我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史回顧與現(xiàn)實(shí)思考

朱大威， 朱方林

(江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所/江蘇農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新決策咨詢研究基地，江蘇南京 210014)

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)之一。2015—2017年中央“一號文件”連續(xù)聚焦農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，對深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出了頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確了改革的方向和重點(diǎn)。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城鄉(xiāng)收入差距日益擴(kuò)大，不同地區(qū)間農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，農(nóng)村特別是城郊結(jié)合部和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)規(guī)模、成員身份及組織構(gòu)成均出現(xiàn)了新的變化[1]。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀需要，對于建立城鄉(xiāng)要素平等交換關(guān)系、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、切實(shí)解決好“三農(nóng)”問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。本研究在分析農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，回顧我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史變遷，探討農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中的幾個關(guān)鍵問題，以期為推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供借鑒。

1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)涵

1.1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)涵

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體擁有各類資源和資產(chǎn)的載體。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的各類資源(主要是土地資源)、資產(chǎn)和資金，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由成員集體共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)榘捶莨灿械漠a(chǎn)權(quán)制度、按份享受集體資產(chǎn)收益的制度改革[2-3]。

1.2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是具有中國特色的一種產(chǎn)權(quán)形式，是建立在以農(nóng)村社區(qū)為邊界的成員權(quán)界定的基礎(chǔ)上，農(nóng)村集體成員對集體資產(chǎn)享有權(quán)利的集合，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)具有不完整性、共有性、排他性等特點(diǎn)，但其共有性限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，對集體經(jīng)濟(jì)組織以外的成員具有排他性。

我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)是一種不完整的共有產(chǎn)權(quán)，其中土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的轉(zhuǎn)包、出租、抵押、擔(dān)保等是在用益物權(quán)上設(shè)置的債權(quán)關(guān)系[4]。

目前我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體不清晰。人民公社時(shí)期，生產(chǎn)隊(duì)是人民公社的基本核算單位，是農(nóng)村集體資產(chǎn)的主體。我國開展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以后，相當(dāng)一部分生產(chǎn)隊(duì)失去了土地所有權(quán)，有些地區(qū)歸行政村所有，有些地區(qū)歸村民小組所有[5]，農(nóng)村集體資產(chǎn)究竟應(yīng)當(dāng)歸誰所有，法律上并沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)界限不清，影響了資產(chǎn)利用效率，甚至?xí)?dǎo)致侵權(quán)問題多發(fā)，進(jìn)而影響農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定[6]。

2 我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的歷史變遷

2.1 “三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制階段(1955—1978年)

我國農(nóng)村集體所有制發(fā)端于1955年中華人民共和國全國人民代表大會(簡稱全國人大)通過的《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，該章程提出“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社統(tǒng)一地使用社員的土地、耕畜、農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料，并且逐步把這些生產(chǎn)資料公有化”。1956年全國人大通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》提出“把社員私有的主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”，農(nóng)村集體所有制的序幕由此拉開，此后農(nóng)業(yè)合作化加速，農(nóng)村集體所有制初步形成。隨著農(nóng)村形勢的發(fā)展變化，基本核算單位幾經(jīng)調(diào)整，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的主體經(jīng)歷了人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)的演變。1960年中國共產(chǎn)黨中央委員會(簡稱中共中央)《關(guān)于農(nóng)村人民公社當(dāng)前政策問題的緊急指示信》強(qiáng)調(diào)“以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)的三級所有制，是現(xiàn)階段人民公社的根本制度”，“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制由此確立[7]。直至1978年我國農(nóng)村改革前，我國農(nóng)村一直實(shí)行“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體所有制度[6]。

2.2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)“兩權(quán)分離”的“第一次飛躍”(1978—1992年)

1978年安徽省鳳陽縣小崗村開始實(shí)行“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”，開創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先河。隨著1978年中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議(簡稱十一屆三中全會)的召開，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革開啟歷史新時(shí)期。在改革之初，小崗村“雙包到戶”的做法在全國一些地方還存在爭議，但全國很多地方陸續(xù)開始試行各種形式的包產(chǎn)到組、到戶的實(shí)踐。1980年中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》對包產(chǎn)到戶問題作了初步肯定的結(jié)論。1982年中央“一號文件”明確肯定了“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”的做法，我國農(nóng)村開始實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制[8]。這次集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)質(zhì)就是從土地集體所有權(quán)中分離出承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”，重新確立了農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體地位，從而解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。隨著我國相關(guān)政策法律的完善和土地承包期的延長，在一定時(shí)期內(nèi)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度趨于相對穩(wěn)定。

2.3 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的地方率先實(shí)踐階段(1992—2013年)

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，原有農(nóng)村集體所有制所依托的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)都產(chǎn)生了很大差異，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、流轉(zhuǎn)不暢等問題逐漸凸顯[9]，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)帶頭開始了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)踐探索，而中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的部分地區(qū)改革進(jìn)展緩慢。實(shí)踐始于1992年廣東省南海市的集體資產(chǎn)股份合作制，“南海模式”以行政村或村民小組為單位，利用集體資產(chǎn)建立股份合作組織，由其直接出租土地或修建廠房再出租，集體成員按照股權(quán)分享農(nóng)地非農(nóng)化帶來的增值收益[10]。浙江省溫州市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)包括集體產(chǎn)權(quán)界定、成員資格認(rèn)定、收益分配、組織機(jī)構(gòu)等[1]。廣東省深圳市、江蘇省蘇州市的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重點(diǎn)圍繞股份經(jīng)濟(jì)合作組織的法律身份和市場主體地位[1]。上海市在推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，探索形成有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社、社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社3種模式[11]。各地在不改變集體所有制性質(zhì)的前提下，積極探索完善農(nóng)村集體所有制的有效方式，對進(jìn)一步倒逼農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革具有重要作用。

2008年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)入全面推廣階段，改革政策逐漸由土地產(chǎn)權(quán)拓展到其他類型的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和征地制度改革試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)一步擴(kuò)大[10]。在此階段，我國土地承包期再延長30年不變后又調(diào)整至長久不變，逐步建立起土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，政策上也開始強(qiáng)調(diào)確權(quán)頒證，先后出臺或修訂的《農(nóng)村土地承包法》(2002年)、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》(2003年)、《憲法》(2004年)、《土地管理法》(2004年)、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》(2005年)、《物權(quán)法》(2007年)等法律法規(guī)對土地承包、土地流轉(zhuǎn)、確權(quán)頒證、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)及相關(guān)權(quán)益等進(jìn)行了規(guī)定。

2.4 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度深化改革的“第二次飛躍”(2013年至今)

2013年以來農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革速度明顯加快，黨和國家密集出臺了多項(xiàng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策。2013年中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議(簡稱十八屆三中全會)提出“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”“允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。2014年，中國共產(chǎn)黨中央委員會辦公廳(簡稱中辦)、中華人民共和國國務(wù)院辦公廳(簡稱國辦)出臺《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2014年底國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》。2015年農(nóng)業(yè)部等6個部門出臺了《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》。2015—2017年中央“一號文件”均重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，提出了改革的方向和重點(diǎn)。2015年農(nóng)業(yè)部等部門在全國多個地區(qū)開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份改革試點(diǎn)，并從2017年起在全國擴(kuò)大試點(diǎn)范圍[11-12]。2016年4月，習(xí)近平總書記在小崗村調(diào)研時(shí)指出，要著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。

3 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的幾個關(guān)鍵問題

3.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)，是通過界定初始成員，明確誰有權(quán)享有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)權(quán)益的過程[13]。確認(rèn)集體成員身份關(guān)系到農(nóng)民的切身利益和農(nóng)村社會穩(wěn)定，事關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成敗，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革最基本的前提條件。然而，我國現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律法規(guī)卻未明確集體成員資格的認(rèn)定界限。

近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，區(qū)域間資源分配急劇分化，在城鄉(xiāng)人口大流動的社會背景下，原有農(nóng)民的戶口、身份、土地等呈現(xiàn)復(fù)雜性、多樣化特征，出現(xiàn)了許多難以界定集體成員資格的情況，如戶口轉(zhuǎn)出，但仍享有土地承包經(jīng)營權(quán)，在本村生活、耕種；嫁入嫁出未轉(zhuǎn)戶；干部身份，但戶口為本村并常住，且享有土地承包經(jīng)營權(quán)；學(xué)生畢業(yè)后無正式工作，在外務(wù)工，但戶口遷回本村等[1]。由于缺乏有效的法規(guī)政策限制，目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定大多實(shí)行“鄉(xiāng)土化”色彩較濃的自我管理模式，主要根據(jù)戶籍關(guān)系、生產(chǎn)生活歷史、承包經(jīng)營土地、參與集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配等情況，由集體經(jīng)濟(jì)組織履行民主程序的方式認(rèn)定成員資格。因此，今后可以從以下方面進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)工作：一是健全相關(guān)法律法規(guī)，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定工作的基本遵循；二是認(rèn)真總結(jié)梳理改革試點(diǎn)的先進(jìn)做法和成功經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步推廣應(yīng)用奠定基礎(chǔ)；三是要著眼于維護(hù)最廣大農(nóng)民的根本利益，最大限度地增加和諧因素，統(tǒng)籌考慮多方面因素，切實(shí)保護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益。

3.2 農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置與管理

股權(quán)設(shè)置是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的集體凈資產(chǎn)，在現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間以股份形式合理分配的過程[14]。股權(quán)設(shè)置與管理既是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)，也是確保改革后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立健全產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。

在股權(quán)設(shè)置方面，從各地的實(shí)踐看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主要有個人股、集體股，其他股權(quán)類型還有風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任股、崗位股、扶貧股、敬老股、戶籍股、農(nóng)齡股、現(xiàn)金股等。個人股是無償或部分有償?shù)赜煞蠗l件的集體經(jīng)濟(jì)組織成員按份享有的股份；集體股是由全體成員共同所有的股份，主要用于集體公共事業(yè)支出、處置歷史遺留問題、擴(kuò)大再生產(chǎn)等。然而，集體股的設(shè)立帶來了改革不徹底的問題，為集體資產(chǎn)管理和資產(chǎn)再次分配確權(quán)埋下隱患，容易引起新的矛盾[15]。2015年我國農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作中，股權(quán)設(shè)置以個人股為主，多數(shù)不設(shè)置集體股[16]。

在股權(quán)管理方面，目前大部分地區(qū)實(shí)行靜態(tài)管理模式，也有少部分地區(qū)實(shí)行動態(tài)管理模式。靜態(tài)管理模式下股權(quán)不隨人口變動而調(diào)整，采用“生不增、死不減，入不增、出不減”的股權(quán)固化管理，只能通過戶內(nèi)繼承、贈予等方式調(diào)整股權(quán)歸屬，該模式管理成本相對較低，將利益分配限制在家庭成員之間，有利于維持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，達(dá)到相對公平。動態(tài)管理模式下，根據(jù)人口出生、死亡、遷入、遷出等情況進(jìn)行股權(quán)調(diào)整，追求絕對意義上的公平，但管理成本較高，且可能會因頻繁調(diào)整股權(quán)關(guān)系引發(fā)社會矛盾和利益糾紛。

本研究提出有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置與管理工作的建議如下：一是取消集體股，但要突出集體所有的公有制經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，可通過在分配股息、紅利前提取公益金、公積金的方式，確保集體經(jīng)濟(jì)組織的公共服務(wù)與保障職能；二是采用股權(quán)靜態(tài)管理模式，但要避免股權(quán)固化后的股權(quán)占有差異加大的情況，集體經(jīng)濟(jì)組織要采取調(diào)控措施，通過組織內(nèi)有償流轉(zhuǎn)的方式使股權(quán)數(shù)量分配更加平衡、合理；三是建立健全股權(quán)設(shè)置與管理的長效機(jī)制，研究出臺相關(guān)管理辦法，對股權(quán)結(jié)構(gòu)、增資擴(kuò)股、新增資產(chǎn)股份量化等事項(xiàng)進(jìn)行明確規(guī)定。

3.3 農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能

農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能是指股權(quán)的具體功能和使用方式，包括占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)、有償退出、抵押、擔(dān)保、繼承等。土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)等均是非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利，根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，其屬于用益物權(quán)的范疇[17]，注重其使用價(jià)值并以占有為前提。農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，有利于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

目前有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能的改革正在穩(wěn)步推進(jìn)之中，盡管許多文件政策都提出要賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)，但從實(shí)踐來看，很多地方還沒有真正明確有償退出、繼承、抵押、擔(dān)保權(quán)等資產(chǎn)處分權(quán)能。在占有權(quán)、收益權(quán)方面，各地區(qū)通過集體資產(chǎn)折股量化到人、落實(shí)到戶，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，建立股權(quán)臺賬，明確股權(quán)收益分配的范圍、程序、比例、用途等關(guān)鍵點(diǎn)，深入探索該項(xiàng)權(quán)能實(shí)踐途徑，有效保障農(nóng)民對集體資產(chǎn)的實(shí)際占有權(quán)、收益權(quán)。在有償退出權(quán)、繼承權(quán)方面，國家尚未出臺明確的法律規(guī)定，2014年農(nóng)業(yè)部等部門《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》提出，“有條件地開展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)、繼承權(quán)試點(diǎn)”，各地按照自身特點(diǎn)，探索出差異化的實(shí)現(xiàn)形式。在抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)方面我國的法律規(guī)定幾乎處于空白狀態(tài)，鑒于其敏感性、復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性，各地僅是慎重、穩(wěn)妥地進(jìn)行了開拓性探索工作。有償退出、抵押、擔(dān)保權(quán)改革可能會打破農(nóng)村社區(qū)的封閉性，其風(fēng)險(xiǎn)主要在于農(nóng)民失地后的社會保障問題和銀行壞賬所帶來的金融問題；繼承權(quán)的爭議主要在于非集體經(jīng)濟(jì)組織成員是否具有股份繼承資格問題。

針對農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能改革，提出如下建議：一是高度防范農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)的市場化風(fēng)險(xiǎn)，避免農(nóng)村淪為市場資本逐利的場所，確保農(nóng)民的最根本利益；二是深入探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能的有效實(shí)現(xiàn)形式，突出合法性、合理性、可行性、可控性，以法律政策形式固化試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)；三是統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場[18]，開辟農(nóng)民宅基地、空閑農(nóng)房使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或租賃的新途徑，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

3.4 農(nóng)村政經(jīng)分離

我國傳統(tǒng)的村集體大多實(shí)行以村級黨組織、村自治組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織“三位一體”的政經(jīng)合一模式，村集體履行集體資產(chǎn)經(jīng)營管理服務(wù)和社會公共事務(wù)組織的雙重職能，村民具有村莊社員、集體經(jīng)濟(jì)組織成員的雙重身份，這是我國農(nóng)村基層治理中的顯著特征之一。

然而隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政經(jīng)不分的農(nóng)村治理模式在法律政策、現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會生活中的矛盾和問題愈發(fā)凸顯，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏法人地位，導(dǎo)致其發(fā)揮集體所有權(quán)者的功能和作用受限[10]；二是集體經(jīng)濟(jì)和公共事務(wù)相互交叉捆綁，行政束縛下的集體資產(chǎn)閑置成為常態(tài)，缺乏內(nèi)生發(fā)展活力；三是農(nóng)民雙重身份享有的雙重福利很難實(shí)現(xiàn)自由分離，給廣大農(nóng)民離土、外來人融入造成障礙。一些地方進(jìn)行了基層自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織職能分開的改革探索。如江蘇省蘇州市部分地區(qū)將村各項(xiàng)社會職能劃歸社區(qū)管理，經(jīng)濟(jì)職能則在新組建的股份合作社[19]，通過撤村建居、村級集體經(jīng)濟(jì)組織改制，理順社區(qū)公共服務(wù)承擔(dān)主體，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，拓寬農(nóng)民增收渠道[20]。

今后在農(nóng)村政經(jīng)分離工作中應(yīng)著重把握以下幾點(diǎn)：一是要明確職責(zé)定位，切實(shí)發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、村民自治組織的公共保障作用、集體經(jīng)濟(jì)組織的增收提效作用；二是實(shí)行農(nóng)村政經(jīng)分離，必須與當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)，村集體應(yīng)當(dāng)具備一定的財(cái)力支撐；三是從法律法規(guī)層面上，推進(jìn)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人資格；四是要加強(qiáng)對獨(dú)立運(yùn)行后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行監(jiān)管，確保集體資產(chǎn)安全運(yùn)行；五是大力拓展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展空間，努力發(fā)展物業(yè)經(jīng)濟(jì)以外的經(jīng)營模式。

4 結(jié)語

人民是改革發(fā)展的主體，只有依靠人民群眾，堅(jiān)持以人為本，調(diào)動廣大人民群眾的積極性，才能共同推進(jìn)改革事業(yè)的發(fā)展。自古以來，我國都有“告老還鄉(xiāng)”的故土情節(jié)，在深化農(nóng)村改革的背景下，消除農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度局限性造成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)壁壘，引導(dǎo)城市精英回流農(nóng)村，有利于資金、人才、技術(shù)、信息等要素向農(nóng)村集聚，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村繁榮，對于引領(lǐng)村莊在地復(fù)興具有重要意義。我國早已進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展新階段，當(dāng)前“以城帶鄉(xiāng)”模式主要是工商資本通過涉農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，本研究提出通過農(nóng)民宅基地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或租賃等方式，構(gòu)建城里人進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老、旅游、從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“以城帶鄉(xiāng)”新模式，將“致富農(nóng)民、減少農(nóng)民”發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整為“致富農(nóng)民、增加新農(nóng)民”，利用“一減一加”(即減少傳統(tǒng)農(nóng)民數(shù)量，增加城里人轉(zhuǎn)變而來的新農(nóng)民數(shù)量)，可以有效破解“三農(nóng)”難題，這是未來我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展的重要方向。

時(shí)代發(fā)展迅速，形勢日新月異，過去合理的存在，當(dāng)今有可能成為改革的對象。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的大潮正在涌動，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存，風(fēng)險(xiǎn)與發(fā)展同行。在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和有力決策下，各地區(qū)從實(shí)際出發(fā)，在法律政策的框架范圍內(nèi)，在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面開展了很多積極、有益的嘗試，取得了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)和可喜成績。我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及面廣、政策性強(qiáng)、操作難度大，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須堅(jiān)持正確的改革方向，堅(jiān)守法律政策底線，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，因地制宜，循序漸進(jìn)，分類有序地推進(jìn)改革。