湖南瀏陽市政府購買動物防疫社會化服務的探索

鄭文成　鄧云波 王曉春 熊　漣　李　昂

（1湖南省獸醫(yī)局，湖南長沙 410006；2湖南省瀏陽市畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局，湖南瀏陽 414107；3中國動物衛(wèi)生與流行病學中心，山東青島 266032）

湖南省自2016年開始，探索獸醫(yī)社會化服務體系建設(shè)，積極推進政府購買獸醫(yī)社會化服務，創(chuàng)新獸醫(yī)公共服務供給方式，提升獸醫(yī)公共服務的供給水平。本文以瀏陽市為例，探討瀏陽市政府購買獸醫(yī)社會服務的實踐過程，分析實踐成效與啟示。

1　實踐背景

瀏陽是傳統(tǒng)養(yǎng)殖業(yè)大縣、生豬調(diào)出大縣，地域面積5 007平方公里，人口147萬，轄32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），401個村（社區(qū)），年出欄生豬190余萬頭、牛羊70余萬頭（只），出籠家禽1 400余萬羽。隨著養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展水平的不斷提升，政府的動物防疫水平與公共服務供給能力則不能滿足養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展和需求。

1.1　動物疫情形勢依然嚴峻

一是病原污染面大，病原復雜等帶來新的挑戰(zhàn)。H7、H5禽流感病毒變異快，仔豬腹瀉、豬偽狂犬病等動物疫病呈發(fā)展態(tài)勢，擴散蔓延速度明顯加快。二是獸醫(yī)公共衛(wèi)生監(jiān)管任務重。動物布魯氏菌病監(jiān)測陽性數(shù)量持續(xù)上升，動物布病發(fā)病數(shù)量增加迅速，感染的區(qū)域也不斷擴大；病死動物無害化處理體系不健全；動物產(chǎn)品質(zhì)量安全事件時有發(fā)生。

1.2　中小規(guī)模養(yǎng)殖方式加大疫病防控難度

在當前和今后一個時期，中小規(guī)模養(yǎng)殖仍是養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)的主體，這些主體也是發(fā)生動物疫病的“重災區(qū)”。中小規(guī)模養(yǎng)殖場（戶）飼養(yǎng)密度高，養(yǎng)殖環(huán)境差，疫病防控意識淡薄，管理粗放，缺乏必要的生物安全措施。一些養(yǎng)殖場（戶）不能依法對病死畜禽進行無害化處理，造成環(huán)境污染以及疫病傳播，無法根除。

1.3　獸醫(yī)工作任務和難度不斷增加

近年實施的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)綜合改革，基層動物防疫站受到嚴重沖擊，機構(gòu)被撤并、職能被削弱、編制被挪用、人員被精減，特別是2015年以來，屠宰職能劃轉(zhuǎn)和暫停征收動物檢疫費后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物防疫站人員少、任務多、責任重、待遇低等問題更加突出，基層獸醫(yī)人員不但要承擔動物強制免疫、動物產(chǎn)地和屠宰檢疫、質(zhì)量安全監(jiān)督、病死動物無害化處理監(jiān)管、獸藥飼料監(jiān)管、養(yǎng)殖業(yè)保險服務、養(yǎng)殖環(huán)境治理、養(yǎng)殖業(yè)技術(shù)推廣、養(yǎng)殖業(yè)統(tǒng)計、屠宰管理等工作，還要完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府安排的拆遷、維穩(wěn)、扶貧等中心工作任務。

1.4　動物防疫 “最后一公里”出現(xiàn)斷層

基層防疫任務重、力量不足、工資待遇低、勞動保障不到位。瀏陽市聘有村級防疫員180人，平均2.2個村配備1名。全市中小養(yǎng)殖戶年生豬、家禽、牛羊出欄分別為64.6萬頭、504萬羽、28萬頭（只），分別占全市出欄量的34%、36%、40%；按生豬免3針/頭、牛羊免2針/頭、禽類免1針/羽計算，人均承擔免疫1.39萬針次/年、家禽2.8萬針次/年，但人均村級防疫員補助為9 600元/年，按實際工作時間計算，其工資水平是當?shù)赝愞r(nóng)村臨時用工的30%左右。加之，因基層財政投入不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有與聘用人員簽訂勞動合同、繳納社會保險，村級防疫員對社會保障的訴求強烈。因此，村級防疫員工作積極性不高，人員流動大，落實中小養(yǎng)殖戶強制免疫任務難。

2　政府購買動物防疫社會服務的有效探索

瀏陽市按照“政府引導、社會參與、企業(yè)運作、項目服務”原則，探索強制免疫“勞務外包”供給模式，采取培育社會服務組織、合理消納村級動物防疫員、健全考核管理機制等有效措施，完善了強制免疫等防控手段，拓展了社會獸醫(yī)組織發(fā)展空間，發(fā)揮了專項資金功效，促進了政府職能轉(zhuǎn)變，取得了較好的社會效益。

2.1　主要做法

2.1.1積極探索勞務外包模式

瀏陽市政府出臺政府購買動物防疫公益性服務相關(guān)政策，并保障資金投入。市畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局制定了《瀏陽市動物防疫勞務外包工作方案》，將全市春、秋兩季動物強制免疫業(yè)務委托給勞務公司，雙方簽訂購買合同，約定免疫時間、人員報酬、目標任務和考核內(nèi)容。勞務公司按照合同約定完成相應的業(yè)務工作，市畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局對公司防疫工作進展和成效實施監(jiān)督考核。2.1.2精心培育社會服務組織

瀏陽市畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局支持和培育獸醫(yī)社會服務組織發(fā)展壯大，引導動物防疫合作社或勞務公司參與動物防疫工作。通過全面調(diào)研和摸底，從瀏陽市5家勞務公司中擇優(yōu)選擇綜合實力較強的瀏陽河勞務服務有限公司作為委托企業(yè)，瀏陽河勞務服務有限公司進一步完善動物防疫管理制度，注冊成立“湖南康達利農(nóng)牧科技服務有限公司”，成為全省第一家承擔政府委托業(yè)務的專業(yè)性獸醫(yī)服務公司。

2.1.3合理消納村級動物防疫員

瀏陽市畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局與湖南康達利農(nóng)牧科技服務有限公司在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上達成協(xié)議，擇優(yōu)聘用現(xiàn)有村級動物防疫員，由企業(yè)對村級動物防疫員進行培訓、考核和管理，繳納相關(guān)保險。公司根據(jù)地域面積、養(yǎng)殖量、養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)等因素，綜合測算各轄區(qū)所需村級防疫員職數(shù)135名，按照“去留自愿、優(yōu)勝劣汰”的原則，對原來180名村級防疫員進行選拔，具有畜牧獸醫(yī)相關(guān)業(yè)務知識、取得執(zhí)業(yè)獸醫(yī)或鄉(xiāng)村獸醫(yī)資格、年齡不超過55周歲人員優(yōu)先。公司為聘用人員核定報酬標準2 500元/村/月，繳納意外傷害保險費550元/人/年，勞務管理費100元/人/年等。

2.1.4嚴格實行績效考核管理

政府層面，由瀏陽市畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局制定《瀏陽市春、秋防疫工作評分細則》，通過實地檢查、監(jiān)測免疫抗體等方式，實時掌握防疫情況；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）動物防疫站配合做好相關(guān)保障和工作指導。部門層面，獸醫(yī)主管部門根據(jù)評分細則表對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)防疫工作進行驗收和評分，驗收和評分的結(jié)果作為撥付勞務費、管理費的依據(jù)。公司層面，勞務承接公司安排專人對春秋兩季防疫工作進行督查，按照評分細則表對免疫工作進行評估。春、秋防工作結(jié)束后，勞務公司根據(jù)評分細則表對每名防疫員工作進行績效考核，考核結(jié)果與報酬及獎金掛鉤，考核評分在90分（含90分）以上全額發(fā)放勞務補助，90分以下按得分比例發(fā)放勞務補助。

2.2　實踐路徑思路

2.2.1“政府引導”

政府在創(chuàng)新服務供給模式中扮演推動和引導角色。一是積極引進專業(yè)性獸醫(yī)社會組織。通過對瀏陽市5家勞務公司調(diào)研和考察，擇優(yōu)選擇綜合實力較強的瀏陽河勞務服務有限公司，注冊成立“湖南康達利農(nóng)牧科技服務有限公司”，提供免疫注射、消毒滅源、養(yǎng)殖技術(shù)推廣、動物診療等服務。二是建立有效的引導和保障機制。獸醫(yī)主管部門和財政部門聯(lián)合出臺文件，對獸醫(yī)社會組織的工作發(fā)展進行總體規(guī)劃、完善政策、加強指導和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。

2.2.2“社會參與”

瀏陽市動員社會各方力量參與和支持獸醫(yī)社會服務的開展，鼓勵勞務公司合理消納村級動物防疫員，企業(yè)為聘用人員購買意外工傷保險，為企業(yè)正式員工購買社保，拓寬了村級防疫員的出路，在一定程度上保障了技術(shù)力量，維護了基層防疫隊伍和社會穩(wěn)定。

2.2.3“企業(yè)運作”

企業(yè)具體實施動物防疫等獸醫(yī)公共服務的購買及供給。湖南康達利農(nóng)牧科技服務有限公司自主招聘、管理、考評及培訓員工，并根據(jù)春、秋兩次集中防疫工作特點，通過“企業(yè)職工+臨聘員工”的運作模式來擴充人力資源。

2.2.4“項目服務”

以“動物防疫勞務外包項目”的形式開展獸醫(yī)社會化服務。市畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局代表政府具體履行動物防疫公共服務“發(fā)包方”職責，通過招標、簽訂合同，有步驟地引導和推動項目化服務，并對委托的項目進行考評驗收，根據(jù)考評結(jié)果支付勞務費用。勞務企業(yè)則按照“動物防疫勞務外包項目”合同要求，按時完成規(guī)定的委托業(yè)務。

2.3　實踐成效顯著

2.3.1創(chuàng)新服務供給模式，提升動物防疫效果

獸醫(yī)專業(yè)社會組織為中小養(yǎng)殖場戶提供了高效、便捷、安全、可靠的專業(yè)化、標準化、系統(tǒng)化社會服務，保證了服務項目的質(zhì)量和效果。從瀏陽市2年來的免疫效果評估結(jié)果來看，畜禽強制免疫密度和免疫抗體合格率均有提高，并全部達到了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部（原農(nóng)業(yè)部）規(guī)定的水平，免疫副反應處理及時，養(yǎng)殖者普遍滿意，動物疫情平穩(wěn)，滿足了養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展需求。據(jù)統(tǒng)計，2016年瀏陽市高致病性禽流感、口蹄疫、豬瘟、高致病性豬藍耳病隨機抽樣免疫抗體群體合格率均比2015年提高10%以上，豬、牛、羊、禽死亡率比2015年下降0.5%，應免密度100%。

2.3.2培育獸醫(yī)社會組織，激發(fā)社會生機活力

購買服務破解了社會組織開展服務資金短缺問題，確保社會組織有錢做事、發(fā)揮作用。項目的規(guī)范運作、資金的嚴格管理、績效的科學考評，促使社會組織不斷提升自身素質(zhì)和服務能力，規(guī)范內(nèi)部管理，增強生機活力。同時，瀏陽的試點工作在湖南省起到了很好的示范和借鑒作用，社會組織參與的數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)出大幅度上升態(tài)勢。專業(yè)獸醫(yī)社會組織作為主責單位參與購買動物防疫服務，為其聯(lián)系社會組織、增強吸引力和凝聚力提供有力抓手，有效推動了獸醫(yī)社會化服務體系的構(gòu)建和完善。

2.3.3促進政府職能轉(zhuǎn)變，推動動物衛(wèi)生治理創(chuàng)新

在購買獸醫(yī)社會服務實踐中，政府、企業(yè)及社會組織的互動與合作是構(gòu)成政府購買獸醫(yī)社會服務3個密不可分的要素，是實現(xiàn)服務供給模式創(chuàng)新的內(nèi)在動力。購買獸醫(yī)社會組織服務是政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能的探索實踐，為獸醫(yī)公共服務提供新途徑。實踐發(fā)現(xiàn)，通過購買動物防疫等獸醫(yī)公共服務項目，在不增加機構(gòu)、人員情況下，滿足了日益增長的獸醫(yī)公共服務需求。同時，專業(yè)獸醫(yī)社會組織，通過承接獸醫(yī)公共服務項目參與社會服務管理，推動政府、市場、社會三者良性互動，促進政府職能轉(zhuǎn)變，推動形成多方共贏的良好格局。政府職能回歸本源，官方獸醫(yī)從繁重的強制免疫等服務工作中解脫出來，實現(xiàn)“運動員”與“裁判員”職責分離[1]。2.3.4發(fā)揮專項資金功效，推動社會建設(shè)持續(xù)發(fā)展

經(jīng)費保障是開展獸醫(yī)社會化服務工作的關(guān)鍵，是有效推進政府購買服務工作的重要支撐。在中央和省級下?lián)艿膭游锓酪呓?jīng)費130萬元的基礎(chǔ)上，瀏陽市財政安排專項經(jīng)費220萬元，兩項合計350萬元，用于購買強制免疫勞務外包服務；市畜牧局與市財政局聯(lián)合印發(fā)《瀏陽市動物疫病防控與獸醫(yī)社會化服務體系建設(shè)項目資金管理辦法》，有效推動了獸醫(yī)社會化服務體系建設(shè)和發(fā)展。一是培育獸醫(yī)社會組織，增強獸醫(yī)社會化服務體系建設(shè)外在推力。二是合理消化村級防疫員隊伍。將優(yōu)秀的村級防疫員、鄉(xiāng)村獸醫(yī)引入企業(yè)，夯實了企業(yè)技術(shù)隊伍，強化了獸醫(yī)社會組織內(nèi)生動力。三是動物防疫員報酬提高。人平均年收入由改革前的4 000元提高至目前12 500元，另增加了工傷和意外傷害保險福利，增強了工作積極性。四是在項目資金的扶持下，獸醫(yī)社會組織在獸醫(yī)公共服務方面發(fā)揮應有作用，滿足社會需求，激發(fā)社會活力。

3　啟示

3.1　大力培育社會組織是前提

社會組織的大量存在及規(guī)范運作是政府購買公共服務政策實施的前提。政府購買獸醫(yī)服務是一項重大的制度創(chuàng)新，通過政府向社會組織購買獸醫(yī)服務，建立起政府、企業(yè)、個體之間溝通的橋梁，通過政社互動，提供公共產(chǎn)品的績效。因此，地方政府和獸醫(yī)主管部門要加大對政府購買獸醫(yī)服務的宣傳力度，調(diào)動社會組織、個體參與政府購買獸醫(yī)服務工作的積極性，通過充分了解社會和行業(yè)需求，確定政府購買獸醫(yī)公共服務的方向。

3.2　明確公共服務范圍是基礎(chǔ)

在政府購買獸醫(yī)公共服務中，政府購買的是獸醫(yī)公共產(chǎn)品，但并非所有的獸醫(yī)公共產(chǎn)品都適合通過政府購買來完成，瀏陽市通過制定《動物防疫勞務外包工作方案》，將全市春、秋兩季動物集中強制免疫業(yè)務進行外包，在外包合同中明確獸醫(yī)公共服務的內(nèi)容。要加強業(yè)務指導，研究制定政府購買動物防疫公益性服務指導意見[2]。主管部門應該廣泛征求意見，形成可以操作的規(guī)范性的指導文本，并向社會公示。

3.3　市場化運作機制是核心

對承接組織的監(jiān)督管理是獸醫(yī)部門的一項重要任務[1]，在推進政府購買獸醫(yī)公共服務進程中要注重以下幾點：一是要加強服務供給的過程監(jiān)督和控制，及時發(fā)現(xiàn)供給過程中存在的隱患；二要及時客觀評估獸醫(yī)服務供給（包括供給的數(shù)量和質(zhì)量）情況。要建立一套完整的效果評估體系，包括協(xié)調(diào)機制、信息溝通機制、運行機制、激勵機制、約束機制、評估反饋機制、第三方評價機制等，對承接組織的項目管理能力、服務對象滿意度等進行評估。三要要規(guī)范雙方的行為，便于在供給失效時追尋相關(guān)責任者的責任，并且給予一定的懲罰。

3.4　合同管理是關(guān)鍵

獸醫(yī)社會化服務組織通過契約的形式，為政府部門提供有償服務[3]。瀏陽市政府在購買獸醫(yī)社會公共服務的合同管理上，對資格確定、組織選擇、合同起草、過程管理、結(jié)果評估的各個環(huán)節(jié)及其每一個細節(jié)都有詳細具體的規(guī)范。在推進獸醫(yī)社會化服務發(fā)展過程中，首先，積極培養(yǎng)合同意識，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上與社會組織簽訂合同。其次，要明確合同的具體內(nèi)容，依據(jù)政府簽訂合同方向的不同采取不同的合同形式，明確獸醫(yī)服務供給的目標、供給的方式、供給的標準以及財務評估等內(nèi)容。

[1]李昂,李衛(wèi)華,翟海華,等.政府購買動物防疫公益性服務現(xiàn)狀研究[J].中國動物檢疫,2017,34(3)：42-46.

[2]李昂,朱琳,李衛(wèi)華,等.政府購買動物防疫公益性服務的框架探析[J].中國動物檢疫,2017,34(4)：38-41.

[3]王彬,高升,高松華,等.探索社會化服務新模式 [J].中國動物檢疫,2017,34(1)：56-58.

■簡訊

山東省5縣分別獲6 000萬元用于畜禽糞污治理

據(jù)德州日報2018年2月27日報道，山東省有5個縣獲批全國首批畜禽糞污資源化利用整縣制推進試點，每個縣將獲中央預算內(nèi)投資6 000萬元，用于畜禽糞污治理基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。其中包括山東德州市的臨邑縣和齊河縣。