新時(shí)代創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制探索

劉紅 安淑新 林昌虎

從我國開發(fā)區(qū)建設(shè)歷程來看，自1984年鄧小平同志提出新辦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)至今，開發(fā)區(qū)建設(shè)已歷經(jīng)三十余年。在開發(fā)區(qū)的發(fā)展過程中，國家陸續(xù)興辦了保稅區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等多層次的各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。在此期間，我國各級各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)發(fā)展迅猛，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。但面對各類開發(fā)區(qū)被時(shí)代所賦予的新內(nèi)涵、新任務(wù)和新要求，開發(fā)區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制還存在一些不相適應(yīng)之處。因此，研究解決好這些問題，創(chuàng)新開發(fā)區(qū)機(jī)制體制，對于落實(shí)黨的十九大精神，推進(jìn)全面深化改革，進(jìn)一步發(fā)揮開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的排頭兵和引領(lǐng)示范、輻射帶動作用，有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀和問題

一是功能復(fù)合化。開發(fā)區(qū)社會管理與服務(wù)職能日益加重，肩負(fù)著開發(fā)區(qū)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、管理，并承擔(dān)其所轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、行政、社會事務(wù)等管理的雙重負(fù)擔(dān)。隨著開發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)模增大，區(qū)域邊界擴(kuò)大，人口增加，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)要面對大量的社會事務(wù)。部分開發(fā)區(qū)已經(jīng)由原來單純的發(fā)展工業(yè)轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌發(fā)展第三產(chǎn)服務(wù)業(yè)，開發(fā)區(qū)也由單一產(chǎn)業(yè)功能逐漸向涵蓋社會治理、公共服務(wù)、文化建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等城市綜合功能方向發(fā)展，凸顯了開發(fā)區(qū)功能轉(zhuǎn)型與融合的復(fù)合趨勢。與此同時(shí)，在開發(fā)區(qū)特殊體制和特殊政策背景下，管理機(jī)制逐步向“大社區(qū)”及社居委職責(zé)的模式轉(zhuǎn)變，社區(qū)公民通過積極參與到社區(qū)政策與制度創(chuàng)新，推進(jìn)社會建設(shè)發(fā)展。

二是開發(fā)區(qū)國際化。隨著經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷加快，我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展也面臨著新的發(fā)展機(jī)遇，開發(fā)區(qū)職能部門開始立足職能，不僅承擔(dān)起建設(shè)國際化、立體化、法治化、便利化營商環(huán)境，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)多元化、市場多角化、產(chǎn)品多族化的國際化市場進(jìn)程。此外，還要承擔(dān)起拓展國際化引智渠道，提供良好的公共服務(wù)，包括國際學(xué)校、高端商業(yè)、高端居住等配套設(shè)施等，為開發(fā)區(qū)人才安家落戶以及家屬就業(yè)、子女入學(xué)等方面提供更好的服務(wù)。

三是機(jī)構(gòu)行政化。開發(fā)區(qū)管委會作為協(xié)調(diào)與服務(wù)機(jī)構(gòu)，雖賦予開發(fā)區(qū)管委會統(tǒng)籌力度，但是統(tǒng)籌規(guī)劃作用比較有限，并沒有改變功能區(qū)和行政區(qū)各自開發(fā)的格局，而且所轄區(qū)域范圍逐步擴(kuò)大帶來服務(wù)業(yè)的興起和大量人口的進(jìn)入，尤其是在社會服務(wù)、基礎(chǔ)建設(shè)方面與管理權(quán)限不足之間的矛盾，制約了開發(fā)區(qū)整體的發(fā)展。因此，開發(fā)區(qū)初期作為一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的管理體制正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前，在城市化高速發(fā)展的進(jìn)程中，不少開發(fā)區(qū)均成立了人民政府，表明開發(fā)區(qū)管理體制已呈現(xiàn)出明顯的行政化趨勢。

四是開發(fā)區(qū)集中化。開發(fā)區(qū)對帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會進(jìn)步起到了舉足輕重的作用，逐漸成為我國改革開放、加快發(fā)展不可或缺的重要組成部分。各地方為了追求經(jīng)濟(jì)利益，在交通樞紐便利區(qū)域、市區(qū)邊界等區(qū)域設(shè)立不同名目的開發(fā)區(qū)，導(dǎo)致各開發(fā)區(qū)在爭投資、爭項(xiàng)目、爭市場、爭資源的競爭日益加劇，造成資源配置的分散和產(chǎn)業(yè)布局的不均衡。為了充分利用資源，形成整體優(yōu)勢，一些地區(qū)開始把分散的開發(fā)區(qū)逐步整合起來統(tǒng)一管理，提高開發(fā)區(qū)的質(zhì)量。如上海將張江高科技園區(qū)、漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)、金橋現(xiàn)代科技園、上海大學(xué)科技園、中國紡織國際科技產(chǎn)業(yè)城和嘉定民營科技密集區(qū)整合在一起成立了國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，并建立上海國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管委會作為市政府的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。全國很多地方開發(fā)區(qū)普遍存在類似開發(fā)區(qū)集中化的發(fā)展趨勢。

五是產(chǎn)城融合化。從功能上看，我國開發(fā)區(qū)一般由工業(yè)生產(chǎn)區(qū)、生產(chǎn)服務(wù)區(qū)、科研區(qū)、生活居住區(qū)和商業(yè)服務(wù)區(qū)組成，已具備了新城區(qū)的基本結(jié)構(gòu)。在規(guī)劃建設(shè)時(shí)按城區(qū)的形式進(jìn)行，與行政區(qū)協(xié)調(diào)后進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，適當(dāng)發(fā)展高端居住、高端商務(wù)、總部經(jīng)濟(jì)、金融、物流、餐飲、購物、休閑娛樂、文化體驗(yàn)等產(chǎn)業(yè)。由于將開發(fā)區(qū)作為以產(chǎn)業(yè)為主的新城區(qū)來定位，所以很多開發(fā)區(qū)重視推進(jìn)產(chǎn)城互動、產(chǎn)城融合，積極打造宜業(yè)宜居宜游、生產(chǎn)生活生態(tài)相融的科技新城。如西安高新區(qū)、寧波杭州灣新區(qū)等開發(fā)區(qū)都提出在“十三五”期間打造產(chǎn)城融合示范區(qū)。

開發(fā)區(qū)作為改革開放的先導(dǎo)區(qū)和體制機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)驗(yàn)區(qū)，30多年來取得了舉世矚目的成就。目前在體制方面遇到了一些亟需研究解決的新矛盾和新問題，主要是：開發(fā)區(qū)法律主體地位不明確，職能權(quán)限不到位，優(yōu)惠政策被沖銷，簡政放權(quán)不落實(shí)，審批隱性門檻多，社會管理負(fù)擔(dān)重，舊體制回歸趨向明顯，開發(fā)區(qū)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理不夠規(guī)范，先行先試與依法行政矛盾突出，功能趨同造成行政資源浪費(fèi)，人事人才機(jī)制僵化、開發(fā)區(qū)發(fā)展空間有限等等。因此，需要加快開發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新，精準(zhǔn)定位，走差異化、特色化發(fā)展之路。同時(shí)，要合理設(shè)置社會管理體制機(jī)制，促進(jìn)社會管理職能和經(jīng)濟(jì)職能協(xié)同并進(jìn)。

二、“政區(qū)統(tǒng)籌”管理模式的特點(diǎn)

為打破原有管理模式的局限性，各開發(fā)區(qū)在運(yùn)行機(jī)制上進(jìn)行了一系列大膽的探索和創(chuàng)新，逐步演變出派出型、政區(qū)型、公司型、“一區(qū)多園”型、政企混合型等幾種管理模式。其中，政區(qū)型又可分為“政區(qū)合一”型和“政區(qū)統(tǒng)籌”型。“政區(qū)合一”型是開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)合二為一，實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，這種類型一般適用于園區(qū)的范圍都包括在一個(gè)行政區(qū)內(nèi)，如北京中關(guān)村、青島高科技工業(yè)園。雖然“政區(qū)合一”管理模式具有其自身優(yōu)點(diǎn)，但其中卻也隱含著體制回歸的重大風(fēng)險(xiǎn)，即開發(fā)區(qū)在管理模式上朝向舊有管理模式發(fā)展的趨勢?！罢^(qū)統(tǒng)籌”型是一種將開發(fā)區(qū)管委會與園區(qū)所在行政區(qū)實(shí)行高度統(tǒng)籌的模式，這種類型一般適用于園區(qū)的范圍包括在不同的行政區(qū)內(nèi)，如貴陽高新區(qū)，三個(gè)園區(qū)分散在三個(gè)行政區(qū)中。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，政區(qū)統(tǒng)籌型實(shí)行“多塊牌子、多套班子、集中領(lǐng)導(dǎo)、交叉任職、深度融合”的“上合下分”機(jī)制，由一名市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任開發(fā)區(qū)黨工委書記和行政區(qū)區(qū)委書記，根據(jù)工作需要開發(fā)區(qū)與行政區(qū)部分領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行交叉任職，對開發(fā)區(qū)和行政區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，雙方形成“命運(yùn)共同體”，通過發(fā)揮各自優(yōu)勢，兼顧各方利益，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)建設(shè)、招商引資、服務(wù)配套、財(cái)政收入、指標(biāo)統(tǒng)計(jì)等方面實(shí)行共商、共建、共治、共享。

采取“政區(qū)統(tǒng)籌”管理模式的開發(fā)區(qū)，大多數(shù)是發(fā)展速度較快、開發(fā)建設(shè)規(guī)模達(dá)到一定程度的類型，換句話說，這種管理體制適于經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展或在經(jīng)濟(jì)功能區(qū)和調(diào)整行政區(qū)劃的基礎(chǔ)上形成的綜合區(qū)域。“政區(qū)統(tǒng)籌”管理模式的優(yōu)點(diǎn)是開發(fā)區(qū)政府與行政區(qū)政府能實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、互利共贏，開發(fā)區(qū)集中力量抓工業(yè)、抓實(shí)體經(jīng)濟(jì)，行政區(qū)集中力量做配套、做服務(wù)，使得開發(fā)區(qū)與行政區(qū)優(yōu)勢得以有機(jī)結(jié)合。在拓展發(fā)展空間上，解決了兩者并存所引起的規(guī)劃和土地征用等方面的矛盾；在優(yōu)化投資環(huán)境上，為項(xiàng)目建設(shè)提供了充足的發(fā)展空間；在招商引資和項(xiàng)目建設(shè)上能夠統(tǒng)一招商安商，提高了行政辦事效率，降低管理成本。缺點(diǎn)是兩區(qū)之間的利益取向有很大的差異，開發(fā)區(qū)的主要管理職能、權(quán)限沒有理清，開發(fā)區(qū)在班子配備、工作考核等方面的話語權(quán)薄弱；在管理方式上，行政干預(yù)手段開始深入，開發(fā)區(qū)承擔(dān)的社會事務(wù)逐漸增多，行政執(zhí)法體制、執(zhí)法層次多，一定程度上沖擊著開發(fā)區(qū)原本相對獨(dú)立、自主、靈活的管理體制。

綜上所述，開發(fā)區(qū)的功能定位與行政區(qū)的價(jià)值目標(biāo)之間仍存在著不同程度的差異，兩者之間固有體制的摩擦和沖突仍會存在，在采取“政區(qū)統(tǒng)籌”管理模式下，若不能妥善處理兩者之間的關(guān)系并加以有效整合，開發(fā)區(qū)“特權(quán)”失去比較優(yōu)勢，可能會導(dǎo)致體制“復(fù)歸”現(xiàn)象，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)功能目標(biāo)、財(cái)力、體制的分散等諸多問題。所以，創(chuàng)新“政區(qū)統(tǒng)籌”有效管理模式實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展顯得十分必要。

三、實(shí)現(xiàn)“政區(qū)統(tǒng)籌”管理模式的途徑

（一）統(tǒng)籌干部管理

健全“政區(qū)統(tǒng)籌”干部管理機(jī)制，加強(qiáng)對開發(fā)區(qū)、行政區(qū)干部的統(tǒng)籌管理。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的干部根據(jù)工作需要、按干部管理權(quán)限可交叉任職。建立“政區(qū)統(tǒng)籌”工作機(jī)制，加強(qiáng)對行政區(qū)、開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌工作的管理服務(wù)。建立“政區(qū)統(tǒng)籌”干部選拔激勵機(jī)制，對干部的選拔任用，按照干部管理權(quán)限優(yōu)先在“政區(qū)統(tǒng)籌”干部中推選。開發(fā)區(qū)、行政區(qū)部門（單位）黨政正職空缺時(shí)，可由雙方推薦，一方研究部門（單位）黨政正職任免時(shí)需征求另一方意見。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃布局

強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌推進(jìn)多規(guī)合一，結(jié)合不同區(qū)功能定位，按照功能互補(bǔ)、產(chǎn)城互動的原則，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、全方位編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃等各項(xiàng)規(guī)劃，注重規(guī)劃之間銜接，注重區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、地塊功能、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的綜合協(xié)調(diào)，不斷優(yōu)化多區(qū)空間發(fā)展布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施

統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)開發(fā)區(qū)、行政區(qū)在內(nèi)的路、水、電、氣、訊等基礎(chǔ)設(shè)施以及住房、商業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、文化等配套設(shè)施，將開發(fā)區(qū)與行政區(qū)連接成有機(jī)整體，促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展。統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)與行政區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的維護(hù)管理，提高共建共享水平。如開發(fā)區(qū)投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施或配套設(shè)施建成并驗(yàn)收合格后，辦理相關(guān)移交手續(xù)，移交行政區(qū)相關(guān)部門統(tǒng)一維護(hù)和管理。

（四）統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)管理

統(tǒng)籌平臺公司，整合開發(fā)區(qū)和行政區(qū)平臺資源，對園區(qū)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一融資、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)。統(tǒng)籌招商引資力量，統(tǒng)一招商，共同安商，推動開發(fā)區(qū)優(yōu)惠扶持政策覆蓋行政區(qū)，開發(fā)區(qū)、行政區(qū)按時(shí)兌現(xiàn)優(yōu)惠政策，根據(jù)產(chǎn)業(yè)和園區(qū)布局等因素，統(tǒng)一確定項(xiàng)目落地，招商成果實(shí)行共享。統(tǒng)籌共享發(fā)展，推進(jìn)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)城之間、園區(qū)之間資源大融合、大整合、大循環(huán)，實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)和行政區(qū)大發(fā)展、大共享。

（五）統(tǒng)籌社會管理

信訪維穩(wěn)、社會治安、綜合治理、安全生產(chǎn)、人口計(jì)生、流動人口管理、禁毒、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、拆違控違、社區(qū)服務(wù)管理等工作以行政區(qū)屬地管理為主，開發(fā)區(qū)按“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則配合。統(tǒng)籌信訪維穩(wěn)和安全生產(chǎn)工作，開發(fā)區(qū)分管信訪、維穩(wěn)、安監(jiān)的領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)工作部門進(jìn)入行政區(qū)群工委、群工中心和安全生產(chǎn)委員會、信訪維穩(wěn)領(lǐng)導(dǎo)小組。開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的學(xué)校、醫(yī)院、派出所、社區(qū)服務(wù)中心等由自己出資修建的，建成后移交行政區(qū)服務(wù)和管理。

（六）統(tǒng)籌利益共享

根據(jù)開發(fā)區(qū)和行政區(qū)發(fā)展實(shí)際，建立和完善開發(fā)區(qū)、行政區(qū)統(tǒng)籌、深度融合的利益分配機(jī)制，推進(jìn)開發(fā)區(qū)和行政區(qū)可持續(xù)發(fā)展。建立基礎(chǔ)設(shè)施共擔(dān)共享機(jī)制，開發(fā)區(qū)和行政區(qū)統(tǒng)一實(shí)施的地塊開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、共享園區(qū)建設(shè)等項(xiàng)目，項(xiàng)目建成后產(chǎn)生的收益，先用于歸還融資和建設(shè)資金，待項(xiàng)目開發(fā)及建設(shè)、融資等產(chǎn)生的所有成本全部回收后，按項(xiàng)目投入比例進(jìn)行利益分配及承擔(dān)相應(yīng)維護(hù)費(fèi)用。開發(fā)區(qū)投資建設(shè)且驗(yàn)收合格移交給行政區(qū)統(tǒng)一維護(hù)和管理的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，維護(hù)和管理費(fèi)用實(shí)行預(yù)算管理，由行政區(qū)提出經(jīng)費(fèi)預(yù)算，開發(fā)區(qū)審核后據(jù)實(shí)撥付。建立招商引資利益分配機(jī)制，凡涉及行政區(qū)、開發(fā)區(qū)引進(jìn)的企業(yè)落戶到對方園區(qū)的，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，按照招商優(yōu)惠政策承擔(dān)比例進(jìn)行利益分配，避免陷入拼優(yōu)惠政策、拼土地、拼資源式的惡性競爭，促進(jìn)行政區(qū)和開發(fā)區(qū)招商資源合理配置。

通過以上的分析可以看出，在創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制過程中，政區(qū)統(tǒng)籌的管理模式不僅具有特色，而且是實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)功能互補(bǔ)、資源共享、融合發(fā)展的一種有效途徑。但這種模式實(shí)施取決于一定的條件，并且在實(shí)行的時(shí)候需要注意一些問題，它可以作為以后開發(fā)區(qū)管理模式改革的一個(gè)參考。

（劉紅，貴州產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展研究院。安淑新，國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)所。林昌虎，貴州醫(yī)科大學(xué)）