江蘇省水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫試點(diǎn)情況分析

陳 靜，孫榮釗

（1.江蘇省水生動物疫病預(yù)防控制中心，江蘇南京 210000；2.中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032）

隨著我國綜合國力不斷提升及民眾消費(fèi)理念的不斷優(yōu)化，我國水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)得到了快速發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國水產(chǎn)養(yǎng)殖年產(chǎn)量約5000萬噸，產(chǎn)值7800余億元。近年來，隨著水產(chǎn)養(yǎng)殖品種不斷增加，養(yǎng)殖模式日益多樣，新發(fā)疫病種類逐年增多，導(dǎo)致水生動物疫病防控形勢日益嚴(yán)峻。為從源頭防控水生動物疫病，保障漁業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，提高水產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，江蘇省在無先例可循的情況下，積極向國家主管部門爭取，突破體制障礙，勇于承擔(dān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫試點(diǎn)工作，大力探索創(chuàng)新制度建設(shè)，推動水生動物防疫檢疫工作的有力提升。

江蘇省跨江臨海，經(jīng)濟(jì)繁榮，漁業(yè)歷史悠久，水產(chǎn)種業(yè)發(fā)達(dá)。全省現(xiàn)有水產(chǎn)苗種生產(chǎn)單位1 000多家，生產(chǎn)的品種涉及四大家魚、鯉鯽鳊魴、黃顙魚、斑點(diǎn)叉尾鮰、河蟹、青蝦、小龍蝦、 羅氏沼蝦、中華鱉、紫菜、文蛤等。據(jù)報道，2016年江蘇省共繁育常規(guī)魚苗450億尾、羅氏沼蝦苗60億尾、小龍蝦苗8.7億尾、河蟹苗80萬公斤，其水產(chǎn)苗種的生產(chǎn)量、流通量、市場占有率均在全國名列前茅。本文對江蘇省組織實(shí)施水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫試點(diǎn)工作情況進(jìn)行分析，總結(jié)其工作部署與成效，為推動全國水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作積累經(jīng)驗(yàn)。

1 江蘇省主要做法

1.1 積極籌備，力爭試點(diǎn)批準(zhǔn)

自2008年始，江蘇省積極承擔(dān)原農(nóng)業(yè)部水生動物及其產(chǎn)品檢疫試點(diǎn)工作，為水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫制度的實(shí)施探索經(jīng)驗(yàn)，蘇州、南通、揚(yáng)州等地積極實(shí)施“四大家魚”、河蟹等水產(chǎn)苗種的產(chǎn)地檢疫，為苗種生產(chǎn)單位開具檢疫合格證明。多年的積累，積極的創(chuàng)新，江蘇省在水生動物防疫檢疫的法規(guī)、制度、隊(duì)伍、體系建設(shè)以及機(jī)制創(chuàng)新等方面做了大量工作，為先行試點(diǎn)開展水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫，創(chuàng)造了良好條件，奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2016年12月，江蘇省農(nóng)業(yè)委員會、江蘇省海洋與漁業(yè)局聯(lián)合向農(nóng)業(yè)部上報了《關(guān)于試點(diǎn)開展水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作的請示》及江蘇省海洋與漁業(yè)局《關(guān)于水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫試點(diǎn)工作有關(guān)情況的報告》。經(jīng)研究審定，2017年3月，原農(nóng)業(yè)部同意在江蘇省開展水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫試點(diǎn)工作。

1.2 全力推進(jìn)，理順管理機(jī)制

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于康震副部長曾指出，水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作事關(guān)漁業(yè)生物安全、質(zhì)量安全、生態(tài)安全。為保障順利推進(jìn)水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫試點(diǎn)工作，消除機(jī)制障礙，江蘇省著力理順工作機(jī)制。

1.2.1 建立健全水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作體系 江蘇省于2006年先后成立了江蘇省水生動物衛(wèi)生監(jiān)督所、江蘇省水生動物疫病預(yù)防控制中心。2012 年修訂頒布的《江蘇省動物防疫條例》進(jìn)一步明確：“縣級以上地方人民政府設(shè)立的水生動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作和水生動物防疫的監(jiān)督管理執(zhí)法工作；設(shè)立的水生動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)，承擔(dān)水生動物疫病的監(jiān)測、檢測、診斷、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報告以及其他預(yù)防、控制等技術(shù)工作?！倍嗄陙?，江蘇省各級政府不斷加強(qiáng)水生動物衛(wèi)生監(jiān)督所、水生動物疫病預(yù)防控制中心建設(shè)。目前省、市、縣三級水生動物衛(wèi)生監(jiān)督（省級1個、市級13個 、縣級68個）、水生動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)已基本覆蓋全省，由漁業(yè)行政部門主導(dǎo)的“一體兩翼”水生動物防疫檢疫工作機(jī)制日臻完善。

1.2.2 探索建立水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作機(jī)制 一是告知制度。充分利用宣傳資料、報刊、橫幅等傳統(tǒng)媒體形式，以及手機(jī)短信、微信、微博官網(wǎng)等新媒體形式開展宣傳，多途徑、多元化主動告知苗種生產(chǎn)和水產(chǎn)養(yǎng)殖等省內(nèi)外單位，為依法開展產(chǎn)地檢疫營造良好輿論氛圍和群眾基礎(chǔ)。二是備案制度。各級水生動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對轄區(qū)苗種生產(chǎn)單位的基本情況開展普查，及時動態(tài)了解苗種生產(chǎn)許可證、生產(chǎn)記錄、銷售記錄及水生動物疫病流行等情況，建立數(shù)據(jù)信息庫，實(shí)施動態(tài)更新，做好備案，實(shí)行水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫全程監(jiān)管。三是申報制度?！秳游餀z疫管理辦法》已明確苗種生產(chǎn)單位的檢疫申報主體責(zé)任，江蘇省也出臺了《江蘇省水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），進(jìn)一步規(guī)范水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫申報制度，水生動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要暢通檢疫申報渠道，做到有申報必回應(yīng)。四是協(xié)檢制度。各級漁業(yè)主管部門嚴(yán)格按照《暫行辦法》要求，明確水生動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)苗種產(chǎn)地檢疫職責(zé)，水生動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)提供技術(shù)支撐。

1.2.3 規(guī)范實(shí)施水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫 一是規(guī)范檢疫程序。根據(jù)《動物防疫法》《動物檢疫管理辦法》《暫行辦法》等有關(guān)法律法規(guī)要求，江蘇省水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫突出合法性、實(shí)操性、便捷性，明確并細(xì)化符合規(guī)范、便于操作的檢疫操作規(guī)程。嚴(yán)格按照水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作流程實(shí)施檢疫，認(rèn)真如實(shí)做好檢疫工作記錄，全面推行水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫痕跡化管理。二是規(guī)范檢疫行為。堅(jiān)持現(xiàn)場檢疫，漁業(yè)官方獸醫(yī)在水生動物疫控技術(shù)人員的協(xié)助下，按照《暫行辦法》和有關(guān)檢疫規(guī)程，現(xiàn)場查驗(yàn)相關(guān)資料和生產(chǎn)設(shè)施、實(shí)施臨床檢查，必要時開展實(shí)驗(yàn)室檢測，根據(jù)不同結(jié)果出具檢疫文書，堅(jiān)決杜絕“隔山開證”“不檢疫出證”等違法行為。漁業(yè)官方獸醫(yī)在實(shí)施水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫過程中，穿著全國漁政統(tǒng)一的制式服裝，佩戴統(tǒng)一標(biāo)志，保持良好隊(duì)伍形象。三是規(guī)范檢疫處置。依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)要求，認(rèn)真做好檢疫結(jié)果處置工作，突出處置的及時性、有效性。對發(fā)現(xiàn)疫病或疫情的，按照《重大動物疫情應(yīng)急條例》等規(guī)定，執(zhí)行報告制度，及時依法處置，防止疫病傳播。四是加強(qiáng)水生動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法。各地將水產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法與水生動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法、水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫緊密結(jié)合，依次組織開展法律法規(guī)宣貫、水產(chǎn)苗種企業(yè)（戶）基本情況普查和水生動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)整治等執(zhí)法行動，從速提高水產(chǎn)苗種生產(chǎn)、使用企業(yè)（戶）依法防疫意識，倒逼水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作開展和推進(jìn)。各級水生動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、水生動物疫控機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮各自的職能優(yōu)勢，提高執(zhí)法效能，保障水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作的順利開展。

1.3 夯實(shí)隊(duì)伍建設(shè)

一是建立漁業(yè)官方獸醫(yī)隊(duì)伍。江蘇省開辟了漁業(yè)官方獸醫(yī)制度的先河，認(rèn)真組織開展?jié)O業(yè)官方獸醫(yī)資格確認(rèn)工作，堅(jiān)持嚴(yán)格資格準(zhǔn)入條件、嚴(yán)格審核把關(guān)、嚴(yán)格培訓(xùn)考試等要求，力求組建規(guī)范化、高素質(zhì)的漁業(yè)官方獸醫(yī)隊(duì)伍。目前江蘇省共確認(rèn)漁業(yè)官方獸醫(yī)433名，嚴(yán)格制定培訓(xùn)計劃，開展多層次專項(xiàng)培訓(xùn)，強(qiáng)力提升檢疫和執(zhí)法理論與實(shí)操技能，切實(shí)提高依法履職能力。

二是持續(xù)推進(jìn)水生動物疫控隊(duì)伍建設(shè)。江蘇省現(xiàn)有水生動物防控技術(shù)人員765人，實(shí)施國家水生動物防疫站建設(shè)的46個縣（市、區(qū)）全面開展了疫病監(jiān)控和病害測報工作。江蘇省通過加強(qiáng)疫控人員的實(shí)驗(yàn)室操作技術(shù)、疫病防控理論的交流和培訓(xùn)，組織開展水生動物疫病防控研究，全面提高水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫技術(shù)支撐的能力。

2 成效分析

總體上說，江蘇省水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫試點(diǎn)工作，成效顯著：一方面有效防控了水生動物疫病的傳播，筑牢了生物安全屏障，保障了水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展；另一方面，有效落實(shí)了漁業(yè)主管部門的依法行政，保障了動物源食品安全及公共衛(wèi)生安全，維護(hù)了人類和動物健康。

2.1 理順了國家部門規(guī)章與地方法規(guī)的銜接

《江蘇省動物防疫條例》明確了漁業(yè)主管部門、水生動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、水生動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的水生動物防疫檢疫管理職責(zé)，注重做好與《動物防疫法》之間的銜接，且突出本省特色問題。充分認(rèn)識和處理好地方性法規(guī)與政府規(guī)章的關(guān)系，有助于體現(xiàn)地方立法的統(tǒng)一性、科學(xué)性和合理性，使之充分發(fā)揮各自特有的作用[2]。

2.2 突破了官方獸醫(yī)制度建設(shè)的傳統(tǒng)領(lǐng)域

江蘇省組建漁業(yè)官方獸醫(yī)隊(duì)伍是對傳統(tǒng)官方獸醫(yī)領(lǐng)域的補(bǔ)充和發(fā)展，有助于優(yōu)化獸醫(yī)行政管理體制，健全官方獸醫(yī)制度，促進(jìn)和加快獸醫(yī)行政管理體制改革，切實(shí)落實(shí)政府負(fù)總責(zé)、部門司其職的工作責(zé)任，建立陸生和水生動物防疫工作長效機(jī)制。

實(shí)行官方獸醫(yī)制度是國際上通行的做法，漁業(yè)官方獸醫(yī)制度是獸醫(yī)制度的組成部分。我國第一次正式提出官方獸醫(yī)制度是2005年《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》（國發(fā)〔2005〕15號），這是我國動物檢疫工作的一次大改革。從實(shí)施情況看，畜禽業(yè)官方獸醫(yī)制度進(jìn)展順利，但由于我國漁業(yè)管理體制等方面的原因，漁業(yè)官方獸醫(yī)制度沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

2.3 建立了水生動物防疫“一體兩翼”工作機(jī)制

根據(jù)依法行政的要求，江蘇省探索建立了水生動物防疫“一體兩翼”工作機(jī)制，即漁業(yè)主管部門統(tǒng)一部署，水生動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)苗種檢疫的主體職責(zé)，水生動物疫病預(yù)防控制中心提供技術(shù)支撐。部門之間緊密協(xié)作，加強(qiáng)溝通與信息共享，充分發(fā)揮了各自職能優(yōu)勢，保障了水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作順利開展。

3 開展水產(chǎn)苗種檢疫的形勢分析

3.1 開展水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫是依法行政的內(nèi)在要求

《動物防疫法》第四十一條規(guī)定：“動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)具體實(shí)施動物、動物產(chǎn)品檢疫”。檢疫證明須有官方獸醫(yī)簽字，一些地方水生動物衛(wèi)生監(jiān)督人員因不具備官方獸醫(yī)資格，采取了只檢疫、不簽字等變通做法，涉嫌亂作為。江蘇省于2012年修訂頒布的《江蘇省動物防疫條例》明確了漁業(yè)主管部門、水生動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)、水生動物疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的水生動物防疫檢疫管理職責(zé)，如果不受理、不開展產(chǎn)地檢疫，涉嫌行政不作為。鑒于這種體制機(jī)制問題，全國各地水產(chǎn)苗種檢疫工作雖有法規(guī)制度，但因并無官方獸醫(yī)隊(duì)伍，相關(guān)工作存在“不做是不作為，做了是亂作為”的問題。因此，組織實(shí)施水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作，亟待依法進(jìn)行。

3.2 開展水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫是保證水產(chǎn)養(yǎng)殖生物安全的迫切需要

隨著我國水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)模的擴(kuò)大，水產(chǎn)苗種在不同區(qū)域間流動日趨頻繁，生物安全日益引起重視。當(dāng)前我國水產(chǎn)養(yǎng)殖呈現(xiàn)以下特征：一是大規(guī)模疫情沒發(fā)生，小規(guī)模疫情不斷。據(jù)初步統(tǒng)計，近年來安徽、廣東、甘肅等10余個省份都發(fā)生了水生動物疫病，如2014年河北、天津發(fā)生的鯽魚造血器官壞死病，2015年湖北斑點(diǎn)叉尾鮰腸道敗血癥，2012—2013年江蘇發(fā)生鯽魚造血器官壞死病，等等。二是病害生物多樣，經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。從江蘇省多年來開展的水生動物疫病監(jiān)控情況來看，疫病的發(fā)生和陽性率呈逐年上升趨勢，監(jiān)測到的水生動物疾病主要為病毒、細(xì)菌、寄生蟲等疾病，種類共80多種，發(fā)病率達(dá)10%～15%，給養(yǎng)殖場（戶）造成了沉重的經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)專家估算，江蘇省每年因漁業(yè)病害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)30多億元。究其原因，水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫未能有效開展，是引起養(yǎng)殖病害的重要因素之一。

3.3 開展水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫是提高水產(chǎn)品質(zhì)量安全的關(guān)鍵舉措

個別養(yǎng)殖業(yè)主缺乏疫病防控意識，在發(fā)生養(yǎng)殖病害時用藥不規(guī)范或亂用藥，如盲目添加抗菌藥、不遵守藥物休藥期等，都將給水產(chǎn)品質(zhì)量安全帶來隱患。從目前調(diào)研的情況看，雖然水產(chǎn)品質(zhì)量安全抽檢合格率一直保持在 98%以上，但水產(chǎn)品質(zhì)量安全事件時有發(fā)生。實(shí)施水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫，對減少水生動物疫病的發(fā)生，嚴(yán)防水生動物疫病傳播，規(guī)范養(yǎng)殖用藥，不斷提升水產(chǎn)品質(zhì)量安全水平和國際競爭力意義重大[1]。

3.4 開展水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫是保護(hù)生產(chǎn)經(jīng)營合法權(quán)益的迫切需要

開展水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫，既有利于健康苗種的流通，建立綠色通道，促進(jìn)水產(chǎn)養(yǎng)殖貿(mào)易正常發(fā)展，還有助于保障苗種使用者的知情權(quán)，了解疫病情況，采取必要的防控疫病措施，也有利于推動無規(guī)定疫區(qū)建設(shè)管理，強(qiáng)化生物安全屏障，提升水生動物防疫水平。從保護(hù)水產(chǎn)苗種生產(chǎn)者、經(jīng)營者和使用者合法權(quán)益的角度出發(fā)，也確有必要盡快實(shí)施水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫。

4 思考建議

2018年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部決定將水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫試點(diǎn)范圍由江蘇省擴(kuò)大到天津、浙江、安徽、山東、廣東等省份，以鞏固和擴(kuò)大試點(diǎn)成果，豐富苗種產(chǎn)地檢疫工作經(jīng)驗(yàn)。為加快推進(jìn)試點(diǎn)工作，確保取得實(shí)效，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，重點(diǎn)突破。

4.1 提高對水生動物檢疫工作重要性認(rèn)識

不少地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，水生動物的人獸共患病很少，遠(yuǎn)沒有陸生動物的多和嚴(yán)重，水生動物防疫檢疫無足輕重。水生動物檢疫工作缺失，不僅嚴(yán)重影響了水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，而且給水產(chǎn)品安全供應(yīng)、漁業(yè)生態(tài)安全帶來極大隱患。各級各部門必須提高認(rèn)識，水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作非常重要，非做不可。漁業(yè)部門尤其要勇于擔(dān)當(dāng)，積極作為。

4.2 明確水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫責(zé)任主體

自官方獸醫(yī)制度推行以來，根據(jù)《動物檢疫管理辦法》，水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫由動物衛(wèi)生監(jiān)督所委托同級漁業(yè)主管部門實(shí)施，但實(shí)際工作中執(zhí)行得很不好，甚至成為了水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫有力推進(jìn)的體制障礙。因此，明確水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫的責(zé)任主體迫在眉睫。具備條件的省份，如“三定”方案明確了漁業(yè)部門水產(chǎn)苗種檢疫職責(zé)的，或者省級農(nóng)業(yè)主管部門明確由漁業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)水產(chǎn)苗種檢疫職責(zé)的，該承擔(dān)機(jī)構(gòu)視同水生動物衛(wèi)生監(jiān)督所承擔(dān)水產(chǎn)苗種檢疫的相應(yīng)職責(zé)（北京市目前做法）。暫不具備條件的省份，應(yīng)當(dāng)按照《行政許可法》《動物檢疫管理辦法》，完善水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫委托機(jī)制，將水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作落到實(shí)處。當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革在即，理順管理體制是大勢所趨，加快建立包括陸生、水生、野生動物在內(nèi)的動物檢疫綜合管理體制，有利于提升動物防疫和公共衛(wèi)生水平[3]。

4.3 建立水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作體系

水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作有其特殊性，因此很有必要建立水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫工作體系。一是加快漁業(yè)官方獸醫(yī)制度建設(shè)，加強(qiáng)能力和隊(duì)伍建設(shè)，建立高水平的漁業(yè)官方獸醫(yī)隊(duì)伍。二是建立健全水生動物防疫檢疫“一體兩翼”工作機(jī)制，充分依托水生動物疫控技術(shù)力量，強(qiáng)化水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫的技術(shù)支撐。三是細(xì)化檢疫操作規(guī)范。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫三個規(guī)程相對比較原則，各地可以制定細(xì)化的操作規(guī)程，以增強(qiáng)檢疫的可操作性。四是加強(qiáng)水產(chǎn)苗種產(chǎn)地檢疫技術(shù)研究，積極推進(jìn)免疫接種、快速檢測等工作，夯實(shí)防疫基礎(chǔ)，不斷提升檢疫的技術(shù)水平。