首違免罰制度法律分析及其完善

王曉翔

（100088 中國(guó)政法大學(xué) 北京）

一、首違免罰介紹

首違免罰一般是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于首次違反行政法律法規(guī)的行為免予行政處罰的制度，先后運(yùn)用于城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、稅務(wù)管理和公安交管等行政部門。

（一）城市綜合管理部門

在城市管理領(lǐng)域，首違免罰是指城市綜合管理部門對(duì)無證經(jīng)營(yíng)、占道經(jīng)營(yíng)和流動(dòng)攤點(diǎn)特別是家庭生活困難的攤販，第一次只給予警告和教育，不予以罰款、暫扣等行政處罰。據(jù)悉，陜西西安、河北邯鄲以及湖南長(zhǎng)沙在全市范圍內(nèi)實(shí)行了城管執(zhí)法“首違免罰制”，對(duì)于首次違反城管法律法規(guī)者只要簽訂一份《不再違章保證書》就可以免除處罰，改變了過去“以罰代管”的執(zhí)法模式，減少了行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)的矛盾沖突。

（二）市場(chǎng)監(jiān)管部門

在食藥監(jiān)督管理領(lǐng)域（現(xiàn)為市場(chǎng)監(jiān)管），武漢出臺(tái)《對(duì)情節(jié)輕微違法行為首次免予罰款處罰辦法（試行）》，明確首次免罰的適用范圍覆蓋食品衛(wèi)生、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生、公共場(chǎng)所衛(wèi)生、化妝品衛(wèi)生、消毒衛(wèi)生等6個(gè)方面31項(xiàng)內(nèi)容。

（三）稅務(wù)管理部門

在稅務(wù)管理領(lǐng)域，江蘇省出臺(tái)《稅務(wù)行政處罰實(shí)施辦法》，明確對(duì)納稅人符合一定條件的非主觀故意的輕微程序性違法行為給予警示，但不實(shí)施行政處罰。

（四）公安交通管理部門

在公安交通管理領(lǐng)域，目前山西省、廣東深圳、湖北武漢、內(nèi)蒙古包頭以及河南商丘均出臺(tái)了相關(guān)的首違免罰規(guī)定。2009年，浙江省公安廳制定《浙江省道路交通安全輕微違法行為查處工作規(guī)范》，其中提到“對(duì)符合特定情形的道路交通安全違法行為，未造成影響道路通行和交通安全的實(shí)際后果，且行為人已經(jīng)或者積極消除違法狀態(tài)的，可以認(rèn)定為輕微違法行為”、“ 對(duì)違法行為人發(fā)生輕微違法行為的，應(yīng)向其提出口頭警告，并記錄在案。對(duì)有記錄表明違法行為人在受到口頭警告或者行政處罰后一年內(nèi)，再次發(fā)生同一輕微違法行為的，依法給予行政處罰。”。2015年，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》第35條規(guī)定，對(duì)符合特定條件的交通違法行為，可以申請(qǐng)免除一次道路交通安全違法行為的罰款，經(jīng)查證屬實(shí)的，公安機(jī)關(guān)交通管理部門可以給予警告，免予罰款處罰。此外，河南商丘規(guī)定，凡是違法行為輕微的首次違法當(dāng)事人，執(zhí)法交警只對(duì)其批評(píng)教育和告誡，當(dāng)事人在違法告知書存根上寫明自己的姓名、車號(hào)、駕駛證號(hào)、違法的時(shí)間、地點(diǎn)、違法種類等內(nèi)容，并在以后不再違法的保證書上簽字就可以免除處罰。執(zhí)勤交警為各類違法者登記造冊(cè)，建立再次違法檔案，以便為當(dāng)事人再次違法時(shí)及時(shí)做出糾正或處罰提供依據(jù)。

二、首違免罰制度法律分析

（一）首違免罰制度具有合法性基礎(chǔ)

一是首違免罰制度并未違反上位法。《行政處罰法》第27條規(guī)定了依法從輕或者減輕行政處罰的情形，明確違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。實(shí)踐中，首違免罰制度的適用范圍僅限于違法行為輕微的行政違法行為，并非所有的首次行政違法行為均可以免除處罰，并未違法上位法規(guī)定，這是行政處罰與違法行為相適應(yīng)原則的體現(xiàn)。二是首違免罰并非不罰?！笆走`免罰”只是一種通俗說法，實(shí)質(zhì)上，首違免罰更多只是免除“罰款”，行政相對(duì)人還是應(yīng)當(dāng)接受“警告”行政處罰的。

（二）首違免罰制度具有合理性基礎(chǔ)

首違免罰制度符合“處罰與教育相結(jié)合”的原則。首違免罰制度摒棄了執(zhí)法就是“罰”和“管”字當(dāng)頭的觀念，杜絕了“重罰、輕教育”和以罰代管、一罰了之等現(xiàn)象。對(duì)于情節(jié)輕微的違法行為，采用教育方式比處罰更有效，這是“人性執(zhí)法”“文明執(zhí)法”的必要要求，也是行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的體現(xiàn)。以道路交通領(lǐng)域?yàn)槔?，部分行政相?duì)人由于過失，出現(xiàn)違法行為，一味地“機(jī)械執(zhí)法”、“以罰代管”，看似“省時(shí)省力”，實(shí)則“有懲無教”，法治推行的效果會(huì)大打折扣，其教化作用也難以實(shí)現(xiàn)；采用首違免罰制度，則可以讓行政相對(duì)人接受安全文明教育，激發(fā)社會(huì)責(zé)任感，從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一。

三、首違免罰制度缺陷及對(duì)策

由于首違免罰制度免除、減輕了行政相對(duì)人的法律責(zé)任，明確賦予行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員自由裁量權(quán)，可能產(chǎn)生“任意執(zhí)法”“隨意執(zhí)法”等情況，損害了法律的確定性，甚至可能滋生相應(yīng)的腐敗情況，因此有必要加以規(guī)范和完善。

（一）明確首違免罰的范圍

地方立法機(jī)關(guān)在制定、出臺(tái)地方首位免罰制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮違法行為一般情況可能產(chǎn)生的損害后果，明確輕微違法行為的種類。例如對(duì)于主觀惡性較強(qiáng)，影響交通通行及行人車輛安全的，例如闖紅燈、逆行以及在高速公路和城市快速路上的所有違法行為都不應(yīng)納入首違不罰的范圍；對(duì)于機(jī)動(dòng)車機(jī)件不全的違法行為，妨礙安全駕駛等情節(jié)較輕的違法行為，應(yīng)當(dāng)以“警告”替代“罰款”。

（二）規(guī)范首違免罰流程

實(shí)踐中，為了避免行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定首違免罰的材料、流程，在作出警告處罰或者免于處罰前，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)出具相應(yīng)的行政處罰決定書，增強(qiáng)法律的權(quán)威性。

（三）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督

實(shí)踐中，為了避免行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人相勾結(jié)，在執(zhí)法過程中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)隨身佩戴執(zhí)法記錄儀并保持全過程的“打開”狀態(tài)；在執(zhí)法結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)法制部門應(yīng)當(dāng)不定期對(duì)案卷進(jìn)行抽查，對(duì)于問題案卷，應(yīng)當(dāng)提示更正。