方式司法化來(lái)改善環(huán)境司法困境。

（二）環(huán)境行政附帶民事公益訴訟的制度構(gòu)建

1.多元化的原告資格。行政公益訴訟原告資格大體上有幾種模式：一元制；二元制；三元制；四元制。h胡衛(wèi)列：《論行政公益訴訟制度的建構(gòu)》，載《行政法學(xué)研究》2012年第2期。筆者認(rèn)為，可以由公民提起公益訴訟，如同社會(huì)組織一樣尋求檢察機(jī)關(guān)的支持起訴與協(xié)助。“有效的環(huán)境治理需要開(kāi)放、參與和合作的多元治理模式，核心任務(wù)應(yīng)該是在確保公民個(gè)人享有的環(huán)境權(quán)利不受侵犯的基礎(chǔ)上，建立制度渠道爭(zhēng)取公眾在環(huán)境治理中更大的權(quán)力空間?！眎冉冉：《中國(guó)地方環(huán)境政治：政策與執(zhí)行之間的距離》，中央編譯出版社2015版，第237頁(yè)。公眾的參與有助于彌補(bǔ)公權(quán)力體系運(yùn)行的局限。正如耶林在“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”這篇經(jīng)典文獻(xiàn)中所指出的，只有通過(guò)為權(quán)利而斗爭(zhēng)，我們才能將所謂的“客觀的法”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸饔^的法”，把書本上的法，變成真實(shí)世界中的法，變成行動(dòng)化、甚至肉體化的法。j參見(jiàn)強(qiáng)世功：《超越法學(xué)的視界》，北京大學(xué)出版社2006年版，第9頁(yè)。應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)直接利害關(guān)系人的積極性，塑造公民倫理。雖不鼓勵(lì)以訴訟方式解決問(wèn)題，但仍需要提前準(zhǔn)備應(yīng)有的維權(quán)渠道以備不時(shí)之需。環(huán)境司法專門化提出之后，設(shè)立的環(huán)保法庭大多門可羅雀。社會(huì)組織有心無(wú)力，財(cái)力不足是其面臨的一大難題。與企業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展為敵，難以得到經(jīng)濟(jì)實(shí)體的捐助，況且自身也無(wú)持續(xù)穩(wěn)定的收入來(lái)源。依賴社會(huì)組織提起公益訴訟的渠道太過(guò)狹窄，避免不了自發(fā)性減弱的問(wèn)題。因此，公民作為污染的直接受眾，對(duì)環(huán)境破壞的直觀感受更為強(qiáng)烈，在激動(dòng)的情緒鼓動(dòng)下更可能主張合法權(quán)益，在滿足起訴條件、立案成功的前提下，請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織支持起訴。對(duì)民眾提起行政公益訴訟會(huì)導(dǎo)致濫訴的疑慮，可以設(shè)置民眾提起行政公益訴訟的前置程序，如提供向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求履職或者糾正違法行政行為且行政機(jī)關(guān)無(wú)動(dòng)于衷的證據(jù)來(lái)證明訴訟已是受污染民眾唯一的解決途徑。如果設(shè)置公民提起公益訴訟暫時(shí)不可能實(shí)現(xiàn)，也可以規(guī)定適時(shí)針對(duì)特殊情況及時(shí)授權(quán)解決。

2.效率優(yōu)先的級(jí)別管轄?！度嗣駲z察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第2條第1款規(guī)定：“人民檢察院提起民事公益訴訟的案件，一般由侵權(quán)行為地、損害結(jié)果地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院管轄?！钡?9條第1款規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟的案件，一般由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民檢察院管轄?！睂?duì)于管轄的歸屬都有例外規(guī)定，關(guān)于行政附帶民事公益訴訟的管轄級(jí)別，最高檢出具的案例指導(dǎo)意見(jiàn)認(rèn)為“行政附帶民事公益訴訟原則上應(yīng)由市（分、州）以上人民檢察院向中級(jí)人民法院提起”。有鑒于此，兩類公益訴訟的級(jí)別管轄都有例外規(guī)定，運(yùn)用較為靈活，在具體適用過(guò)程中應(yīng)當(dāng)以效率優(yōu)先為主要考慮因素。另外，對(duì)于行政附帶民事公益訴訟而言，民事公益訴訟依托行政公益訴訟，主體仍然是行政公益訴訟，行政公益訴訟一般由基層人民檢察院管轄，這樣的做法可以解讀為將訴訟提起與法律監(jiān)督獲取的資源相結(jié)合，方便基層人民檢察院收集證據(jù)和提起訴訟。但民事公益訴訟不同，它會(huì)涉及到地方保護(hù)的問(wèn)題，且涉及的標(biāo)的較大，往往超過(guò)基層的受案范圍。根據(jù)《試點(diǎn)實(shí)施辦法》的相關(guān)規(guī)定：“有管轄權(quán)的人民檢察院認(rèn)為有必要將本院管轄的民事公益訴訟案件交下級(jí)人民檢察院辦理的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)其上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)?！币虼?，相比行政公益訴訟對(duì)上下級(jí)管轄移轉(zhuǎn)的規(guī)定，民事公益訴訟對(duì)向下級(jí)移轉(zhuǎn)的規(guī)定控制得較為嚴(yán)格，所以對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，會(huì)優(yōu)先選擇由市（分、州）以上人民檢察院受理。行政附帶民事公益訴訟的級(jí)別管轄選擇上應(yīng)當(dāng)以效率優(yōu)先，為此應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇由市（分、州）以上人民檢察院向中級(jí)人民法院提起訴訟。

3.單獨(dú)與共同的提起機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在面對(duì)國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)受損時(shí)可以提起公益訴訟，同時(shí)享有訴權(quán)的其他主體也可以提起公益訴訟，如法律規(guī)定的社會(huì)組織可以作為當(dāng)事人提起附帶民事公益訴訟。因此，行政附帶民事公益訴訟可由檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)提起，或者檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)公益組織共同提起。為了節(jié)約訴訟資源，附帶民事公益訴訟可在裁判作出之前提出。行政訴訟法司法解釋規(guī)定，審理相關(guān)的民事?tīng)?zhēng)議應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立案，審理對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作裁決的案件，一并審理民事?tīng)?zhēng)議，不再另外立案。行政附帶民事案件，民事?tīng)?zhēng)議的解決依附于對(duì)行政案件的解決。在訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)可同時(shí)向行政機(jī)關(guān)和相關(guān)的社會(huì)組織、有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)出檢察建議，督促更改行政行為和提起訴訟。如需要檢察機(jī)關(guān)支持起訴或沒(méi)有相關(guān)組織機(jī)構(gòu)提起訴訟的，可以提起行政附帶民事公益訴訟，一并進(jìn)行立案。如中途提起民事?tīng)?zhēng)議的，可以分開(kāi)立案。由于公益屬性，附帶民事公益訴訟原告方經(jīng)傳喚，無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的不應(yīng)當(dāng)按撤訴處理。由于民事糾紛需在行政糾紛解決的基礎(chǔ)上處理，所以適合由同一審判組織進(jìn)行審理，在審判組織的構(gòu)成上需要吸納民事審判庭的法官組成合議庭，另外還有審判委員會(huì)兜底，可以滿足跨專業(yè)的需求。

4.統(tǒng)一回復(fù)期限的訴前程序。鑒于行政公益訴訟和民事公益訴訟的訴前程序內(nèi)容有所不同，需要同時(shí)履行兩類公益訴訟的訴前程序，履行督促行政機(jī)關(guān)正確履職的同時(shí)督促、支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起民事公益訴訟。兩類訴前程序都要求對(duì)方在收到檢察建議書或起訴意見(jiàn)書的一個(gè)月內(nèi)依法辦理，并將辦理情況及時(shí)書面回復(fù)人民檢察院。如果同時(shí)開(kāi)始進(jìn)行訴前程序，對(duì)于行政附帶民事公益訴訟的訴前程序的回復(fù)時(shí)間要求則為一個(gè)月。但是，兩類訴前程序如果不是同一時(shí)間進(jìn)行，例如提起行政公益訴訟的過(guò)程中提起附帶民事公益訴訟，是否等行政公益訴訟的訴前程序的一個(gè)月期限過(guò)了再考慮民事公益訴訟。為了囊括各種情形，可以將行政附帶民事公益訴訟的訴前程序的回復(fù)期限限定為一個(gè)月，從后開(kāi)始的訴前程序起算。

5.倒置的舉證責(zé)任。關(guān)于行政附帶民事公益訴訟的舉證責(zé)任問(wèn)題，首先要明確受案范圍。改革試點(diǎn)方案中規(guī)定的受案范圍較窄，未明確規(guī)定環(huán)境污染型案件，只將生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的內(nèi)容明確列出。所有人為的環(huán)境污染、生態(tài)破壞都可以追究行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，而方案中明確列出的大多是行政管理屬性比較明顯，存在行政管理的前置程序且在追究責(zé)任時(shí)權(quán)責(zé)比較清晰的案件。白山市這起案件就屬于環(huán)境污染案件，適用了行政公益訴訟程序。民事訴訟中對(duì)環(huán)境污染設(shè)置了倒置的舉證責(zé)任，民事公益訴訟作為民事訴訟的特別程序，也應(yīng)當(dāng)適用舉證倒置。行政訴訟中的舉證倒置是為了彌補(bǔ)原被告之間的地位差距，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟適用舉證倒置，可以減輕檢察機(jī)關(guān)的工作壓力、節(jié)約訴訟資源。在環(huán)境污染型案件中，行政附帶民事公益訴訟實(shí)行舉證倒置，如行政機(jī)關(guān)拒不提供證明材料，則視為行政公益訴訟關(guān)系成立，有關(guān)第三方污染者的，如污染者提供證明材料的，可視為有效證據(jù)。

6.符合程序正義的調(diào)解適用。公益訴訟適用調(diào)解的最大爭(zhēng)議就是違背當(dāng)事人處分原則和當(dāng)事人地位平等原則。依據(jù)程序正義的標(biāo)準(zhǔn)，公益訴訟不適用調(diào)解。程序正義分為三個(gè)階段：訴前、訴中和訴后，三個(gè)階段互相獨(dú)立但也互相影響。程序正義的基因，一般指的是訴訟中的正義，k孫洪坤：《程序正義的中國(guó)訴說(shuō)》，載《學(xué)術(shù)界》2015年第7期。如果訴訟中不適用調(diào)解，守住了訴中正義但難以保障訴后的程序正義，判決得不到執(zhí)行，會(huì)影響整個(gè)程序的正義體現(xiàn)。為了確保判決結(jié)果得以實(shí)現(xiàn)，涉及到有裁量空間且爭(zhēng)議較大時(shí)，可以適用調(diào)解，通過(guò)洽談達(dá)成一個(gè)最接近滿意的結(jié)果。為了加強(qiáng)對(duì)利益相關(guān)人的保護(hù)，需限制調(diào)解的適用，如加強(qiáng)事后的監(jiān)督，對(duì)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行公示，期滿之后無(wú)異議的可出具調(diào)解書。各種類型的商談和談判履行合理政治意志形成過(guò)程中的不同職能。這些商談和談判實(shí)現(xiàn)于相應(yīng)的交往形式中，而這些交往形式又必須在法律上得到建制化。達(dá)成妥協(xié)的程序應(yīng)防止因?yàn)椴黄胶獾臋?quán)力結(jié)構(gòu)和不平等的威脅潛力而使談判結(jié)果偏向一方的危險(xiǎn)。l［德］哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間——關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論》，童世駿譯，生活.讀書.新知三聯(lián)書店2014年版，第215-216頁(yè)。