從試點(diǎn)到立法
——試論國內(nèi)社區(qū)矯正制度的完善

白永明

（310018 浙江工商大學(xué)法學(xué)院 浙江 杭州）

2003年7月10日，中華人民共和國最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》，標(biāo)志著社區(qū)矯正制度從理論探討走向?qū)嵺`探索。2011年2月25日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議審議通過《中華人民共和國刑法修正案(八)》（以下簡稱“《刑法修正案（八）》”），明確規(guī)定了對判處管制、緩刑以及假釋的罪犯依法實(shí)行社區(qū)矯正，標(biāo)志著我國社區(qū)矯正法律制度的確立，為改革完善我國刑罰執(zhí)行制度奠定了重要基礎(chǔ)。2012年3月14日，第十一屆全國人民代表大會第五次會議通過《全國人民代表大會關(guān)于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》，新修正的《中華人民共和國刑事訴訟法》對此作出了相同的規(guī)定。

一、從試點(diǎn)到立法——國內(nèi)刑罰執(zhí)行社會化的發(fā)展歷程

我國刑法對刑罰進(jìn)行了專章規(guī)定，主刑為管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑。在刑罰執(zhí)行方面，有期徒刑與無期徒刑主要在監(jiān)獄執(zhí)行，拘役由公安機(jī)關(guān)就近執(zhí)行，一般在拘役所或者看守所。管制刑罰是我國刑法特有的輕刑，在《刑法修正案（八）》出臺之前，刑法規(guī)定“被判處管制的犯罪分子，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行”。在刑罰具體運(yùn)用方面，累犯與減刑主要是改變刑期長短，與刑罰執(zhí)行狀態(tài)直接相關(guān)的主要是緩刑和假釋，緩刑和假釋都要為各自調(diào)整的對象明確一定期限的考驗(yàn)期。從1980年1月到2011年4月的三十多年里，我國刑法對于緩刑和假釋的考察或監(jiān)督機(jī)關(guān)主要是公安機(jī)關(guān)。由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)對罪犯的管制執(zhí)行、緩刑考察以及假釋監(jiān)督主要是相關(guān)年代欠缺客觀條件所導(dǎo)致的結(jié)果。實(shí)際監(jiān)管權(quán)全部集中于公安機(jī)關(guān)，在一定程度上也是受到了高度集權(quán)控權(quán)觀念的影響。在這一規(guī)定背后隱含了一個巨大問題，公安機(jī)關(guān)是否有能力和精力行使好上述監(jiān)管權(quán)。在我國，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著廣泛而沉重的職責(zé)。對判處管制、緩刑、假釋的罪犯實(shí)行監(jiān)管，實(shí)質(zhì)是一項(xiàng)極為具體且復(fù)雜的工作，涉及多個方面。既不能用強(qiáng)制手段加以約束，否則制度設(shè)置就失去了現(xiàn)實(shí)意義；也不能只在形式上履行監(jiān)管職責(zé)，如此刑罰執(zhí)行社會化就失去了正當(dāng)性。在現(xiàn)實(shí)中，公安機(jī)關(guān)的確缺乏持續(xù)承擔(dān)具體監(jiān)管工作的能力。

正是基于上述原因，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部在2003年7月聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于開展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》（以下簡稱《通知》）?！锻ㄖ分赋錾鐓^(qū)矯正是與監(jiān)禁矯正相對的行刑方式，突出社區(qū)矯正的優(yōu)勢和開展試點(diǎn)的重要性及必要性。明確了“由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會團(tuán)體和民間組織以及社會志愿者的協(xié)助下”對特定對象實(shí)行社區(qū)矯正?！锻ㄖ饭蠢粘隽宋覈鐓^(qū)矯正制度的基本設(shè)想和主要內(nèi)容。

在經(jīng)過近八年的試點(diǎn)實(shí)踐之后，我國刑法首次將實(shí)行社區(qū)矯正納入刑罰執(zhí)行部分。之后新修改的刑事訴訟法，也對此進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定，同時補(bǔ)充了暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪刑同樣實(shí)行社區(qū)矯正。

一方面是對立法的積極回應(yīng)，另一方面為了進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)矯正工作，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部于2012年1月10日聯(lián)合印發(fā)了《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》。

二、社區(qū)矯正制度建設(shè)現(xiàn)狀

社區(qū)矯正制度作為一項(xiàng)“舶來品”，經(jīng)歷了從理論探討到先期試點(diǎn)再到立法明確的過程。應(yīng)當(dāng)看到我國目前所構(gòu)建的社區(qū)矯正制度基本框架存在許多不足，在規(guī)范完善、體制調(diào)整、隊(duì)伍建設(shè)等方面尚需努力。

1.社區(qū)矯正制度缺乏完備細(xì)致的規(guī)定

我國刑法和刑事訴訟法雖然將社區(qū)矯正制度寫入相關(guān)條文，但并未就制度具體實(shí)施進(jìn)行規(guī)定?！渡鐓^(qū)矯正實(shí)施辦法》僅有四十條，主要就實(shí)行社區(qū)矯正的國家機(jī)關(guān)及其職權(quán)、接受社區(qū)矯正的對象及其義務(wù)、實(shí)施社區(qū)矯正整體程序及監(jiān)督等方面進(jìn)行了一般規(guī)定。雖然實(shí)施辦法的規(guī)定涉及到了實(shí)行社區(qū)矯正的許多方面，但由于條文有限，通常都是“點(diǎn)到為止”。以第三十八條的規(guī)定為例：“在實(shí)施社區(qū)矯正過程中，司法工作人員有玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權(quán)等違法違紀(jì)行為的，依法給予相應(yīng)處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！彪m然在第三十七條中，籠統(tǒng)地規(guī)定了人民檢察院依職權(quán)對社區(qū)矯正執(zhí)法活動有提出糾正意見和檢察建議。但在第三十八條中并未明確規(guī)定對相關(guān)司法工作人員實(shí)行監(jiān)督的主體。聯(lián)系前后條文，也沒有賦予包括社區(qū)（矯正）服刑人員在內(nèi)的相關(guān)主體就司法工作人員上述行為提出控告、申訴的權(quán)利。而這些問題在現(xiàn)實(shí)中都是需要加以考慮的。

2.管理體制和機(jī)構(gòu)單一，行政化運(yùn)作方式無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要

根據(jù)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》的規(guī)定，我國社區(qū)矯正制度的實(shí)行的基本框架是：由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)管理、組織實(shí)施社區(qū)矯正工作；縣級司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對社區(qū)服刑人員進(jìn)行監(jiān)管管理和教育幫助；司法所負(fù)責(zé)承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作。應(yīng)當(dāng)說，由司法行政機(jī)關(guān)接棒進(jìn)行社區(qū)矯正工作的管理實(shí)施本身是正確的，這一改變極大緩解了公安機(jī)關(guān)的工作壓力，司法行政機(jī)關(guān)性質(zhì)也更適合開展這項(xiàng)工作。以行政化運(yùn)作方式建立起來的縱向垂直管理體制看上去也十分明晰。現(xiàn)實(shí)中的問題是，如果社區(qū)矯正只是希望通過“管理—匯報”式簡單的雙向交流來實(shí)現(xiàn)制度設(shè)立的初衷和目的，這顯然是不可能的。社區(qū)矯正既是對罪犯的懲戒，同時也包含對其進(jìn)行教育矯正幫扶的功能。如果要充分發(fā)揮制度對于罪犯的再社會化（更生恢復(fù)）功能，僅僅依靠司法行政機(jī)關(guān)是難以實(shí)現(xiàn)的。

3.專門化并且能滿足社區(qū)矯正工作多重功能需要專門的工作隊(duì)伍尚待建立

早在2003年，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《通知》中已經(jīng)明確提及了應(yīng)當(dāng)充分利用和發(fā)揮相關(guān)社會團(tuán)體、民間組織以及社會志愿者在社區(qū)矯正工作中的作用。根據(jù)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》相關(guān)規(guī)定，需要對社區(qū)矯正人員定期進(jìn)行法制、道德等方面的教育，要求其定期參加社區(qū)服務(wù)，對其進(jìn)行個別教育、心理輔導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)。在實(shí)踐中，社區(qū)矯正工作仍然由司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)大部分工作，沒有構(gòu)建起與相關(guān)社會團(tuán)體的固定聯(lián)系，并未充分引入民間組織和社會志愿者參與。

上述方面的問題，使得我國目前的社區(qū)矯正制度表現(xiàn)出日常管理形式單一，重管理輕幫扶且存在監(jiān)管漏洞等現(xiàn)象。

三、管理體制的構(gòu)建與完善

目前，我國社區(qū)矯正制度所面臨的核心問題是如何構(gòu)建與完善管理體制。以存在的問題為導(dǎo)向，明確解決問題的方法。

（1）完善規(guī)范：制定《社區(qū)矯正法》，為實(shí)行社區(qū)矯正全過程制定切實(shí)可行的操作規(guī)范。社區(qū)矯正制度不僅僅需要基本法明確其地位以保證源頭正當(dāng)，同時也需要更為細(xì)致的規(guī)定來為其實(shí)施的全過程提供法律依據(jù)。現(xiàn)有《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》的各項(xiàng)規(guī)定帶有較強(qiáng)的原則性和指導(dǎo)性色彩，基本符合立法總則性規(guī)定的需要。作為一項(xiàng)試點(diǎn)多年后法律正式確立的“新”制度，還需要制度確立后的實(shí)踐來為專門的立法提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

（2）鼓勵、引導(dǎo)非政府性社會組織加入到社區(qū)矯正的日常運(yùn)作中來，形成司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)管審核，非政府性社會組織負(fù)責(zé)日常矯正工作的格局。

（3）建立專門化的社區(qū)矯正工作隊(duì)伍，革新傳統(tǒng)、單一的思想政治教育形式，側(cè)重對于矯正對象的矯正與幫扶。由司法行政機(jī)關(guān)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正人員應(yīng)公共道德、法律常識、時事政策等教育學(xué)習(xí)活動，增強(qiáng)法制觀念、道德素質(zhì)和悔罪自新意識；由社會志愿者組織為有勞動能力的社區(qū)矯正人員提供參加社區(qū)（社會）服務(wù)的機(jī)會，并進(jìn)行記錄考核，培養(yǎng)社區(qū)矯正人員的社會責(zé)任感、集體觀念和紀(jì)律意識；由專門的心理咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)社區(qū)矯正人員的心理狀態(tài)、行為特點(diǎn)等具體情況，采取有針對性的措施進(jìn)行個別教育和心理輔導(dǎo)，矯正其違法犯罪心理，提高其適應(yīng)社會能力；由司法行政機(jī)關(guān)牽頭，根據(jù)社區(qū)矯正人員的需要，協(xié)調(diào)有關(guān)部門和單位開展職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，幫助落實(shí)社會保障措施。

四、社區(qū)矯正制度的新實(shí)踐

社區(qū)矯正制度目前被定位是一種刑罰執(zhí)行社會化的方式，所以其實(shí)行對象只能是依法受刑罰處罰的服刑人員?！吨腥A人民共和國刑法》第十七條規(guī)定未成年人“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責(zé)令他的家長或者監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養(yǎng)?！睆目刂撇p少青少年犯罪，加強(qiáng)對于青少年法制教育現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，應(yīng)當(dāng)考慮擴(kuò)大社區(qū)矯正適用范圍。