一起未經(jīng)許可生產(chǎn)經(jīng)營飼料案的分析

賈少龍，王雙鎖

（1.甘肅省靈臺(tái)縣畜牧獸醫(yī)局，甘肅靈臺(tái) 744400；2.內(nèi)蒙古自治區(qū)烏拉特前旗家畜改良工作站，內(nèi)蒙古烏拉特前旗 014400）

1 案件來源

2015年12月22日，甘肅省平?jīng)鍪修r(nóng)牧局網(wǎng)站接到匿名網(wǎng)友舉報(bào)：平?jīng)鍪蠥縣X飼料廠無證生產(chǎn)經(jīng)營飼料，養(yǎng)殖戶使用該廠飼料飼喂家畜，導(dǎo)致家畜日漸消瘦，希望有關(guān)部門給予查處。隨即，平?jīng)鍪修r(nóng)牧局將該件轉(zhuǎn)交A縣畜牧獸醫(yī)局辦理。

2 案情簡介

A縣畜牧獸醫(yī)局接轉(zhuǎn)交文件后，于2015年12月23日派遣執(zhí)法人員赴該飼料廠調(diào)查處理。因負(fù)責(zé)人杜某不在，經(jīng)電話對其詢問，確定該廠無《飼料生產(chǎn)許可證》。執(zhí)法人員經(jīng)請示批準(zhǔn)后，立即啟動(dòng)行政處罰立案程序，對現(xiàn)場勘驗(yàn)、拍照，對查獲的154袋X飼料（育肥牛羊配合飼料）、500條印有“X飼料（育肥牛羊配合飼料）”字樣的包裝袋分別登記保存。2016年1月4日，杜某主動(dòng)前往A縣畜牧獸醫(yī)局配合調(diào)查，經(jīng)對其詢問得知：杜某和平?jīng)鍪蠦縣馬某合辦了肉牛養(yǎng)殖場，現(xiàn)場查獲的全價(jià)飼料是準(zhǔn)備自用的。次日，執(zhí)法人員赴B縣馬某的肉牛養(yǎng)殖場和杜某在筆錄中提到的A縣X養(yǎng)殖小區(qū)調(diào)查取證，對馬某、王某（A縣X養(yǎng)殖小區(qū)負(fù)責(zé)人）分別詢問，制作了《詢問筆錄》，并對有關(guān)資料復(fù)印留存。至此，案件調(diào)查取證結(jié)束。

經(jīng)查，杜某于2006年建辦了X飼料廠并辦理了《營業(yè)執(zhí)照》，規(guī)定經(jīng)營范圍為：配合飼料（憑許可證經(jīng)營）加工，肉牛、生豬養(yǎng)殖。隨后申辦《飼料生產(chǎn)許可證》未果，多年來一直靠粉料、拌料為生。2015年，杜某與馬某合資建辦了肉牛養(yǎng)殖場。2015年10月12日，杜某加工了160袋全價(jià)飼料，用印有“X飼料（育肥牛羊配合飼料）”字樣的包裝袋包裝，將其中6袋以每袋64元的價(jià)格賣給了王某，所得貨款384元。

執(zhí)法人員通過分析所得證據(jù)，認(rèn)為A縣X飼料廠在無《飼料生產(chǎn)許可證》的情況下，生產(chǎn)全價(jià)飼料并銷售，涉嫌違反了《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）第十五條：“申請?jiān)O(shè)立飼料、飼料添加劑生產(chǎn)企業(yè)，申請人應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府飼料管理部門提出申請”的規(guī)定，應(yīng)按照《條例》第三十八條：“未取得生產(chǎn)許可證生產(chǎn)飼料、飼料添加劑的，由縣級以上地方人民政府飼料管理部門責(zé)令停止生產(chǎn)，沒收違法所得、違法生產(chǎn)的產(chǎn)品和用于違法生產(chǎn)飼料的飼料原料、單一飼料、飼料添加劑、藥物飼料添加劑、添加劑預(yù)混合飼料以及用于違法生產(chǎn)飼料添加劑的原料，違法生產(chǎn)的產(chǎn)品貨值金額不足1萬元的，并處1萬元以上5萬元以下罰款，貨值金額1萬元以上的，并處貨值金額5倍以上10倍以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，沒收其生產(chǎn)設(shè)備，生產(chǎn)企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人和直接負(fù)責(zé)的主管人員10年內(nèi)不得從事飼料、飼料添加劑生產(chǎn)、經(jīng)營活動(dòng)”的規(guī)定進(jìn)行處罰。遂提出了“沒收違法所得384元；沒收500條印有“X飼料（育肥牛羊配合飼料）”字樣的包裝袋；罰款10 000元”的處理意見提交A縣畜牧獸醫(yī)局會(huì)議討論，會(huì)議通過了對X飼料廠的處理意見。

2016年1月14日，執(zhí)法人員向杜某送達(dá)了《行政處罰事先告知書》。2016年1月16日，杜某提交了行政處罰《陳述申辯書》，認(rèn)為處罰過重，請求減輕處罰。A縣畜牧獸醫(yī)局認(rèn)為，對X飼料廠做出的處罰決定是本著教育與處罰相結(jié)合的原則，參照《甘肅省農(nóng)牧廳農(nóng)業(yè)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》，適用了法條規(guī)定的下線做出的。因此，對杜某的陳述申辯理由不予采納，維持了擬處罰決定。2016年2月16日，A縣畜牧獸醫(yī)局向X飼料廠送達(dá)了《行政處罰決定書》，并對154袋X飼料（育肥牛羊配合飼料）解除登記保存措施，對500條印有“X飼料（育肥牛羊配合飼料）”字樣的包裝袋沒收并焚燒銷毀。2016年2月25日，杜某向指定銀行繳納了10 384元罰款。至此，本案辦理終結(jié)。

3 問題討論

3.1 案件定性是否準(zhǔn)確

本案辦理中，由于執(zhí)法人員對2013年12月7日《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》第2次修訂的《條例》不了解，繼續(xù)沿用2001年11月29日第1次修訂的《條例》，導(dǎo)致案件定性不準(zhǔn)確。若按照第2次修訂《條例》的規(guī)定，該案應(yīng)定性為“養(yǎng)殖者對外提供自行配制飼料案”更為恰當(dāng)，當(dāng)事人違反了《條例》第二十五條第二款“養(yǎng)殖者使用自行配制的飼料的，應(yīng)當(dāng)遵守國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門制定的自行配制飼料使用規(guī)范，并不得對外提供自行配制的飼料”的規(guī)定。應(yīng)依據(jù)《條例》第四十八條“養(yǎng)殖者對外提供自行配制的飼料的，由縣級人民政府飼料管理部門責(zé)令改正，處2 000元以上2萬元以下罰款”的規(guī)定進(jìn)行處罰。

3.2 處罰程序是否合法

有人認(rèn)為，在動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中，對采取證據(jù)登記保存措施的案件，應(yīng)在七日內(nèi)作出行政處罰決定，由于本案自證據(jù)登記保存至做出處罰決定明顯超過限時(shí)，由此認(rèn)為本案處罰程序不合法。依照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十五條的規(guī)定，動(dòng)物衛(wèi)生行政主體對先行登記保存的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)作出相應(yīng)處理決定。即在七日內(nèi)對登記保存的“證據(jù)”作出相應(yīng)的處理決定，而非七日內(nèi)對采取了證據(jù)登記保存措施的“案件”作出處罰決定。因此，對動(dòng)物衛(wèi)生行政處罰中采取了證據(jù)登記保存的案件，法律沒有規(guī)定必須在七日內(nèi)作出行政處罰決定。

《行政處罰法》第三十七條第二款和《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第三十五條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)?！倍景钢袌?zhí)法人員于2015年12月22日對涉案的154袋X飼料（育肥牛羊配合飼料）以及500條包裝袋進(jìn)行了登記保存，2016年2月16日作出行政處罰決定時(shí)才解除登記保存措施，雖然保存時(shí)間長達(dá)55天，但登記保存后即在七天內(nèi)進(jìn)行了立案查處，該處理決定程序合法。對500條包裝袋實(shí)施沒收處罰，即將標(biāo)的物的所有權(quán)轉(zhuǎn)移為國家后，并采取銷毀的措施程序合法。

4 建議

4.1 加強(qiáng)培訓(xùn)，提高依法行政能力

要加大對行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，著力提高對法律、法規(guī)和規(guī)章條文的理解能力、對行政違法行為的調(diào)查取證和分析判斷能力、對行政執(zhí)法文書的制作運(yùn)用能力。

4.2 完善制度建設(shè)，規(guī)范操作流程

要不斷完善執(zhí)法案件辦理內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范工作流程，建立《行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究制度》《行政執(zhí)法案卷評查制度》《重大案件法制審核制度》等各項(xiàng)配套制度，切實(shí)提高行政執(zhí)法水平和案卷質(zhì)量。

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[2] 胡鵬輝，陳宇明，朱振，等.證據(jù)登記保存在動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法中的運(yùn)用[J].中國動(dòng)物檢疫，2017，34（5）：68-74.