基于參與主體意愿的農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力測算

郭 杰，肖善才，歐名豪，歐維新

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與土地管理創(chuàng)新研究基地，江蘇南京210095；3.農(nóng)村土地資源利用與整治國家地方聯(lián)合工程研究中心，江蘇 南京 210095）

農(nóng)村居民點(diǎn)是農(nóng)村人口生產(chǎn)和生活的固定場所[1]，農(nóng)村居民點(diǎn)用地作為農(nóng)民的基本生活保障用地，采取無償、無期限的方式獲取，缺乏有效的監(jiān)督和管理[2]，導(dǎo)致其占用超標(biāo)和利用低效。隨著中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村人口向城市大量轉(zhuǎn)移，但由于戶籍制度障礙[3]、農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的缺失[4]等原因，農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模并沒有隨著農(nóng)村人口減少而降低，反而出現(xiàn)了農(nóng)村居民點(diǎn)用地和城鎮(zhèn)用地的雙向增加，農(nóng)村土地粗放利用和城市發(fā)展缺乏用地并存的尷尬局面[5]。適時開展農(nóng)村居民點(diǎn)整理，可以吸引城市資金進(jìn)入農(nóng)村，盤活農(nóng)村建設(shè)用地，并通過空間置換調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、緩解用地矛盾，是提高農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約度和為城鎮(zhèn)發(fā)展提供用地指標(biāo)的有效手段。農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力大小反映了區(qū)域可實(shí)現(xiàn)的農(nóng)村居民點(diǎn)整理規(guī)模，受區(qū)域自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)水平、社會接受程度等因素影響，科學(xué)測算農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力是制定農(nóng)村建設(shè)用地整理規(guī)劃、推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理有序開展的基礎(chǔ)性工作[6]。

現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力測算的研究涉及潛力內(nèi)涵、評價指標(biāo)體系、測算方法等[7]。常用的農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力測算方法有人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法[5，8-9]、戶均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)法[10]、土地閑置率法[11]等，上述方法僅考慮潛力實(shí)現(xiàn)的某一因素，其測算的理論潛力與實(shí)際釋放的現(xiàn)實(shí)潛力偏差較大。后來學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出了潛力逐級修正法[12]，從自然、經(jīng)濟(jì)等方面選擇修正指標(biāo)測算農(nóng)村居民點(diǎn)整理的現(xiàn)實(shí)潛力[13-14]；隨著研究的深入，部分學(xué)者發(fā)現(xiàn)社會可接受度也是影響農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力的重要因素[15-16]，政府和農(nóng)戶作為農(nóng)村居民點(diǎn)整理的實(shí)施主體，其參與意愿構(gòu)成影響潛力釋放的重要社會因素[12，17]。但目前缺乏定量測度政府和農(nóng)戶整理意愿對農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力釋放的影響，并以此來測算現(xiàn)實(shí)潛力的研究。因此，本文以南京市浦口區(qū)為例，在測算農(nóng)村居民點(diǎn)整理理論潛力的基礎(chǔ)上，從自然、經(jīng)濟(jì)、社會等現(xiàn)實(shí)潛力影響因素方面選取指標(biāo)，構(gòu)建融合參與主體意愿（政府和農(nóng)戶）的農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力測算模型，并依據(jù)現(xiàn)實(shí)潛力大小確定農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力分級區(qū)，為有序推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理提供參考。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)概況

浦口區(qū)地處南京市西北部，土地總面積913.75 km2，除老山林場外，全區(qū)下轄9個街道辦事處110個行政村。2014年，全區(qū)總?cè)丝?2.5×104人，農(nóng)村居民點(diǎn)面積8519.67 hm2。浦口區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，是居民長期自發(fā)選擇的結(jié)果，該地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理缺乏規(guī)劃引導(dǎo)，農(nóng)民集中居住、改善生活現(xiàn)狀的意愿較高；國家級江北新區(qū)的建設(shè)，為區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了良好契機(jī)，但同時也進(jìn)一步激化了區(qū)域土地供需矛盾，政府開展存量建設(shè)用地挖潛、置換建設(shè)用地空間的動力進(jìn)一步增強(qiáng)。研究參與主體（政府與農(nóng)戶）意愿對農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力的影響，對浦口區(qū)完善存量建設(shè)挖潛規(guī)劃、有序推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理實(shí)施進(jìn)程意義重大。

通過浦口區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地現(xiàn)狀分析，可知：（1）浦口區(qū)人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積320 m2，是《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007）》中農(nóng)村居民點(diǎn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)140 m2/人上限的2.29倍，各街道農(nóng)村居民點(diǎn)用地狀況差異較為明顯，但均超過了國家標(biāo)準(zhǔn)；（2）農(nóng)村居民點(diǎn)用地比重反映區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)空間分布的疏密程度，浦口區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)密集區(qū)主要分布在城鎮(zhèn)周邊街道，如橋林街道、湯泉街道、永寧街道等，該區(qū)域受城鎮(zhèn)的輻射與吸引，基礎(chǔ)設(shè)施完善，是農(nóng)村居民點(diǎn)潛在集聚區(qū)[18]。

1.2 數(shù)據(jù)來源與處理

（1）土地利用數(shù)據(jù)：2014年浦口區(qū)1∶10000土地利用現(xiàn)狀圖、行政區(qū)劃圖、基本農(nóng)田布局圖、村莊整治圖等來源于土地利用變更調(diào)查及相關(guān)規(guī)劃，運(yùn)用ARCGIS空間分析模塊提取城鎮(zhèn)建設(shè)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)用地、基本農(nóng)田、農(nóng)村道路等用地數(shù)據(jù)；通過浦口區(qū)主要建設(shè)用地指標(biāo)執(zhí)行情況表，獲取浦口區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)使用情況；（2）社會經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)：通過查閱2004—2014年浦口區(qū)統(tǒng)計年鑒，獲取各街道經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平數(shù)據(jù)和人口數(shù)據(jù)；（3）規(guī)劃數(shù)據(jù)：通過浦口區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）、浦口區(qū)村莊布點(diǎn)規(guī)劃（2013—2030年），基于規(guī)劃實(shí)施評估結(jié)果，獲取浦口區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理實(shí)施情況，據(jù)此評估不同區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)整理經(jīng)驗(yàn)系數(shù)；同時，通過規(guī)劃控制指標(biāo)獲取建設(shè)用地指標(biāo)規(guī)模及基本農(nóng)田保護(hù)面積。（4）農(nóng)戶意愿數(shù)據(jù)：2015年6—7月在南京市浦口區(qū)開展農(nóng)村居民點(diǎn)整理農(nóng)戶意愿調(diào)查，調(diào)查范圍涉及浦口區(qū)9個街道20個行政村，共調(diào)查476戶農(nóng)戶，有效問卷435份，問卷有效率91.39%。為了提高數(shù)據(jù)的代表性和準(zhǔn)確性，主要采取以下措施：①為提高調(diào)查樣本的代表性，對選定調(diào)研區(qū)域的農(nóng)戶性別、年齡、教育程度等進(jìn)行分組，對農(nóng)戶開展分層隨機(jī)抽樣調(diào)查，每個行政村調(diào)查20—25戶農(nóng)戶；②為使農(nóng)民真實(shí)的表達(dá)參與整理的意愿，由調(diào)查人員在村干部不在場的情況下對農(nóng)戶進(jìn)行深入訪談，并現(xiàn)場講解和指導(dǎo)農(nóng)戶填寫問卷，避免農(nóng)戶的策略行為和理解性偏差，保證調(diào)研數(shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性。依據(jù)農(nóng)戶參與意愿的影響因素分析，設(shè)計調(diào)查內(nèi)容，主要包括：農(nóng)村居民點(diǎn)用地情況、房屋居住條件、基礎(chǔ)設(shè)施情況、農(nóng)戶對生活現(xiàn)狀滿意程度、農(nóng)業(yè)收入水平等。

2 農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力測算模型

2.1 測算模型

農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力是考慮整理區(qū)域自然、經(jīng)濟(jì)、社會等影響因素制約，依據(jù)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)計算的理論潛力中可以實(shí)現(xiàn)的部分[19]。政府是農(nóng)村居民點(diǎn)整理政策的制定者和實(shí)施者，農(nóng)戶是農(nóng)村居民點(diǎn)整理政策的接受者和直接利益相關(guān)者，參與主體（政府與農(nóng)戶）意愿直接影響農(nóng)村居民點(diǎn)整理實(shí)施的可能性。因此，本文在考慮自然條件[5，20]、經(jīng)濟(jì)等因素對現(xiàn)實(shí)潛力影響的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步量化參與主體政府[17，21]和農(nóng)戶意愿[22]，構(gòu)建農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力測算模型：

式（1）中，S現(xiàn)實(shí)i為區(qū)域i農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力，S現(xiàn)狀i為區(qū)域i農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀規(guī)模，K人均標(biāo)準(zhǔn)i為區(qū)域i規(guī)劃期末人均用地標(biāo)準(zhǔn)，Pti為區(qū)域i規(guī)劃期末農(nóng)村人口，Q修正i為基于自然、經(jīng)濟(jì)、社會等影響因素計算的現(xiàn)實(shí)潛力修正系數(shù)。其中，規(guī)劃期末農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地標(biāo)準(zhǔn)參照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007）》確定，期末農(nóng)村人口采用人口自然增長法計算[17]。

2.2 修正指標(biāo)解釋

結(jié)合農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力影響因素分析，選取影響因素的表征指標(biāo)，測算現(xiàn)實(shí)潛力綜合修正系數(shù)（表1）。

表1 農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力修正指標(biāo)及權(quán)重Tab.1 Indicators and their weights for rural settlements consolidation potential

（1）自然因素。自然地理?xiàng)l件是開展農(nóng)村居民點(diǎn)整理的基礎(chǔ)條件和重要限制因素，直接影響農(nóng)村居民點(diǎn)整理的潛力。其影響主要表現(xiàn)在兩個方面：一是地形地貌影響農(nóng)村居民點(diǎn)整理成本和效益，與平原地區(qū)相比，丘陵地區(qū)交通通達(dá)性較差，農(nóng)村居民點(diǎn)整理所需的交通運(yùn)輸成本較高；同時受坡度影響，丘陵地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理對環(huán)境的破壞程度較大，因此生態(tài)防護(hù)成本也比平原地區(qū)高[23]。二是地形地貌因素影響整理后土地利用方向，即土地的自然適宜性[5]。本文基于浦口區(qū)自然本底條件，結(jié)合已有研究[23-24]，選取坡度指數(shù)和地形起伏度指數(shù)作為自然因素的評價指標(biāo)。坡度越大、地形起伏越大的地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理理論潛力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)潛力的可能性越小。

（2）經(jīng)濟(jì)因素。農(nóng)村居民點(diǎn)整理一個投資較大的系統(tǒng)工程，需要資金的持續(xù)投入[13]。經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定經(jīng)濟(jì)上可行的整理規(guī)模的大小，社會固定資產(chǎn)投資、家庭儲蓄水平、農(nóng)民人均純收入是衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民支付能力的重要指標(biāo)。固定資產(chǎn)投資規(guī)模反映了地方政府投資能力[25]，地方政府的投資能力越強(qiáng)，推動農(nóng)村居民點(diǎn)整理的可能性越大；地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的強(qiáng)弱不僅取決于政府投資能力，也與農(nóng)戶家庭和個人經(jīng)濟(jì)實(shí)力密切相關(guān)，家庭儲蓄水平反映農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)承受能力，家庭儲蓄水平越高，則風(fēng)險耐受閾值越大，其參與整理面臨的風(fēng)險就越?。晦r(nóng)民人均純收入是農(nóng)民支付能力的重要體現(xiàn)，農(nóng)民純收入越高，表明地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，農(nóng)民參與整理活動的經(jīng)濟(jì)能力越強(qiáng)。

（3）社會因素。農(nóng)村居民點(diǎn)整理也是一項(xiàng)影響廣泛的社會工程，除自然、經(jīng)濟(jì)等方面的限制外，社會接受程度也影響著農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力的實(shí)現(xiàn)[17]。參與主體意愿是表征社會接受程度的重要指標(biāo)[13]，就農(nóng)村居民點(diǎn)整理而言其可分為政府和農(nóng)戶意愿。

政府意愿是農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力釋放的重要影響因素，其受整理需求和整理能力的影響[21]?；巨r(nóng)田保護(hù)率是土地利用規(guī)劃的約束性指標(biāo)之一，指標(biāo)值越大，潛在的外延擴(kuò)張空間就越小，政府推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理、加強(qiáng)存量建設(shè)用地挖潛的意愿就越強(qiáng)。新增建設(shè)用地指標(biāo)也是土地利用規(guī)劃的約束性指標(biāo)之一，新增建設(shè)用地指標(biāo)使用率越高，政府推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理以增加建設(shè)用地供給的需求就越大[21]。農(nóng)村居民點(diǎn)整理經(jīng)驗(yàn)系數(shù)反映地方政府推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的經(jīng)驗(yàn)積累，其數(shù)值越高則政府實(shí)施農(nóng)村居民點(diǎn)整理的能力越強(qiáng)，相對而言政府實(shí)施整理的意愿也就越高[25]。

農(nóng)戶是農(nóng)村居民點(diǎn)整理的基本決策單元，其參與意愿直接影響其決策行為[26]。農(nóng)戶參與意愿難以直觀地用數(shù)據(jù)描述，基于問卷調(diào)查，可采用影響農(nóng)戶決策行為的指標(biāo)代替，主要包括生活條件、生存壓力、權(quán)利保障三方面[27]，據(jù)此評估區(qū)域農(nóng)戶參與整理意愿，其將顯著影響農(nóng)村居民點(diǎn)整理的現(xiàn)實(shí)潛力。

（4）生活條件。人均耕地面積反映地區(qū)人地關(guān)系緊張程度，人均耕地資源越稀缺，農(nóng)戶對土地的需求越迫切，則通過農(nóng)村居民點(diǎn)整理補(bǔ)充耕地的意愿越高。房屋成新率是近期新建房屋農(nóng)戶所占比例，對于近期改善過住房條件的農(nóng)戶，其再投資用于改造居住條件的意愿不強(qiáng)烈。本文根據(jù)農(nóng)戶房屋建造時間遠(yuǎn)近賦予不同分值，反映農(nóng)戶整理前的居住條件。交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善有利于農(nóng)村與城市進(jìn)行物質(zhì)、信息和能量交換[20]，因此道路通達(dá)率既體現(xiàn)了待整理區(qū)的區(qū)位條件，也反映了農(nóng)戶與外界交流的便捷性，道路通達(dá)率越高通行成本越低，農(nóng)戶參與整理的意愿越強(qiáng)。

（5）生存壓力。農(nóng)業(yè)收入比重反映了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)的依賴程度，農(nóng)村居民點(diǎn)經(jīng)過整理導(dǎo)致耕作半徑擴(kuò)大、附屬房屋減少，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因此農(nóng)業(yè)收入比重大的農(nóng)戶較難接受農(nóng)村居民點(diǎn)整理。農(nóng)村勞動力城鎮(zhèn)就業(yè)情況反映城鎮(zhèn)對失地農(nóng)民的接納能力，城鎮(zhèn)能否提供足夠數(shù)量滿足農(nóng)村勞動力需求的就業(yè)崗位是農(nóng)民退出居民點(diǎn)用地時的重要考慮因素之一，本文以城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)中農(nóng)村勞動力人數(shù)所占比例來表征。整理后生活成本變化是農(nóng)戶參與整理意愿的重要影響因素，由于農(nóng)戶集中居住后無法進(jìn)行農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，庭院經(jīng)濟(jì)的減少加上水、電費(fèi)以及物業(yè)管理費(fèi)等生活成本的增加，會造成農(nóng)戶對農(nóng)村居民點(diǎn)整理的抵觸心理。

（6）權(quán)利保障。補(bǔ)貼滿意程度不僅反映了政府對于農(nóng)村居民點(diǎn)整理投資力度的大小，也是農(nóng)戶用益物權(quán)的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)，如果政府能夠在補(bǔ)貼上盡量接近農(nóng)戶的心理預(yù)期，農(nóng)戶參與整理的積極性會顯著提高。民意保證率反映政府對參與主體農(nóng)戶的意見的尊重程度，整理政策的順利執(zhí)行，需要尊重農(nóng)戶的意見和選擇[27]。

2.3 指標(biāo)權(quán)重與綜合修正系數(shù)測算

采用極差標(biāo)準(zhǔn)化法消除指標(biāo)量綱的影響，得到0—1的標(biāo)準(zhǔn)值?？紤]到指標(biāo)值與指標(biāo)權(quán)重?zé)o內(nèi)在聯(lián)系[23]，本文采用層次分析法賦予指標(biāo)權(quán)重，其兼顧主觀與客觀，通過咨詢農(nóng)村居民點(diǎn)整理的相關(guān)專家，在比較不同指標(biāo)兩兩之間的重要程度的基礎(chǔ)上，計算判斷矩陣的特征值，從而確定指標(biāo)的權(quán)重方案，并進(jìn)行了一致性檢驗(yàn)，具有較高的合理性[28]。

結(jié)合前述農(nóng)村居民點(diǎn)潛力影響因素，將各單項(xiàng)指標(biāo)分值進(jìn)行加權(quán)求和得到現(xiàn)實(shí)潛力綜合修正系數(shù)?，F(xiàn)實(shí)潛力綜合修正系數(shù)值越高，表明該區(qū)域參加農(nóng)村居民點(diǎn)整理的能力和條件越成熟，其對農(nóng)村居民點(diǎn)整理的限制作用就越小，整理的現(xiàn)實(shí)潛力就越大。

3 浦口區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)潛力測算結(jié)果

3.1 理論潛力測算

（1）人均用地標(biāo)準(zhǔn)。參照《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007）》（表2），并結(jié)合《南京土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》，確定浦口區(qū)村鎮(zhèn)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為140 m2/人。

（2）農(nóng)村人口預(yù)測。農(nóng)村人口預(yù)測是農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力測算的前提和基礎(chǔ)[30]。結(jié)合《浦口區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》，本文根據(jù)南京市浦口區(qū)歷年農(nóng)村人口數(shù)據(jù)，取前10年人口自然增長率和人口機(jī)械增長量的平均值作為規(guī)劃期人口自然增長率和人口機(jī)械增長量，據(jù)此預(yù)測2030年浦口區(qū)各街道農(nóng)村人口（表2）。

表2 浦口區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力Tab.2 Realistic potential of rural settlements in Pukou District

（3）理論潛力測算。根據(jù)規(guī)劃目標(biāo)年人均用地標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村人口數(shù)量，測算出浦口區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理理論潛力為6894.27 hm2，占農(nóng)村居民點(diǎn)總面積的80.92%，農(nóng)村居民點(diǎn)整理理論潛力巨大。

3.2 現(xiàn)實(shí)潛力測算

（1）參與主體意愿空間特征。政府意愿空間特征：運(yùn)用綜合評價法評估研究區(qū)域政府參與意愿大小，經(jīng)測算政府參與意愿修正指數(shù)介于0.03—0.25，政府參與整理意愿最高的是橋林街道，最低的是沿江街道。橋林街道作為江北新區(qū)的副城，用地供需矛盾突出，政府推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的意愿強(qiáng)烈；而沿江街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，用地壓力較小，政府推動農(nóng)村居民點(diǎn)整理的積極性也較低。農(nóng)戶意愿空間特征：據(jù)調(diào)查，浦口區(qū)農(nóng)村人均耕地約為0.62 hm2，戶均擁有農(nóng)地較少，基礎(chǔ)設(shè)施條件相對完善，道路通達(dá)率較高，對農(nóng)戶參與整理意愿具有正向影響；43%的農(nóng)戶住房建于20世紀(jì)80年代末與90年代初，房屋破損嚴(yán)重，農(nóng)戶改變自身居住條件的需求較為迫切；浦口區(qū)62%青壯年勞動力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)業(yè)的依賴程度逐漸降低，農(nóng)業(yè)占總收入的比重呈下降趨勢，其參與意愿比較強(qiáng)烈；但同時，浦口區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理多由基層鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)采用行政手段推動，農(nóng)戶對現(xiàn)有政策缺乏基本了解，民意保證率不高，農(nóng)戶對補(bǔ)貼的滿意度也較低，加之整理后生活成本的增長，都極大的制約了農(nóng)村居民點(diǎn)整理進(jìn)程。經(jīng)測算，農(nóng)戶參與意愿修正指數(shù)介于0.18—0.37，并且存在較大的空間異質(zhì)性，其中意愿最高的是江浦街道，最低的是星甸街道。不同街道參與主體意愿詳見圖1。

（2）農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力。根據(jù)計算得到浦口區(qū)各街道農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)實(shí)潛力的綜合修正系數(shù)在0.45—0.81之間（表3），理論潛力可實(shí)現(xiàn)程度存在顯著的區(qū)域分異。根據(jù)式（1），計算出浦口區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力為4382.99 hm2，占理論潛力63.57%。自然條件、經(jīng)濟(jì)水平、社會接受度（參與主體意愿）等因素制約了農(nóng)村居民點(diǎn)整理理論潛力的釋放。

3.3 現(xiàn)實(shí)潛力分級

以現(xiàn)實(shí)潛力為分級依據(jù)，運(yùn)用自然斷點(diǎn)法確定浦口區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力分級（圖2）。結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)位特征及參與主體意愿，確定區(qū)域差別化的農(nóng)村居民點(diǎn)整理策略。

圖1 浦口區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理參與主體意愿值分布圖Fig.1 Participants’ willingness distribution of rural settlements consolidation in Pukou District

Ⅰ級整理區(qū)：主要分布在江浦街道和橋林街道，整理現(xiàn)實(shí)潛力2083.59 hm2。該區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)主要分布在中心城鎮(zhèn)附近，受城鎮(zhèn)發(fā)展帶動作用強(qiáng)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，農(nóng)民外出購房比例高，村內(nèi)房屋逐年閑置荒廢，政府和農(nóng)戶進(jìn)城生活的愿望強(qiáng)烈，因此參與整理的積極性最高。該區(qū)域整理需求和整理能力均較強(qiáng)，可作為近期農(nóng)村居民點(diǎn)整理的優(yōu)先實(shí)施區(qū)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立南京江北新區(qū)的批復(fù)》，江北新區(qū)定位為國家級產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，江浦街道和橋林街道作為南京市區(qū)的重要輻射地帶，農(nóng)村居民點(diǎn)整理應(yīng)依托良好的經(jīng)濟(jì)和區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)對周圍村莊的吸引力，鼓勵農(nóng)民進(jìn)城落戶，以農(nóng)村居民點(diǎn)城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，以產(chǎn)業(yè)和人口聚集為目標(biāo)，將其納入城鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌配置，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程[31]。

Ⅱ級整理區(qū)：位于浦口區(qū)西北部，包括星甸街道、湯泉街道、永寧街道、泰山街道等，整理現(xiàn)實(shí)潛力1932.74 hm2。該區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)用地比例較高，但分布零散，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施配套成本增加，影響了農(nóng)民福利感知。農(nóng)村居民點(diǎn)整理應(yīng)依據(jù)“農(nóng)田向規(guī)模經(jīng)營集中、工業(yè)向園區(qū)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)集中”的指導(dǎo)方針[32]，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)，通過內(nèi)部兼并拆除零散的農(nóng)村居民點(diǎn)，逐漸減少農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量和閑置用地面積，重構(gòu)鄉(xiāng)村土地利用空間[33]。綜合評估農(nóng)村居民點(diǎn)集中居住適宜性，選擇農(nóng)村居民點(diǎn)適宜區(qū)開展中心村和中心社區(qū)建設(shè)，建立農(nóng)村居民點(diǎn)整理示范區(qū)，通過良好的生活環(huán)境和完善的基礎(chǔ)設(shè)施加強(qiáng)對農(nóng)戶的吸引力。

Ⅲ級整理區(qū)：包括盤城街道、頂山街道、沿江街道等，整理現(xiàn)實(shí)潛力366.67 hm2。該區(qū)域遠(yuǎn)離中心城區(qū)及主要交通線，人口稀疏、房屋老舊，農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模較小，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動中占有較大比例，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對薄弱，農(nóng)戶受限于家庭經(jīng)濟(jì)狀況，參與整理的積極性不高。但該區(qū)域自然本底條件較好，承擔(dān)著浦口區(qū)糧食供給和生態(tài)涵養(yǎng)的功能，農(nóng)村居民點(diǎn)整理要以規(guī)避生態(tài)風(fēng)險、保障糧食供給為主要目標(biāo)，以生態(tài)遷移和遷村并點(diǎn)為主要整理方式。鼓勵山區(qū)移民搬遷和水源地區(qū)移民搬遷[17]，逐步將規(guī)模小的自然村就近遷移至具有一定規(guī)模、區(qū)位條件優(yōu)越、有發(fā)展空間的村莊，將騰出的土地植樹造林，以達(dá)到改善農(nóng)民生活條件、修復(fù)生態(tài)環(huán)境的目的。

4 結(jié)論與討論

（1）現(xiàn)實(shí)潛力測算結(jié)果為農(nóng)村居民點(diǎn)整理時序及重點(diǎn)區(qū)域選擇提供了參考。浦口區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的理論潛力為6894.27 hm2，現(xiàn)實(shí)潛力為4382.99 hm2；受農(nóng)村居民點(diǎn)整理的眾多制約因素的空間分異影響，街道間現(xiàn)實(shí)潛力也存在顯著的空間差異，應(yīng)采取區(qū)域差別化的農(nóng)村居民點(diǎn)整理策略。

（2）參與主體意愿是影響農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力釋放的關(guān)鍵因素。受區(qū)域資源現(xiàn)狀、整理能力和農(nóng)民生活條件、生存壓力和權(quán)利保障等空間分異的影響，浦口區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的政府與農(nóng)戶參與意愿區(qū)域差異明顯。因此，政府要廣泛征求被整理農(nóng)戶意愿，保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)，科學(xué)評估不同區(qū)域農(nóng)村居民點(diǎn)整理的適宜性，結(jié)合區(qū)域發(fā)展定位制定合理的農(nóng)村居民點(diǎn)整理規(guī)劃，有序推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出，改善居住集中區(qū)的生產(chǎn)、生活條件，積極開展退出宅基地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，降低農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)壓力。

（3）區(qū)域自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、參與主體意愿的高低錯位分布，客觀上形成了差異化的農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力區(qū)。本文在考慮自然、經(jīng)濟(jì)對農(nóng)村居民點(diǎn)整理理論潛力轉(zhuǎn)化影響的基礎(chǔ)上，將參與主體意愿納入修正指標(biāo)體系，更為科學(xué)的測算了研究區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的現(xiàn)實(shí)潛力，為完善土地整治規(guī)劃和村莊布點(diǎn)規(guī)劃提供參考。但如何更加科學(xué)的選擇政府與農(nóng)戶意愿的評價指標(biāo)，定量分析政府和農(nóng)戶參與意愿大小，有待進(jìn)一步研究。

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