農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押相關(guān)問(wèn)題探究

吳新國(guó)

（300400 天津商業(yè)大學(xué) 天津）

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主要功能

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押具有融資、擔(dān)保的權(quán)能

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押對(duì)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及促進(jìn)農(nóng)村金融業(yè)發(fā)展具有重大的融資、擔(dān)保作用。在當(dāng)前的農(nóng)村土地制度下，盡管農(nóng)民擁有土地，但限于耕作，并不能很好的實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展普遍存在資金短缺的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也主要是單個(gè)農(nóng)戶生產(chǎn)作業(yè)，很難進(jìn)行農(nóng)業(yè)大機(jī)械生產(chǎn)，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村資金問(wèn)題一直是制約農(nóng)業(yè)規(guī)?；s化發(fā)展進(jìn)程面臨的巨大阻礙。一旦農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行抵押，農(nóng)民將獲得巨大的資金來(lái)源，可以進(jìn)行土地的集約化經(jīng)營(yíng)，收益能夠得到很大的提高，這是我們要求進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的一個(gè)重要原因。

（二）放開農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的必要性探究

目前存在否定和肯定兩種觀點(diǎn)，①否定說(shuō)認(rèn)為，我國(guó)是一個(gè)土地公有制國(guó)家，而且農(nóng)民對(duì)土地依賴性很大，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，一旦某個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生改變將引起巨大的“蝴蝶效應(yīng)”，可能會(huì)產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響，會(huì)造成農(nóng)民失去土地，從而會(huì)造成社會(huì)的動(dòng)蕩。另外也有一部分學(xué)者從糧食安全以及耕地保護(hù)的角度，認(rèn)為一旦放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)村土地就存在被改變用途的風(fēng)險(xiǎn)，很多土地不會(huì)被用來(lái)耕種，經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，可能會(huì)用來(lái)開發(fā)房地產(chǎn)或進(jìn)行一些其他的財(cái)產(chǎn)投資，從而危害到我國(guó)的糧食安全。也有學(xué)者對(duì)此問(wèn)題持相反的觀點(diǎn)。②王利明教授認(rèn)為“隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民對(duì)土地的單純依賴性會(huì)大大降低，因此沒有必要一概而論，對(duì)于不影響農(nóng)民基本的生產(chǎn)生活所需的耕地，理應(yīng)允許農(nóng)民（權(quán)利人）進(jìn)行自由處分，將該土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押貸款。通過(guò)這種方式的流轉(zhuǎn)，可以為農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)化、 專業(yè)化發(fā)展提供資金支持，也能最大程度的發(fā)揮土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值。但是，他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，不得改變土地的基本用途?！?/p>

（三）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押有利于彌補(bǔ)土地法律缺陷

根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，抵押與轉(zhuǎn)讓都有處分的權(quán)能，也應(yīng)該由權(quán)利人依法享有。此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，就意味著舊的承包關(guān)系終止，經(jīng)營(yíng)權(quán)作為標(biāo)的物轉(zhuǎn)給新的承包主體，發(fā)生了徹底的法律關(guān)系變更，而抵押只有在權(quán)利人債務(wù)不能得到清償?shù)那闆r下才會(huì)發(fā)生經(jīng)營(yíng)權(quán)的移轉(zhuǎn)。根據(jù)我國(guó)“舉重以明輕”的原則，轉(zhuǎn)讓都已經(jīng)得到了法律的允許，抵押也理應(yīng)具備解禁，允許抵押是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利人行使處分權(quán)重要體現(xiàn)。就此看來(lái)，從法律的規(guī)定來(lái)說(shuō)，我們也可以這樣認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是相對(duì)符合法律規(guī)定的。

（四）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置的必然要求

一直以來(lái)，在傳統(tǒng)耕種模式下，農(nóng)村土地產(chǎn)能特別低下，但人口較多的農(nóng)村仍然具有土地生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)，集約化的經(jīng)營(yíng)能夠最大程度上發(fā)揮土地的效用，但是現(xiàn)在農(nóng)村的青壯勞動(dòng)力成批的外出就業(yè)，很多村子成為了空心村，農(nóng)村的老人、留守婦女成為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要人群，他們沒有足夠的勞動(dòng)力進(jìn)行耕作，也沒有足夠的資金去購(gòu)買大型的機(jī)器幫助耕作，所以當(dāng)前低投入低產(chǎn)出的局面不利于我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，特別在當(dāng)前我國(guó)耕地極為短缺的情況下，我們?nèi)绾纹平膺@種農(nóng)村土地低效率配置狀況迫在眉睫。③如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押被允許，將賦予農(nóng)民更多的土地財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，一方面為承包人開發(fā)農(nóng)地、自主創(chuàng)業(yè)提供資金，也避免土地資源的閑置以及剩余勞動(dòng)力的閑置，在另一方面也可以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整以及優(yōu)化升級(jí)，改變農(nóng)村發(fā)展過(guò)度依賴土地種植收入的現(xiàn)狀,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押可以很大程度上促進(jìn)土地的優(yōu)化配置。

二、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的制度現(xiàn)狀及面臨的困境

（一）抵押主體以及客體的準(zhǔn)入條件未進(jìn)行設(shè)定

一般抵押的主體大致分為兩類，一是家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)下，戶作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體，也具有抵押主體的資格，另一個(gè)是以其他方式承包。也可以成為抵押權(quán)的主體。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地承包抵押權(quán)的客體范圍如前所述也過(guò)于狹窄，如果不擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的客體范圍，定將會(huì)影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資難問(wèn)題很難得到的解決。因此若可以抵押，則必將擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)客體的范圍，但解禁并不意味著全面變更，筆者認(rèn)為，有必要對(duì)抵押的主體以及客體的準(zhǔn)入條件進(jìn)行設(shè)定，由于我國(guó)當(dāng)前法律規(guī)定中對(duì)抵押主體以及客體的門檻設(shè)置的不規(guī)范，一方面不利于借款人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分，其他一些地方甚至各取所需，在抵押標(biāo)準(zhǔn)和抵押的條件上設(shè)立了比較苛刻的條件，這些條件在很大程度上也阻礙了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的進(jìn)行。

（二）對(duì)抵押權(quán)的設(shè)定方式?jīng)]有作明確界定

抵押權(quán)設(shè)立的方法一般包括兩類，一是依法律直接設(shè)定，此種設(shè)定方式并不需要經(jīng)過(guò)登記部門的登記，而且也不需經(jīng)過(guò)抵押雙方的協(xié)商及公示，但僅僅限于對(duì)抵押物的權(quán)利及價(jià)值、實(shí)現(xiàn)方式無(wú)爭(zhēng)議的抵押物以及其他一些特殊種類的抵押權(quán)，但并不適用于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是依照雙方當(dāng)事人通過(guò)簽訂合同的方式設(shè)定抵押權(quán)。這是最主要的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押設(shè)立的最主要的方式，此種經(jīng)過(guò)約定而形成的抵押權(quán)，能夠協(xié)調(diào)化解抵押雙方就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押條件、用途和抵押期限存在的爭(zhēng)議。但是此種抵押權(quán)設(shè)定方式的前提必須是有明確的經(jīng)法律授權(quán)的登記機(jī)構(gòu)、有高效規(guī)范的登記程序以及相統(tǒng)一的法律規(guī)定，三者缺一不可。因此也必須要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的設(shè)定方式，尤其是依照雙方簽訂抵押合同設(shè)定抵押權(quán)的方式，必須要考慮其自身的特殊性，注意和一般抵押權(quán)設(shè)定方式的不同。

（三）我國(guó)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)未明確規(guī)定

我國(guó)缺乏對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的程序的具體規(guī)定，一般抵押權(quán)的規(guī)定往往不適合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如，法律對(duì)一般抵押物的流轉(zhuǎn)和受讓方并未做出明確的限制，抵押財(cái)產(chǎn)仍可以自由的流轉(zhuǎn)。包括抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)之后，抵押物如何使用，都沒有限制，所以我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能采用此種方式，若采用此種方式，一旦出現(xiàn)抵押人明知無(wú)法在限期內(nèi)償還債務(wù)，卻仍套取抵押款的行為時(shí)，也無(wú)法保證抵押權(quán)人的合法的利益。我國(guó)農(nóng)村土地承包有期限限制，這一期限則貫穿農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的始終，農(nóng)民根據(jù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余期限來(lái)安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種類、規(guī)模和生產(chǎn)周期，對(duì)于抵押權(quán)人來(lái)說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)剩余的年限越長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押價(jià)值往往也就越高。抵押雙方當(dāng)事人經(jīng)常是以簽訂抵押合同的形式，協(xié)議約定抵押權(quán)的期限，此種做法與民法的自由原則相一致，但如果完全依約定確定抵押的期限，則容易出現(xiàn)抵押權(quán)期限過(guò)短或過(guò)長(zhǎng)的情況，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和抵押風(fēng)險(xiǎn)控制。若抵押期限過(guò)短，抵押人僅能得到較少的抵押資金，不能滿足自己的生產(chǎn)需求及融資需要。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的立法構(gòu)建與完善

（一）明確抵押范圍

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押應(yīng)包含一般法律關(guān)系所必備的要素。隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展，農(nóng)村大量適齡勞動(dòng)力選擇到發(fā)達(dá)地區(qū)就業(yè)，使得農(nóng)村留守問(wèn)題凸出。留守人員大部分是老人和孩子，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面效率低下，致使大量耕地荒廢。在當(dāng)前的農(nóng)村土地法律規(guī)定中，禁止抵押意味著剝奪了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)使用方面的主體地位，是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)和人權(quán)未得到法律保障的體現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)從立法層面提高農(nóng)民在土地法律關(guān)系中的法律地位，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體資格。

（二）明確抵押貸款的條件

從各地實(shí)踐情況來(lái)看，抵押人通常包括土地承包人以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，筆者認(rèn)為，應(yīng)根據(jù)不同抵押人的身份設(shè)定抵押貸款的條件。我認(rèn)為抵押人應(yīng)具備以下條件：即具有完全民事權(quán)利和行為能力、良好信用記錄且依法取得《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》和發(fā)包方的抵押同意。以招標(biāo)、拍賣和等其他方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社作為抵押人時(shí)，應(yīng)符合下列條件：依法簽訂了流轉(zhuǎn)合同、取得了發(fā)包方及承包方的同意，企業(yè)有一點(diǎn)不同，企業(yè)法人如果作為抵押人，還應(yīng)當(dāng)取得企業(yè)意思機(jī)關(guān)的同意。

（三）抵押權(quán)的設(shè)定采取登記生效主義

筆者認(rèn)為，在抵押前強(qiáng)制辦理抵押登記，能夠最大限度防止抵押雙方信息不對(duì)稱的情況發(fā)生，強(qiáng)化了用益物權(quán)的公示性，維護(hù)了抵押雙方的合法權(quán)利。從目前各地開展的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作實(shí)踐來(lái)看，都是由承包土地所在縣區(qū)的農(nóng)業(yè)相關(guān)部門主導(dǎo)。為保持登記機(jī)關(guān)的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性，因此為便于相關(guān)工作的開展落實(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的登記機(jī)最好為政府農(nóng)業(yè)機(jī)關(guān)。登記機(jī)關(guān)在接到抵押登記的申請(qǐng)后，應(yīng)依職權(quán)對(duì)抵押人提供的申請(qǐng)材料，進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，逐項(xiàng)核對(duì)，保證登記的客觀、公正，減少因登記不明引起的抵押糾紛，從而保證抵押活動(dòng)的穩(wěn)步有序進(jìn)行，同時(shí)，抵押雙方可依法查詢土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的權(quán)利變動(dòng)情況。經(jīng)合法登記后，抵押雙方的抵押權(quán)成立并生效，金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)享有擔(dān)保性質(zhì)的債權(quán)，即優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。

（四）規(guī)定抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式尤其重要，當(dāng)?shù)盅喝藳]有明顯過(guò)錯(cuò)，但因抵押期限已到，未能順利完成債務(wù)償還，可視抵押人信用情況，可以簽訂延期履行債務(wù)的雙方協(xié)議，也可以主張抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)。但是若抵押人私自變更承包地的用途，可能造成抵押物價(jià)值減少的情況下，抵押權(quán)人可以采取公開拍賣等其他形式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)的方式一般有兩種，即拍賣、變賣及折價(jià)。但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)采用折價(jià)的方式。筆者建議，可以對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式加以規(guī)定。一是以拍賣方式，受讓方既可以來(lái)自同一集體的農(nóng)戶或組織，也可以來(lái)自其它集體組織。原承包方所在的集體組織成員，應(yīng)享有優(yōu)先受讓該承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。二是以變賣的方式實(shí)現(xiàn)，即抵押權(quán)人或法院直接強(qiáng)制將作為抵押物的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及地上附著物以公平合理的價(jià)格變賣，只是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生變化。