審計全覆蓋研究

沈金輝

審計作為國家治理的重要組成部分，日益成為國家宏觀調(diào)控的重要手段。李克強總理在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時的指出，審計機(jī)關(guān)作為公共資金“守護(hù)者”在國家治理中的免疫系統(tǒng)作用，提出了審計監(jiān)督全覆蓋的要求。如何按照國務(wù)院的要求，逐步實現(xiàn)審計的全覆蓋，是審計部門面臨的重要課題。

一、正確認(rèn)識、全面理解“全覆蓋”的內(nèi)涵和意義

實現(xiàn)審計全覆蓋是審計監(jiān)督服務(wù)于政府決策的必然要求。作為國家治理的有效工具，審計機(jī)關(guān)通過依法實施審計或?qū)徲嬚{(diào)查，為國家治理提供全面、及時、客觀、可靠的信息，是政府加強管理、完善決策機(jī)制、深化改革發(fā)揮的參謀助手。

實現(xiàn)審計全覆蓋是充分發(fā)揮政府審計“免疫系統(tǒng)”功能的重要保障。政府審計參與國家治理的過程中，審計預(yù)警功能的發(fā)揮對于識別和發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險起到關(guān)鍵作用。影響公共安全的風(fēng)險點通常滲透于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面，審計機(jī)關(guān)的覆蓋面太小，很容易掛一漏萬。只有通過審計對象全覆蓋，才能充分發(fā)揮政府審計在完善國家治理中的“免疫系統(tǒng)”功能。

二、審計覆蓋現(xiàn)狀及原因分析

（一）審計覆蓋情況。

從審計全覆蓋涉及審計領(lǐng)域看，我國政府審計存在部分監(jiān)管盲區(qū)。按照不同的審計對象和業(yè)務(wù)類型，地方審計業(yè)務(wù)具體劃分為財政審計、企業(yè)審計、金融審計、投資審計、外資審計、社保審計、農(nóng)業(yè)與環(huán)境審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計八大類。其中外資審計由于其自上而下的特殊性，在審計對象上基本實現(xiàn)了全覆蓋。社保審計由于其監(jiān)督對象數(shù)量相對較少，近幾年也基本上實現(xiàn)了全覆蓋。農(nóng)業(yè)與環(huán)境審計、投資審計由于主要針對的是專項資金和政府投資項目，其審計對象具有不確定性和變化較大的特點，難以做到底數(shù)的全面掌握，有關(guān)資料尚不能全部取得，分析有一定難度。

（二）未實現(xiàn)審計全覆蓋的主要原因。

一是審計資源的有限性。要實現(xiàn)審計全覆蓋，需要足夠的審計資源。隨著依法治國進(jìn)程的深入推進(jìn)，社會各界對審計的需求不斷擴(kuò)大，審計項目日益增多，但審計力量的增長遠(yuǎn)未跟上審計需求的腳步?？冃徲嫛⒔?jīng)濟(jì)責(zé)任審計等新的審計形式以及各種專項審計任務(wù)越來越重。各級審計機(jī)關(guān)人員不足的矛盾十分突出，以現(xiàn)有在編人員力量完成每年計劃審計項目已捉襟見肘，再加上審計署、本級政府等交辦的審計項目，各級審計人員普遍存在疲于應(yīng)付、超負(fù)荷運轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。審計力量的不足不僅使審計質(zhì)量難以保證，這也是審計現(xiàn)階段難以實現(xiàn)全覆蓋的重要原因。

二是審計人員的知識儲備不足。一方面現(xiàn)有審計人員知識結(jié)構(gòu)單一，雖然大多都具備一般的財會專業(yè)知識，但缺乏宏觀經(jīng)濟(jì)、工程、法律和電子數(shù)據(jù)處理等多方面的知識，具有綜合分析能力的復(fù)合型人才較少，而部分審計人員的業(yè)務(wù)學(xué)識、專業(yè)水平先天不足，高端人才缺乏，也限制了先進(jìn)的審計技術(shù)方法的應(yīng)用，難以滿足現(xiàn)代審計發(fā)展的需要。另一方面，審計人員的崗位再培訓(xùn)制度不夠完善，造成審計人員業(yè)務(wù)能力得不到及時優(yōu)化，知識體系的更新跟不上審計實踐的發(fā)展步伐。

三是審計工作管理模式有待改善。審計署近年來審計項目組織，由原來各個行業(yè)審計項目的平均用力改為集中審計資源的財政大格局審計模式。這種模式打破了處室界限，項目參與主體由多個特派辦甚至審計署和省、市、縣四級審計機(jī)關(guān)工作人員共同構(gòu)成，多專業(yè)融合、多方式結(jié)合、多處室保障的審計組織方式將是今后審計工作最突出的特點。這就要求審計人員適應(yīng)審計監(jiān)督全覆蓋的新形勢和新要求，加強審計項目組織協(xié)調(diào)，科學(xué)決策優(yōu)化調(diào)配審計力量。

三、實現(xiàn)政府審計全覆蓋的主要途徑

基于目前我國政府審計的現(xiàn)狀，為滿足審計全覆蓋的新要求，應(yīng)當(dāng)選擇漸進(jìn)式的路徑選擇，一方面強化全覆蓋意識，不斷完善政府審計模式，另一方面積極采取措施，不斷拓展審計監(jiān)督范圍，突破制約審計全覆蓋的薄弱環(huán)節(jié)，分步驟、分層次的實施審計全覆蓋。

（一）科學(xué)制定審計計劃。

為有效實現(xiàn)審計全覆蓋，審計機(jī)關(guān)在制定審計計劃時要科學(xué)統(tǒng)籌，合理安排。一方面要避免留下審計盲區(qū)。重點審計單位要每年都要進(jìn)行審計，其他非重點審計單位要5年內(nèi)審計一次。另一方面避免審計內(nèi)容的重復(fù)。

（二）建立被審計單位信息數(shù)據(jù)庫，將全部審計對象納入監(jiān)督視野。

為全面、動態(tài)掌握和監(jiān)督審計對象的情況，應(yīng)建立被審計單位動態(tài)信息數(shù)據(jù)庫。一是進(jìn)行系統(tǒng)化科學(xué)分類。根據(jù)被審計單位的行業(yè)、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、規(guī)模、預(yù)算級次等標(biāo)準(zhǔn)，將審計對象進(jìn)行科學(xué)分類，設(shè)定不同的動態(tài)管理層級，實現(xiàn)數(shù)據(jù)管理的系統(tǒng)化和分類化。二是進(jìn)行精細(xì)化日常分析。依據(jù)審計單位的科學(xué)分類，開展具有不同的側(cè)重點的日常分析。三是進(jìn)行專業(yè)化數(shù)據(jù)更新。建立具有針對性和可操作性的數(shù)據(jù)更新模式，根據(jù)審計對象不同管理層級，分別要求按月、按季或按年提供主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，動態(tài)掌握各類被審計單位的總體狀況，實現(xiàn)全過程、全方位的多點監(jiān)控，達(dá)到數(shù)據(jù)管理的“縱向到底、橫向到邊”。

（三）適當(dāng)增加人員編制，進(jìn)一步增強審計力量。

目前，我國各級審計機(jī)關(guān)的人力資源十分有限，審計項目多，審計人員少的矛盾非常突出，以現(xiàn)有人力，在同一年度至五年內(nèi)難以達(dá)到對審計對象輪審一遍的要求。因此，要實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋，以當(dāng)前各級審計機(jī)關(guān)相對較弱的審計力量，就是加倍實干也是相當(dāng)困難的。應(yīng)當(dāng)在財力允許的情況下，根據(jù)各地審計機(jī)關(guān)的工作量和人力資源實際，考慮適當(dāng)增加人員編制，有效緩解人力資源緊張與工作任務(wù)繁重之間的矛盾，才能更好的完成有效全面覆蓋的艱巨任務(wù)。endprint