福建省社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)政策措施分析

蔣劍

在黨中央國務(wù)院印發(fā)的《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》[1]中明確提出“鼓勵和引導(dǎo)社會資本發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。積極促進非公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)發(fā)展，形成投資主體多元化，投資方式多樣化的辦醫(yī)體制。形成公立醫(yī)院與非公立醫(yī)院相互促進，共同發(fā)展的格局。”福建省作為對臺綜合實驗區(qū)、自由貿(mào)易實驗區(qū)、“一帶一路”21世紀海上絲綢之路起點、國家級深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革綜合試點省份，積極落實和推進社會辦醫(yī)相關(guān)政策措施。本文對福建省自2003年以來出臺的有關(guān)鼓勵和引導(dǎo)社會資本辦醫(yī)方面的政策措施進行分析，回顧福建省社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的發(fā)展歷程，總結(jié)福建省社會資本辦醫(yī)的經(jīng)驗和做法，以進一步推動福建省社會資本辦醫(yī)的發(fā)展。

1 基本概況

促進和加快社會資本辦醫(yī)是福建省落實深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，滿足人民群眾多層次多樣化衛(wèi)生服務(wù)需求的重要舉措和途徑。2003年，福建省出臺了《關(guān)于加快發(fā)展民辦醫(yī)院的若干意見》[2]，首次提出民辦醫(yī)院的概念。此后10余年時間里，福建省按照黨中央國務(wù)院的部署，嚴格落實深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的總體要求，出臺政策意見等，積極推進社會資本辦醫(yī)工作。尤其是2010年以來，福建省委、省政府，省委辦公廳、省政府辦公廳、省衛(wèi)生和計劃生育委員會（原省衛(wèi)生廳）、發(fā)展改革委、財政廳、人力資源和社會保障廳、銀監(jiān)局、醫(yī)療保障管理委員會辦公室、民政廳、公務(wù)員管理局、省直機關(guān)事務(wù)管理局等部門或單獨或聯(lián)合出臺鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的專門政策或綜合配套措施，初步構(gòu)建起制度較為完善、職責較為清晰、分工較為明確、保障較為有力、程序較為便捷的社會資本辦醫(yī)政策體系，有效促進了全省社會資本辦醫(yī)事業(yè)的發(fā)展。

2 做法

通過對政策的梳理，福建省在鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)，促進和加快社會資本辦醫(yī)發(fā)展方面，具有鮮明的特色和優(yōu)勢。

2.1 創(chuàng)新社會資本辦醫(yī)機制體制

早在2001年，福建省就開始著手研究民辦醫(yī)院的發(fā)展問題，當時福建省衛(wèi)生經(jīng)濟學會成立調(diào)研組對福建省民營醫(yī)院建設(shè)、運營、發(fā)展等問題進行調(diào)查研究[3]。10余年來，福建省在機制體制方面不斷創(chuàng)新，先后針對社會資本辦醫(yī)的發(fā)展空間、投資領(lǐng)域、行業(yè)性質(zhì)、設(shè)置審批和執(zhí)業(yè)登記、優(yōu)惠政策、執(zhí)業(yè)環(huán)境、保險定點等方面出臺一系列的政策措施。較早制定扶持民營醫(yī)院發(fā)展的政策，針對民營醫(yī)院在立項征地、準入審批、銀行信貸等方面存在的不公平待遇，提出21條具體規(guī)定支持民營醫(yī)院發(fā)展，消除阻礙社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展的政策障礙[4]；首次提出社會資本辦醫(yī)的“三個25%”原則，即在醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃中為社會資本辦醫(yī)預(yù)留25%的舉辦空間，預(yù)留25%的發(fā)展床位，預(yù)留25%的大型設(shè)備配額[5-6]；探索由公立醫(yī)院對口幫扶社會資本辦醫(yī)，提升社會資本辦醫(yī)的服務(wù)能力和管理水平，開創(chuàng)了福建省社會資本辦醫(yī)的新局面，促進了福建省社會資本辦醫(yī)發(fā)展[7]。

2.2 拓寬社會資本辦醫(yī)的寬度和廣度

10余年來，福建省社會資本辦醫(yī)領(lǐng)域從嚴格管理、實行有條件準入，到放寬準入范圍、優(yōu)先考慮社會資本[8]，再到可以自主選擇投資領(lǐng)域、法未禁止即可[9]；審批程序從省級衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一審批，到下放審批權(quán)、實行分級審批[10]，再到深化“放管服”，取消部分審批事項、簡化審批流程、提高審批效率[11]；發(fā)展環(huán)境從處處受限、舉步維艱，到落實平等地位；在職稱評定、科研課題申報、成果評價、重點?？平ㄔO(shè)等具體項目上享有與公立醫(yī)院同等待遇[11]，再到省級財政設(shè)立專項財政補助資金扶持社會資本舉辦的非營利性醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)和發(fā)展[12]?？傊?，福建省社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的寬度和廣度不斷拓展深化，社會資本辦醫(yī)積極性得到極大發(fā)揮，社會資本辦醫(yī)活力得到極大激發(fā)。

2.3 加強社會資本辦醫(yī)的行業(yè)指導(dǎo)

2003年福建省開始對醫(yī)療機構(gòu)違法行為實行記分管理，首次將民營醫(yī)院的違法行為納入統(tǒng)一管理，以規(guī)范社會資本舉辦的醫(yī)療機構(gòu)的執(zhí)業(yè)行為[13-14]；根據(jù)社會資本舉辦的醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展和運營狀況，建立民營醫(yī)院評價評審制度，對民營醫(yī)院實行標準化醫(yī)療質(zhì)量管理與評價，建立嚴重違法的醫(yī)療機構(gòu)及從業(yè)人員退出機制，制定評價方案對民營醫(yī)院在依法執(zhí)業(yè)、醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)院管理、誠信服務(wù)等方面開展評價檢查，強化規(guī)范、依法、誠信執(zhí)業(yè)[15]；為了實現(xiàn)全行業(yè)良性有序發(fā)展，2004年成立福建省醫(yī)院協(xié)會民營醫(yī)院管理分會，成員由全省三級公立醫(yī)院、民營醫(yī)院專業(yè)性強、具有一定社會地位的醫(yī)院管理、醫(yī)療質(zhì)量管理、醫(yī)療安全等方面的專家和社會誠信監(jiān)督員等組成，定期對民營醫(yī)院開展全行業(yè)、全范圍的行業(yè)監(jiān)督，為促進民營醫(yī)院的科學化管理，強化民營醫(yī)院的規(guī)范化運營，提升民營醫(yī)院的自律和維權(quán)發(fā)揮了重要作用。

3 成效

自2003年以來，尤其是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革以來，福建省社會資本辦醫(yī)迎來了快速發(fā)展機遇期，經(jīng)歷了從弱到大，從大到盛，從盛到強，從強到精的發(fā)展歷程。

3.1 社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)政策不斷完善

經(jīng)過多年的實踐和探索，福建省社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的政策措施不斷完善，方式方法更加靈活，集中體現(xiàn)在“六個率先”上，即率先出臺扶持社會資本辦醫(yī)的政策，2002年即出臺了相關(guān)措施；率先在設(shè)置規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃中提出為社會資本預(yù)留25%的辦醫(yī)空間；率先提出公立醫(yī)院與社會資本辦醫(yī)的對口支援和合作方式；率先將民營醫(yī)院違法行為納入全省統(tǒng)一管理，規(guī)范民營醫(yī)院診療行為；率先建立民營醫(yī)院的評審評價制度，提升民營醫(yī)院的醫(yī)療質(zhì)量和醫(yī)療安全；率先建立民營醫(yī)院的行業(yè)組織——福建省醫(yī)院協(xié)會民營醫(yī)院管理分會，加強對民營醫(yī)院的行業(yè)指導(dǎo)。

3.2 社會資本舉辦的醫(yī)療機構(gòu)體量更具規(guī)模

歷經(jīng)10余年的發(fā)展，在各項政策和措施的鼓勵下，福建省民營醫(yī)院從2001年的17家發(fā)展到2016年的325家，增長了近20倍，占全省醫(yī)院的55.08%；床位規(guī)模從2001年的1 065張發(fā)展到2016年的23 357張，增長了近22倍；其中擁有100張床位以上的民營醫(yī)院260家，占到民營醫(yī)院的80%[3,16]，增速高于全國平均水平和絕大部分省市，100張床位以上規(guī)模醫(yī)院占比明顯高于全國14.02%的水平[17]。此外，2017年福建省籌建的民營醫(yī)院達40家，可落實床位10 000余張，社會資本辦醫(yī)正逐步呈現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展。

3.3 社會資本舉辦的醫(yī)療機構(gòu)結(jié)構(gòu)更趨合理

近年來，福建省社會資本辦醫(yī)的結(jié)構(gòu)不斷趨向合理，與早期民營醫(yī)院大多集中在性病類、男性?？?、不孕不育等?？漆t(yī)院相比已有了很大的轉(zhuǎn)變。據(jù)2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)[16]顯示，在全省325家民營醫(yī)院中，綜合性醫(yī)院已占到1/3強，中醫(yī)（中西醫(yī)結(jié)合）醫(yī)院、康復(fù)醫(yī)院、口腔醫(yī)院、兒童醫(yī)院、腫瘤醫(yī)院等各類?？漆t(yī)院均有一定程度發(fā)展，社會資本辦醫(yī)正逐步呈現(xiàn)多元化格局。

3.4 社會資本舉辦的醫(yī)療機構(gòu)行為更趨規(guī)范

在外部加強監(jiān)督，內(nèi)部加強管理的努力下，民營醫(yī)院的醫(yī)療行為、醫(yī)療質(zhì)量、醫(yī)療安全越來越規(guī)范合理，曾經(jīng)虛假廣告、夸大病情、過度治療等“坑、蒙、拐、騙”現(xiàn)象[18],得到根本扭轉(zhuǎn)，“合理用藥、合理檢查、合理治療”正成為眾多民營醫(yī)院的不懈追求，人民群眾的信任感不斷提升，民營醫(yī)院的診療業(yè)務(wù)量從2001年的11.8萬人次上升到2016年的903.7萬人次，增長了76倍多[16]，占同期全國民營醫(yī)院診療人次的2.15%，增長明顯高于全國平均水平[17]，社會資本辦醫(yī)正逐步呈現(xiàn)規(guī)范化管理。

3.5 省屬公立醫(yī)院與社會資本合作辦醫(yī)邁出堅實步伐

在公立醫(yī)院幫扶社會資本辦醫(yī)的基礎(chǔ)上，福建省進一步提出省屬公立醫(yī)院與社會資本合作辦醫(yī)的思路。2017年3月，福建省首家省屬公立醫(yī)院（省婦幼保健院）與社會資本合作舉辦的福州伽禾婦產(chǎn)醫(yī)院開業(yè)，標志著福建省屬公立醫(yī)院與社會資本合作辦醫(yī)邁開了步伐，省屬公立醫(yī)院可以利用自身資源、技術(shù)、聲譽等優(yōu)勢，通過股權(quán)合作、托管、特許經(jīng)營等方式，與社會資本進行合作辦醫(yī)，其中，采用股權(quán)合作形式的，可以依據(jù)股權(quán)比例，享有權(quán)益、承擔責任；采用托管形式的，公立醫(yī)院提供人才、技術(shù)支持，并收取一定的管理費用；采用特許經(jīng)營模式的，公立醫(yī)院將自身資源授權(quán)社會資本使用，雙方按合同約定的模式經(jīng)營，并收取一定的使用費用[19]?？傊?，社會資本辦醫(yī)形式更加多樣，方式更加靈活，保障更加有力。目前，福建醫(yī)科大學附屬口腔醫(yī)院新院、福建中醫(yī)藥大學附屬人民醫(yī)院自貿(mào)區(qū)分院、福建省級機關(guān)醫(yī)院荊溪醫(yī)院、福建醫(yī)科大學附屬第二醫(yī)院東海院區(qū)等新建醫(yī)院均有意向引入社會資本合作，直接吸引社會資本投資達32億元，社會資本辦醫(yī)正逐步呈現(xiàn)創(chuàng)新性運作。

4 討論與建議

多年來，雖然福建省民營醫(yī)院發(fā)展迅速，但實際工作中，仍存在一些不利于社會資本辦醫(yī)的障礙和不利因素。

4.1 社會資本辦醫(yī)“玻璃門”仍然存在

在實際中，限制社會資本辦醫(yī)的條條框框尚存，社會資本舉辦醫(yī)院的門檻仍然存在，對“法無禁止即可”的政策精神理解不到位，尤其是在涉及社會資本可進入領(lǐng)域、審批流程、辦醫(yī)程序等方面設(shè)置障礙，嚴重阻礙社會資本辦醫(yī)的發(fā)展。因此，建議行政主管部門一方面加強政策的宣講和培訓(xùn)，提高社會資本辦醫(yī)政策措施的知曉率和透明度，另一方面應(yīng)加強政策落實的督導(dǎo)檢查，提高政府部門執(zhí)行力，進一步完善和優(yōu)化社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的外部環(huán)境。

4.2 社會資本辦醫(yī)的空間還有待提高

幾十年來，在一系列利好政策和措施的刺激和推動下，福建省的民營醫(yī)院有了迅猛的增長，體量和規(guī)模都有了極大的提高，但是，與公立醫(yī)院相比，民營醫(yī)院的服務(wù)供給能力未得到有效釋放和擴張，民營醫(yī)院的市場地位仍處于弱勢，無法與占據(jù)絕對壟斷地位的公立醫(yī)院公平競爭[20]。據(jù)2016年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)[16]顯示，民營醫(yī)院床位規(guī)模僅占全省床位的15.02%，診療服務(wù)人次也僅占全省的9.37%，這一現(xiàn)狀與我省25%的發(fā)展目標尚存有差距。因此，建議行政主管部門進一步放松管制，進一步破解社會資本辦醫(yī)“人、才、物”發(fā)展的制約因素，進一步激發(fā)社會資本辦醫(yī)的意愿，有效促進民營醫(yī)院服務(wù)能力的提升[21]。

4.3 社會資本辦醫(yī)人員待遇有待落實

人才短缺是制約民營醫(yī)院發(fā)展的最關(guān)鍵因素[22]，雖然福建省鼓勵和引導(dǎo)社會資本辦醫(yī)的多項政策中都強調(diào)民營醫(yī)院在職稱評定、科研課題申報與成果評價、學科帶頭人認定、人員編制等人才發(fā)展方面享有同公立醫(yī)院同等待遇，但在實際中往往因缺乏可操作性、可執(zhí)行的措施，導(dǎo)致政策難以落地。因此，建議行政主管部門加快思想解放，進一步松綁醫(yī)務(wù)人員，盡快出臺民營醫(yī)院醫(yī)務(wù)人員職稱評定、學科帶頭人認定等的具體實施細則或工作方案，打破編制束縛，為社會資本舉辦的醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展提供人才保障，促進民營醫(yī)院發(fā)展。

[1]中共中央國務(wù)院.關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見[S].2009-03-17.

[2]福建省改革開放辦公室，福建省財政廳，福建省衛(wèi)生廳.關(guān)于加快發(fā)展民辦醫(yī)院的若干意見[S]. 2003-02-23.

[3]福建省衛(wèi)生經(jīng)濟學會民營醫(yī)院調(diào)查研究組.福建省民營醫(yī)院發(fā)展趨勢調(diào)查研究報告[C]. 2002年福建省衛(wèi)生經(jīng)濟課題研究討論會議，2002.

[4]佚名.福建省出臺加快民辦醫(yī)院發(fā)展的若干意見[J].中國衛(wèi)生資源，2003, 6(2) : 72.

[5]福建省人民政府. 2011～2015年福建省醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃[S]. 2011-01-10.

[6]王佳佳.福建社會辦醫(yī)步入新時代[J].中國醫(yī)院院長，2016, 4 : 29.

[7]福建省衛(wèi)生計生委.福建省公立醫(yī)院支援社會辦醫(yī)指導(dǎo)意見[S]. 2015-11-19.

[8]福建省人民政府.關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的實施意見[S]. 2011-01-10.

[9]福建省人民政府辦公廳.關(guān)于進一步落實鼓勵和引導(dǎo)社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)的實施細則[S]. 2012-08-16.

[10]福建省衛(wèi)生廳.福建省社會資本辦醫(yī)療機構(gòu)審批和分類登記實施辦法[S]. 2014-09-17.

[11]福建省人民政府辦公廳.關(guān)于加快推進社會辦醫(yī)的若干意見[S]. 2015-08-11.

[12]福建省財政廳，福建省衛(wèi)生計生委.福建省社會資本舉辦醫(yī)療機構(gòu)省級財政補助資金管理暫行辦法[S]. 2015-11-25.

[13]福建省衛(wèi)生廳.關(guān)于對醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)行違規(guī)行為實行記分管理的暫行規(guī)定[S]. 2003-01-09.

[14]福建省衛(wèi)生廳.福建省醫(yī)療機構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分管理暫行辦法[S]. 2010-09-26.

[15]福建省衛(wèi)生廳.福建省2011年民營醫(yī)院評價方案[S].2011-06-17.

[16]福建省衛(wèi)生計生委. 2016年福建省衛(wèi)生計生事業(yè)發(fā)展情況[EB/OL]. (2017-05-19) [2017-08-10]. http://www.fjhfpc.gov.cn/xxgk/tjxx/tjxx/201705/t20170509_704407.htm.

[17]國家衛(wèi)生和計劃生育委員會.2017年中國衛(wèi)生和計劃生育統(tǒng)計年鑒[M].北京：中國協(xié)和醫(yī)科大學出版社，2017.

[18]許棟，丁寧，彭義香，等.推進社會辦醫(yī)的思考[J].中國醫(yī)院，2015, 19(4) : 41-42.

[19]福建省直機關(guān)事務(wù)管理局，省財政廳，省衛(wèi)計委.福建省屬公立醫(yī)院與社會資本合作辦醫(yī)實施方案（試行）[S].2016-08-03.

[20]劉嫣，齊璐璐，朱騫，等.我國社會資本辦醫(yī)的歷史和相關(guān)政策的發(fā)展[J].中國醫(yī)院管理，2014, 34(5) : 14-17.

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