農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能拓展與規(guī)范研究
——基于浙江義烏宅基地“三權(quán)分置”的改革實(shí)踐

朱明芬

(杭州行政學(xué)院市情研究所，浙江杭州310024)

2018年中央“一號(hào)文件”提出繼續(xù)深化農(nóng)村宅基地改革，要求積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，即落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障農(nóng)戶資格權(quán)、適度放活使用權(quán)［1］。這既是對(duì)全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地改革試點(diǎn)縣前3 a實(shí)踐的理論提煉，也是對(duì)我國(guó)未來(lái)宅基地改革方位的明確指向。對(duì)于這一全新的制度安排，學(xué)界非?？隙ㄆ鋭?chuàng)新價(jià)值，認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”改革擺脫了農(nóng)村宅基地管理的路徑依賴，豐富了宅基地產(chǎn)權(quán)體系，統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的矛盾，激活了農(nóng)村“沉睡資產(chǎn)”，增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。而且，在交易費(fèi)用較低的情況下，通過(guò)產(chǎn)權(quán)界定和細(xì)分，將農(nóng)村土地利用的外部性內(nèi)部化［2］。宅基地“三權(quán)分置”是一項(xiàng)活化鄉(xiāng)村、強(qiáng)村富民、遏制鄉(xiāng)村衰敗的重大制度創(chuàng)新［3］。義烏市作為全國(guó)33個(gè)農(nóng)村土地改革試點(diǎn)縣之一，通過(guò)宅基地分配取得、有償退出、有償調(diào)劑、有償選位、有條件流轉(zhuǎn)，以及抵押貸款等眾多產(chǎn)權(quán)制度安排和權(quán)利配置架構(gòu)起“三權(quán)分置”的制度框架［4］。實(shí)證表明，義烏市作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地退出時(shí)機(jī)已比較成熟，農(nóng)戶退出宅基地集中居住后，其房屋資產(chǎn)性凸顯，農(nóng)戶福利水平提升，遠(yuǎn)郊村莊農(nóng)戶福利水平提升比近郊更大［5］。義烏宅基地退出后，各相關(guān)主體(政府、村集體和農(nóng)戶)的土地增值收益分配實(shí)現(xiàn)了三方利益的同步增進(jìn)［6］。但在全國(guó)試點(diǎn)中，也有部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣(市)因宅基地退后補(bǔ)償資金不足、復(fù)墾指標(biāo)需求不多等，治理成效有限［7］。而且，在宅基地“三權(quán)分置”改革中，關(guān)鍵是要保護(hù)和增進(jìn)農(nóng)民作為集體土地所有者的權(quán)益［8］，但《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)和《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》(以下簡(jiǎn)稱《擔(dān)保法》)中諸如宅基地使用權(quán)不得用于抵押等規(guī)定與改革實(shí)踐中“房地合一”“地隨房走”的原則并不一致，一些宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐缺乏上位法支持［9］。

學(xué)界一直高度關(guān)注宅基地“三權(quán)分置”改革，通過(guò)大量實(shí)證分析評(píng)估該項(xiàng)制度的產(chǎn)權(quán)績(jī)效，并提出政策建議。但是，這些研究也存在以下不足:經(jīng)驗(yàn)研究較多，實(shí)證研究較少;單項(xiàng)改革成效評(píng)估較多，綜合性成效評(píng)估較少;正面評(píng)價(jià)較多，問(wèn)題導(dǎo)向較少;改革做法(經(jīng)驗(yàn))描述性研究較多，產(chǎn)權(quán)制度研究較少。為此，在前人研究基礎(chǔ)上，基于義烏市宅基地“三權(quán)分置”的改革實(shí)踐，運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論，深入剖析宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能拓展與規(guī)范運(yùn)行問(wèn)題，以期對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革深化提供借鑒與參考。

1 宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能拓展的基本內(nèi)涵

義烏市宅基地“三權(quán)分置”制度的雛形可以追溯到2006年的舊村改造。當(dāng)時(shí)，義烏市通過(guò)配套土地整理、農(nóng)房改造、下山移民、新農(nóng)村建設(shè)等鄉(xiāng)村建設(shè)工程，對(duì)農(nóng)村實(shí)施舊村改造，探索性推出宅基地指標(biāo)在村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的有條件轉(zhuǎn)讓，即在不改變宅基地農(nóng)村集體土地所有權(quán)性質(zhì)、不改變村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)的前提下，部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員為了解決建房資金困難(每個(gè)宅基地以1∶5比例建設(shè)住房面積，一般農(nóng)民建房面積600 m2左右)，出讓一間房(36 m2)宅基地指標(biāo)(資格權(quán))給符合宅基地申請(qǐng)條件的本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。這種由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的誘致性制度變遷，形塑了宅基地“三權(quán)分置”的雛形，但卻處于法律的灰色地帶。直到2015年義烏被列為全國(guó)宅基地改革試點(diǎn)縣后，并依據(jù)試點(diǎn)縣可以暫停使用的相關(guān)法規(guī)［參見(jiàn)國(guó)務(wù)院關(guān)于《在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》］，這項(xiàng)誘致性制度變遷探索才上升為強(qiáng)制性制度實(shí)踐，并在穩(wěn)定所有權(quán)、保障資格權(quán)、放活使用權(quán)的權(quán)屬約定條件下重點(diǎn)明晰“三權(quán)”權(quán)利邊界，積極拓展宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。

1．1 在確保農(nóng)村集體所有權(quán)不變的前提下充分拓展所有權(quán)權(quán)利

所有權(quán)作為宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬中最核心的權(quán)利，對(duì)占有權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)起決定性作用。確保所有權(quán)不變，實(shí)質(zhì)上是確保所有權(quán)對(duì)處置權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)的絕對(duì)支配權(quán)，更重要的是落實(shí)所有權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)方式。為此，義烏側(cè)重從賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以宅基地分配權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)入手，最大限度地拓展所有權(quán)權(quán)能。一是依法賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地分配權(quán)。在堅(jiān)持“按人分配、按戶控制”的總體原則下，在既定宅基地規(guī)模范圍內(nèi)，通過(guò)村集體土地民主管理領(lǐng)導(dǎo)小組，賦予其商議決定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，宅基地人均、戶均分配標(biāo)準(zhǔn)，宅基地選位等重大決策權(quán)，把所有權(quán)落到實(shí)處。二是賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織部分宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在嚴(yán)格按照“一戶一宅”原則依法無(wú)償分配宅基地的前提下，如果部分農(nóng)民有意向轉(zhuǎn)讓部分宅基地，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以優(yōu)先回購(gòu)本村非本村集體成員自愿退出的宅基地，用作集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部宅基地再分配的指標(biāo)，政府按照退出宅基地建筑占地面積給予村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)1 000元·m－2的補(bǔ)助，實(shí)現(xiàn)宅基地減量和集體經(jīng)濟(jì)增收的雙重目標(biāo)。如果村集體確因公共設(shè)施配套(如菜市場(chǎng)等)需要申請(qǐng)建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)審批可以回購(gòu)部分宅基地指標(biāo)用于村莊公益事業(yè)或其他經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。為了規(guī)避同體(同為村股份合作社)交易，由村集體重新登記注冊(cè)新農(nóng)村投資有限責(zé)任公司，以獨(dú)立法人資格部分推進(jìn)宅基地向公益性、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地轉(zhuǎn)換。三是賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地改革收益處置權(quán)。改革中，規(guī)定由村集體制訂并執(zhí)行宅基地有償使用、有償退出和轉(zhuǎn)讓等實(shí)施細(xì)則，確定宅基地有償使用費(fèi)收繳基數(shù)面積、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及配套措施，負(fù)責(zé)有償使用收益和轉(zhuǎn)讓收益的收繳及使用的管理工作，充分體現(xiàn)了處置權(quán)的含金量。四是賦予農(nóng)村集體宅基地退出后的“集地券”(即將宅基地使用權(quán)人自愿退出的宅基地和參與農(nóng)村更新改革或城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)退出的宅基地等建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，預(yù)收合格折算成建設(shè)用地指標(biāo))收益權(quán)。農(nóng)村因拆遷安置或?qū)嵤┡f村改造、空心村改造、異地奔小康、更新改造等(以下統(tǒng)稱新農(nóng)村建設(shè))退出的宅基地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地，若新農(nóng)村建設(shè)地塊新增建設(shè)用地小于復(fù)墾退出宅基地的，差額部分“集地券”歸村集體經(jīng)濟(jì)組織持有。村集體可以將“集地券”投放到義烏產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行公開交易，初次交易起始價(jià)格不得低于當(dāng)年政府指導(dǎo)價(jià)格(600萬(wàn)元·hm－2)，再次流轉(zhuǎn)的不受指導(dǎo)價(jià)格限制，交易收益全部歸村集體所有。至2017年底，義烏市涉及宅基地改革村的集體累計(jì)獲得宅基地“集地券”收益7.88億元，累計(jì)收取宅基地超面積有償使用費(fèi)9.34億元。

1．2 在保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格權(quán)的前提下有序拓展宅基地占有權(quán)權(quán)能

依據(jù)相關(guān)法規(guī)，義烏市通過(guò)設(shè)立一定時(shí)限，民主商定本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，在嚴(yán)守集體經(jīng)濟(jì)組織成員居住底線的前提下，創(chuàng)新成員資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，有序拓展占有權(quán)權(quán)能。一是依法依規(guī)界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，以資格權(quán)等份額獲得占有權(quán)。義烏市依據(jù)《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》第十七條和第十條的相關(guān)規(guī)定，對(duì)戶籍在本村、符合相關(guān)條件，且遵守村經(jīng)濟(jì)合作社章程的農(nóng)村居民認(rèn)定為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，對(duì)于戶籍在本村的外嫁女等特殊人群，根據(jù)各村社民主確定，一般由2/3以上村民代表表決給予一定份額的資格權(quán)。成員資格一旦確定，宅基地則可以實(shí)現(xiàn)以戶為單位、按人分配、有償調(diào)劑。一些成員資格份額不足或戶均達(dá)不到宅基地上限標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)戶可以在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)有償調(diào)劑，包括跨村調(diào)劑。二是公平保障集體經(jīng)濟(jì)宅基地成員資格權(quán)，創(chuàng)新資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。對(duì)于在城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地紅線內(nèi)的村莊，按照價(jià)值相當(dāng)原則，以戶為單位，選擇以合法的宅基地占地面積基數(shù)按1∶5的比例，或按每人175 m2建筑面積的標(biāo)準(zhǔn)確定房屋置換權(quán)益面積，同時(shí)按比例置換全產(chǎn)權(quán)高層公寓和產(chǎn)業(yè)用房。在置換權(quán)益面積中，按高層公寓占3/5、產(chǎn)業(yè)用房占2/5的標(biāo)準(zhǔn)分配，其中，產(chǎn)業(yè)用房集中到鎮(zhèn)街工業(yè)園區(qū)統(tǒng)籌建設(shè)出租、按成員資格析產(chǎn)，確保新社區(qū)集聚區(qū)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的可持續(xù)增加。對(duì)于實(shí)施舊村改造的農(nóng)村，通過(guò)拆除村內(nèi)危舊房、盤活閑置宅基地，以聯(lián)立式住宅(一梯兩戶的即認(rèn)定為聯(lián)立式住宅)安置，戶均宅基地分別為100、110、120 m2，實(shí)現(xiàn)“零增地”改造。同時(shí)，鼓勵(lì)非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以貨幣化補(bǔ)償?shù)姆绞酵顺龊戏〒碛械恼?，?duì)一時(shí)無(wú)法退出又確需繼續(xù)居住的，根據(jù)非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法擁有的農(nóng)村住宅情況，允許按照村集體經(jīng)濟(jì)組織確定的相應(yīng)比例安置，但建筑占地面積不得大于宅基地占地面積。三是預(yù)設(shè)宅基使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的前置條件，筑牢成員居住權(quán)底線。如果農(nóng)村居民需要轉(zhuǎn)讓宅基地(含房屋)使用權(quán)，除了符合其他宅基地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓條件外，還必須滿足以下兩個(gè)附加條件:一，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓方必須保障轉(zhuǎn)讓后仍擁有人均建筑面積不低于15 m2的合法住宅;二，須經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意。以上制度設(shè)計(jì)使得宅基地在有序轉(zhuǎn)讓的同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員不至于“流離失所”。此外，對(duì)于底層農(nóng)戶，施行特殊保障。對(duì)于市域范圍內(nèi)農(nóng)村住房特困戶和D級(jí)危房戶(D級(jí)危房依《農(nóng)村危險(xiǎn)房屋鑒定技術(shù)導(dǎo)則》認(rèn)定)，可以通過(guò)選擇本村、中心村或集聚小區(qū)的高層、多層公寓房，貨幣等方式解決住房困難問(wèn)題。至2017年底，已解決住房困難戶3 010戶，治理改造D級(jí)危房戶1.47萬(wàn)戶。

1．3 在堅(jiān)持資源市場(chǎng)化配置的原則下創(chuàng)新拓展宅基地物權(quán)權(quán)能

基于宅基地的保障功能與經(jīng)濟(jì)功能的雙重屬性，義烏市結(jié)合當(dāng)?shù)亍按缤链缃稹钡默F(xiàn)實(shí)需求和習(xí)慣做法，創(chuàng)新性地推出競(jìng)價(jià)選位和有限流轉(zhuǎn)，積極拓展宅基地物權(quán)權(quán)能。一是有條件轉(zhuǎn)讓交易宅基地，穩(wěn)妥拓展宅基地財(cái)產(chǎn)功能。對(duì)未完成新農(nóng)村更新改造的村莊，經(jīng)村民代表大會(huì)同意，允許宅基地使用權(quán)人將宅基地連同地上建筑物按規(guī)定程序和約定條件通過(guò)買賣、贈(zèng)予、互換或其他合法方式轉(zhuǎn)讓給本市符合宅基地申請(qǐng)條件的受讓人，但轉(zhuǎn)讓方必須持有宅基地使用權(quán)證和不動(dòng)產(chǎn)證書，必須保證轉(zhuǎn)讓后仍擁有人均建筑面積15 m2以上的合法住宅(含城鎮(zhèn)商品房)。對(duì)于已完成農(nóng)村更新改造的村莊，經(jīng)村民代表大會(huì)同意，允許在本市區(qū)域跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，使用年限最高為70 a，使用期滿后受讓人可優(yōu)先續(xù)期。2017年，義烏市本集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地調(diào)劑12宗，跨集體經(jīng)濟(jì)組織宅基地調(diào)劑2宗。其中，佛堂鎮(zhèn)坑口村采取公開拍賣方式對(duì)該村宅基地進(jìn)行有償調(diào)劑，共成交面積573.56 m2，成交均價(jià)為1.37萬(wàn)元·m－2，比該區(qū)塊基準(zhǔn)地價(jià)高出13.3%。二是積極開展宅基地和農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記，深度拓展宅基地金融功能。義烏市在宅基地產(chǎn)權(quán)“簽證”基礎(chǔ)上，全面進(jìn)行宅基地和農(nóng)房統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記，積極鼓勵(lì)持有宅基地和房屋不動(dòng)產(chǎn)證并能提供基準(zhǔn)合法住所的農(nóng)戶，經(jīng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，依法依規(guī)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款。這成為義烏宅基地改革的最大亮點(diǎn)。至2018年2月，義烏市24家金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)民住房貸款6 763筆，貸款金額32.23億元，貸款金額分別比2015年和2016年增長(zhǎng)了10 742.8倍和34.8倍。據(jù)調(diào)研，義烏市北苑街道黃楊梅村離義烏市中心不足10 km，屬于典型的城中村，也是首批宅基地“三權(quán)分置”改革的試點(diǎn)村。村民H因商貿(mào)經(jīng)營(yíng)需要資金周轉(zhuǎn)，以126 m2的宅基地和地上630 m2房屋(2008年建成)于2015年12月(頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證前)獲得30萬(wàn)元抵押貸款，2016年12月頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證后，宅基地和房屋評(píng)估價(jià)為300萬(wàn)元，該村民以6折標(biāo)準(zhǔn)獲得180萬(wàn)元的貸款額度，再獲貸款150萬(wàn)元。由此可見(jiàn)宅基地“三權(quán)分置”改革對(duì)農(nóng)民之績(jī)效。三是施行宅基地競(jìng)價(jià)選位，市場(chǎng)化配置宅基地落地。義烏市政府于2015年12月出臺(tái)了《義烏市舊村改造宅基地投標(biāo)選位指導(dǎo)意見(jiàn)》，在多年農(nóng)村集體自發(fā)探索的基礎(chǔ)上，要求由各鎮(zhèn)(街)公開招選確定不少于3家專業(yè)機(jī)構(gòu)(拍賣公司)為投標(biāo)選位工作的年度中標(biāo)單位，村級(jí)組織通過(guò)召開村民代表大會(huì)選定其中一家機(jī)構(gòu)實(shí)施，宅基地投標(biāo)選位的起投價(jià)和保留價(jià)必須依據(jù)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)設(shè)置，經(jīng)村民代表大會(huì)確定后報(bào)鎮(zhèn)(街)備案，規(guī)范有序地推進(jìn)宅基地選位的市場(chǎng)化配置。自2015年以來(lái)，涉及宅基地改革村累計(jì)收取有償選位費(fèi)32億元，村集體再對(duì)選位費(fèi)進(jìn)行二次分配，原則上用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)民福利增進(jìn)。

2 宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能拓展中的矛盾困惑

義烏市宅基地“三權(quán)分置”改革在堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”［10］的前提下，積極拓展了農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利、權(quán)能。通過(guò)這3項(xiàng)權(quán)利權(quán)能的拓展，全面強(qiáng)化了農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)這一權(quán)利束中最核心的權(quán)利——所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，有效地維護(hù)了宅基地所有者、占有者、使用者各方權(quán)益，破解了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)農(nóng)村宅基地由政府審批、無(wú)償分配、長(zhǎng)久占用所造成的產(chǎn)權(quán)主體虛位、權(quán)屬不清、權(quán)能不齊的種種困局，不僅沒(méi)有使任何一方境況變壞，而且使各方利益變得更好，較好地實(shí)現(xiàn)了宅基地制度的“帕羅托”改進(jìn)。但是，改革中也存在諸多矛盾困惑，如權(quán)能拓展的創(chuàng)新做法與法規(guī)支撐不足之間的矛盾困惑等，這些矛盾困惑已在一定程度上影響到宅基地改革的深化。

2．1 權(quán)能拓展的創(chuàng)新做法與法規(guī)支撐不足之間的矛盾困惑

拓展產(chǎn)權(quán)權(quán)能是農(nóng)村宅基地改革的原初動(dòng)力和終極目標(biāo)，但是，改革試點(diǎn)縣的創(chuàng)新做法缺乏相關(guān)法規(guī)支撐。主要表現(xiàn)有:一是宅基地所有權(quán)權(quán)能拓展與集體主體虛置之間的矛盾困惑。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)主體“虛位”已是不爭(zhēng)的事實(shí)［11］，即使在農(nóng)村社區(qū)股份合作制改造大力度推進(jìn)的背景下，其股份固化等制度缺陷也使這類經(jīng)濟(jì)組織很難履行村集體經(jīng)濟(jì)主體的職能。改革中，義烏市大多由村集體土地民主管理領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)行使宅基地所有權(quán)主體的權(quán)力，但其所有權(quán)主體地位或委托代理關(guān)系需要法律認(rèn)定。二是宅基地成員資格權(quán)實(shí)現(xiàn)方式與用益物權(quán)之間的矛盾困惑。改革中，義烏市在解決好宅基地歷史遺留問(wèn)題后，由村集體民主確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格權(quán)，但現(xiàn)行《物權(quán)法》只賦予宅基地以占有權(quán)和使用權(quán)，尚無(wú)資格權(quán)的界定。實(shí)踐中，資格權(quán)界定又主要依據(jù)地方法規(guī)，難免存在特殊群體成員資格權(quán)保障和少數(shù)成員資格權(quán)巧取并存的現(xiàn)象。前者如外嫁女，在“一村一策”的成員資格權(quán)界定中，不同村的、戶籍在本村的外嫁女或享受一個(gè)人，或享受半個(gè)人，或享受1/3個(gè)人的資格權(quán)，那些享受標(biāo)準(zhǔn)低的外嫁女則存在相對(duì)“被剝奪感”。與此同時(shí)，部分“消息靈通”的原籍本村的城鎮(zhèn)居民趕在本村宅基地改革之先將本人甚至配偶及子女的戶口遷回本村莊，少數(shù)原籍本村的國(guó)外綠卡持有人甚至外國(guó)公民，因未注銷農(nóng)村戶口和中國(guó)國(guó)籍，也投機(jī)地獲得了宅基地成員資格權(quán)。如此種種，容易產(chǎn)生新的宅基地“遺留”問(wèn)題。三是宅基地使用權(quán)有條件流轉(zhuǎn)與相關(guān)法律之間的矛盾困惑。如前所述，義烏市允許宅基地及其房屋有條件流轉(zhuǎn)，還可以持不動(dòng)產(chǎn)證和基本居住證明進(jìn)行抵押貸款，而現(xiàn)行《物權(quán)法》第一百八十四條規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得用于抵押;同時(shí)，《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第六十三條也明確規(guī)定，“農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”事實(shí)上，義烏市已發(fā)生幾宗宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后又反悔的案例，為了維護(hù)宅基地改革的正向效應(yīng)，義烏市法院對(duì)此類糾紛裁定時(shí)主要依據(jù)的是《中華人民共和國(guó)合同法》第四十四條、第四十九條、第五十二條、第六十條和《中國(guó)華人民共和國(guó)民事訴訟法》第六十四條、第一百四十四條，判決原宅基地轉(zhuǎn)讓協(xié)議有效。然而，如果被告以《土地管理法》和《物權(quán)法》相關(guān)條款為依據(jù)提起反訴，原告必將敗訴。

2．2 權(quán)能拓展強(qiáng)度不足與權(quán)能過(guò)大同時(shí)并存之間的矛盾困惑

在快速城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”背景下推進(jìn)的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革，無(wú)疑被烙有明顯的“強(qiáng)政府”烙印，因此必定存在宅基地權(quán)能拓展不足的問(wèn)題。同時(shí)，由于宅基地“三權(quán)分置”改革還處于探索階段，也難免存在權(quán)能強(qiáng)度規(guī)范不當(dāng)而引起的權(quán)力運(yùn)行失范情形。一是宅基地政府處置權(quán)過(guò)大與農(nóng)村集體處置權(quán)不足之間的矛盾困惑。其主要表現(xiàn)是，農(nóng)村集體對(duì)宅基地退出后的地類處置權(quán)不充分，退出后的宅基地有95%以上都被復(fù)墾為耕地，其指標(biāo)被用作城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”。相應(yīng)地，農(nóng)村直接留用的建設(shè)用地指標(biāo)卻十分有限。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2017年底，義烏市只有2宗宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地的案例。其中一宗發(fā)生在城西街道七一村，該村屬于城市規(guī)劃范圍外的舊村改革性質(zhì)，由4個(gè)自然村合并而成，需要建設(shè)一個(gè)商用菜市場(chǎng)，村里一塊面積為0.23 hm2的騰退宅基地，經(jīng)申請(qǐng)成功轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地。雖然宅基地復(fù)墾也以“集地券”方式增加了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收入，但明顯削弱了村集體對(duì)宅基地的處置權(quán)，這既可能影響農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織新增成員宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度，又會(huì)在一定程度上擠占部分農(nóng)村發(fā)展權(quán)［12］。同時(shí)，處置權(quán)失范行為時(shí)有發(fā)生。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分宅基地改革村莊將70%～80%的宅基地超面積使用費(fèi)和有償選位費(fèi)等涉及宅基地改革的收入都平均分配給本村農(nóng)民(或按股份分配)。這不僅不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，而且還部分消解了宅基地集體所有權(quán)權(quán)能，模糊了宅基地農(nóng)村集體所有權(quán)和成員資格權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，使違法農(nóng)戶從超面積使用費(fèi)的再次分配中部分代償了其違法成本。二是農(nóng)村集體對(duì)宅基地收益權(quán)與國(guó)家稅收調(diào)節(jié)之間的矛盾困惑。義烏市宅基地改革制度設(shè)計(jì)中，原則上將宅基地改革收益權(quán)全部歸農(nóng)村集體所有，尚未設(shè)計(jì)國(guó)家稅收調(diào)節(jié)機(jī)制。在近3 a多的改革實(shí)踐中，義烏市涉及宅基地改革的128個(gè)村莊，村均“集地券”收益615.7萬(wàn)元、村均宅基地有償使用費(fèi)收益729.7萬(wàn)元、村均宅基地有償選位費(fèi)收益2 500萬(wàn)元，部分城中村的這3項(xiàng)收益高達(dá)上億元，但都沒(méi)有交納任何稅收。這雖然體現(xiàn)了政府的大氣包容，但也有失社會(huì)公平公正之嫌。三是宅基地收益權(quán)“誰(shuí)退歸誰(shuí)”與宅基地集體所有制之間的矛盾困惑。義烏市在宅基地有償退出處置時(shí)可以以農(nóng)戶為單位實(shí)施退出、整理和收益，即“誰(shuí)退歸誰(shuí)”。該做法突破了《物權(quán)法》第五十九條關(guān)于“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的規(guī)定，強(qiáng)化了農(nóng)民宅基地“私有”理念［13］，也與《中華人民共和國(guó)民法通則》第七十八條對(duì)“按份共有”是指“按照各自的份額，對(duì)共有財(cái)產(chǎn)分享權(quán)利，分擔(dān)義務(wù)”的解釋相矛盾，還觸碰了《物權(quán)法》關(guān)于集體所有權(quán)權(quán)能的行使必須反映集體成員通過(guò)民主程序體現(xiàn)的共同意志的相關(guān)規(guī)定。

2．3 改革中的行政推動(dòng)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間的矛盾困惑

雖然義烏農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革具有良好的市場(chǎng)基礎(chǔ)，但對(duì)于不同區(qū)位、家庭結(jié)構(gòu)、富裕程度的農(nóng)戶而言，其需求意愿和側(cè)重點(diǎn)不盡相同，難免造成改革的行政措施與市場(chǎng)機(jī)制之間的矛盾困惑，由此可能產(chǎn)生一些改革風(fēng)險(xiǎn)。一是宅基地使用權(quán)依規(guī)轉(zhuǎn)讓與受讓主體不合法之間的矛盾困惑。如前所述，在新社區(qū)集聚區(qū)建設(shè)過(guò)程中，少數(shù)農(nóng)戶因資金不足必須賣掉部分宅基地指標(biāo)。但在宅基地指標(biāo)交易過(guò)程中，雖然有關(guān)文件要求受讓主體必須是符合本市宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)村居民，但由于各種原因，符合條件的受讓主體十分有限，如果嚴(yán)格把關(guān)受讓人資格則很難達(dá)成交易;因此，一些本村富裕農(nóng)戶趁機(jī)購(gòu)買到大于本戶“一戶一宅”面積的宅基地。例如，某社區(qū)農(nóng)戶在新社區(qū)集聚區(qū)建設(shè)時(shí)先后購(gòu)買宅基地224 m2和72 m2，加上自家的合法宅基地120 m2，一家4口人在同一集聚區(qū)擁有宅基地416 m2、房屋建筑面積2 080 m2。宅基地改革中，該農(nóng)戶在2016年對(duì)超面積宅基地一次性交納了25萬(wàn)元的有償使用費(fèi)。雖然其購(gòu)買的宅基地及房屋未能獲得不動(dòng)產(chǎn)證，但這一既成事實(shí)卻很容易形成新的“歷史遺留”問(wèn)題，埋下產(chǎn)權(quán)糾紛隱患。二是產(chǎn)權(quán)簽證制度與財(cái)產(chǎn)公證制度相矛盾。宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)公證要求嚴(yán)格按照宅基地權(quán)屬來(lái)源(集體經(jīng)濟(jì)組織成員建房用地審批表)、共有產(chǎn)權(quán)人公證協(xié)議書等基礎(chǔ)性文件進(jìn)行司法公證，關(guān)鍵需要解決因產(chǎn)權(quán)人死亡、離婚、分家、買賣、繼承等情形下的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)與交割，并由公證部門出具公證書。但是，大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)為自家的房子登不登記都是自家的，對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)登記持無(wú)所謂態(tài)度，使宅基地和房屋登記發(fā)證工作一度滯緩。為了加快宅基地登記進(jìn)程，義烏市決定改公證為“簽證”制度，即由村委會(huì)代替公證人員實(shí)施調(diào)查、協(xié)調(diào)，厘清農(nóng)戶宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)糾紛，采集錄音、錄像資料，形成紙質(zhì)《簽證意見(jiàn)書》，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)審核蓋章。目前，簽證已全面取代了公證。盡管簽證的程序、環(huán)節(jié)、文本等要件都一應(yīng)俱全，但實(shí)施主體的法律地位及《簽證意見(jiàn)書》的法律效力均受到質(zhì)疑，一旦遇到訴訟則缺乏法律依據(jù)。

3 完善和規(guī)范宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的幾點(diǎn)思考

義烏宅基地“三權(quán)分置”改革之所以出現(xiàn)上述矛盾困惑，有法規(guī)支撐不足、城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌力度不足等的制度供給原因，也有農(nóng)民對(duì)改革需求愿望不高、改革操作過(guò)程監(jiān)管不力等原因。因此，宅基地“三權(quán)分置”改革還需要頂層制度支撐和規(guī)范運(yùn)作，以促進(jìn)改革的有序推進(jìn)。

3．1 加快相關(guān)法規(guī)修訂與宅基地改革銜接，全面優(yōu)化產(chǎn)權(quán)權(quán)能運(yùn)行環(huán)境

實(shí)踐表明，義烏市和其他試點(diǎn)縣宅基地改革普遍缺乏正式制度的支撐。2018年底，延期的改革試點(diǎn)很快結(jié)束，迫切需要把試點(diǎn)改革中的創(chuàng)新舉措通過(guò)法律法規(guī)固定下來(lái)。一要加快宅基地“三權(quán)分置”改革與《集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格法》銜接。建議出臺(tái)《集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格法》，統(tǒng)一全國(guó)各地村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定方法，避免“一村一策”試點(diǎn)中村與村之間的攀比矛盾。二要加快宅基地“三權(quán)分置”與《住房保障條例》銜接。對(duì)農(nóng)村居民因升學(xué)、參軍、出國(guó)等情況沒(méi)有遷移戶口，但在城市享受了購(gòu)房補(bǔ)貼、住房公積金等福利的原農(nóng)村居民，必須取消其村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，避免“雙重福利”下的城鄉(xiāng)住房用地的“雙增長(zhǎng)”。三是加快宅基地“三權(quán)分置”改革與《土地管理法》銜接。建議將原來(lái)的宅基地占有權(quán)和使用權(quán)“二權(quán)合一”劃分為資格權(quán)和使用權(quán)“二權(quán)分置”，明確宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的法律界線。四是加快宅基地“三權(quán)分置”改革與《物權(quán)法》的銜接。建議在《物權(quán)法》中創(chuàng)設(shè)“宅基地資格權(quán)”，并賦予其相應(yīng)的占有、處置、收益等用益物權(quán)。五是加快宅基地“三權(quán)分置”改革與《擔(dān)保法》銜接。建議修改或刪除《抵押法》中關(guān)于宅基地及其房屋不能抵押貸款的法律條款，賦予宅基地及其房屋在辦理不動(dòng)產(chǎn)證和保障基本居住用房的前提下依法抵押貸款的權(quán)利。

3．2 加大賦權(quán)強(qiáng)能力度，充分保障農(nóng)民宅基地權(quán)益

緊緊圍繞宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)，豐富權(quán)屬種類，明確權(quán)利邊界，堅(jiān)守改革底線，強(qiáng)化權(quán)利功能。一是強(qiáng)化處置權(quán)和收益權(quán)，進(jìn)一步落實(shí)宅基地集體所有權(quán)。在處置權(quán)方面，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織以宅基地統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)?quán)、分配建設(shè)權(quán)、管理監(jiān)督權(quán)，即村集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)按照本縣(市)城鄉(xiāng)“一張圖”要求和宅基地總量控制規(guī)模統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌分配存量宅基地，引導(dǎo)農(nóng)戶多戶聯(lián)建、適度集中，按功能區(qū)建設(shè)美麗家園。村集體經(jīng)濟(jì)組織依據(jù)《土地管理法》，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員違法占用宅基地、超面積、不按規(guī)劃建設(shè)房屋、違法流轉(zhuǎn)宅基地等行為有責(zé)任進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督、糾正或上報(bào)國(guó)土部門。在收益權(quán)方面，除現(xiàn)行“集地券”、超面積宅基地收費(fèi)、競(jìng)價(jià)擇位等村集體收益外，還可以探索宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益在村集體和農(nóng)戶之間的按比例分成，以體現(xiàn)集體土地所有者權(quán)益，規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)秩序。二是強(qiáng)化居住權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步保障資格權(quán)。在居住權(quán)方面，除現(xiàn)行做法外，還可以探索更多居住權(quán)實(shí)現(xiàn)方式。比如:結(jié)合鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)，對(duì)自愿退出宅基地和放棄資格權(quán)進(jìn)城落戶的農(nóng)戶實(shí)行一次性貨幣補(bǔ)償;對(duì)農(nóng)村五保戶、鰥寡孤獨(dú)老人實(shí)施集中安置等。在資格權(quán)方面，在目前試點(diǎn)基礎(chǔ)上，還需要探索農(nóng)村特殊群體的資格權(quán)問(wèn)題，比如服兵役前本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的現(xiàn)役義務(wù)兵和士官、入學(xué)前屬本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的全日制大中專院校在校學(xué)生、在服刑前屬本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的正在改造人員、出嫁時(shí)未遷移戶口的外嫁女(少數(shù)外嫁女離婚后又返回娘家居住)等特殊人員，尤其是原本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在審批宅基地后因招生等原因戶口已遷出，或因繼承擁有合法產(chǎn)權(quán)房屋的非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員等特殊群體。三是強(qiáng)化用益物權(quán)，穩(wěn)妥放活土地使用權(quán)。在保障農(nóng)民居住權(quán)的前提下，有條件放活宅基地使用權(quán)在縣域范圍內(nèi)有序流轉(zhuǎn)，不斷探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，如互換、轉(zhuǎn)讓、出租、繼承、贈(zèng)予、抵押、入股等，豐富宅基地物權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，促進(jìn)宅基地有償退出和集約利用。在當(dāng)前農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)快速融合發(fā)展的新階段，適度放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，更有利于吸引工商資本投向農(nóng)村，助推農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。

3．3 正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，切實(shí)保障改革平穩(wěn)運(yùn)行

政府作為改革的引導(dǎo)者和支持者，對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革起著重要的保障作用。同時(shí)，市場(chǎng)作為改革的試金石和調(diào)節(jié)器，對(duì)宅基地“三權(quán)分置”改革起著基礎(chǔ)性的決定作用。一是正確處理改革進(jìn)度與政策底線之間的關(guān)系，規(guī)避新增宅基地違法風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格審查宅基地使用權(quán)受讓人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，規(guī)避新的宅基地供求失衡。嚴(yán)禁村集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓大于“一戶一宅”的宅基地面積，避免產(chǎn)生新的“一戶多宅”，避免其他新增違法違規(guī)行為;嚴(yán)格控制宅基地用地規(guī)模、人均+戶均分配標(biāo)準(zhǔn)，限制新分配宅基地占用耕地的比例;嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民下鄉(xiāng)購(gòu)買宅基地建設(shè)別墅大院、私人會(huì)館;嚴(yán)禁房產(chǎn)地產(chǎn)企業(yè)受讓宅基地進(jìn)行商品住宅開發(fā)，沖擊農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)和城市房地產(chǎn)市場(chǎng)。二是正確處理政府服務(wù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)之間的關(guān)系，讓市場(chǎng)起決定性作用。一方面，政府要嚴(yán)格宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)條件，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地后仍有長(zhǎng)期穩(wěn)定的居住場(chǎng)所，流轉(zhuǎn)的宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)沒(méi)有權(quán)屬爭(zhēng)議，轉(zhuǎn)讓宅基地后不得再申請(qǐng)新的宅基地，確保流轉(zhuǎn)收益應(yīng)在集體經(jīng)濟(jì)組織和流轉(zhuǎn)農(nóng)戶之間合理分配?？蓞⒄占w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上市的稅收調(diào)節(jié)做法，積極探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅收標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)要在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶成員資格權(quán)的前提下，平等保護(hù)承租人依流轉(zhuǎn)合同取得的宅基地使用權(quán)，保障其經(jīng)營(yíng)預(yù)期。另一方面，政府還應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿和宅基地資源屬性，在宅基地退出、有償使用、資格權(quán)轉(zhuǎn)讓、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押貸款等各環(huán)節(jié)構(gòu)建市場(chǎng)化操作方法，著力完善省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，創(chuàng)立宅基地基準(zhǔn)價(jià)格體系，培育產(chǎn)權(quán)公證、估值評(píng)估和交易代理中介組織，讓市場(chǎng)在宅基地資源配置和利益調(diào)節(jié)中起決定性作用。三是妥善解決宅基地和房屋簽證中的法律效力問(wèn)題，盡力規(guī)避宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。建議以“村集體土地民主管理領(lǐng)導(dǎo)小組+公證”模式來(lái)解決此前“村集體土地民主管理領(lǐng)導(dǎo)小組+鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)”模式的主體地位和法律效力問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“民主程序+司法資格”的完美結(jié)合。四是探索部門聯(lián)合執(zhí)法，規(guī)避監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。建立有效監(jiān)督機(jī)制和合理監(jiān)管流程，實(shí)行國(guó)土、住建、農(nóng)辦、金融、公安等多部門聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)用地可能突破宅基地范圍和耕地紅線的，或建房可能超過(guò)規(guī)劃限制的，或租賃用房可能變異成福利用房的，或抵押融資可能進(jìn)入房市股市等的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，進(jìn)行全面系統(tǒng)梳理，規(guī)避其負(fù)面影響。

3．4 因地制宜拓展退出宅基地利用領(lǐng)域，充分顯化宅基地財(cái)產(chǎn)功能

包括義烏在內(nèi)，目前我國(guó)農(nóng)村退出的宅基地主要用于城市公建、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)地產(chǎn)等領(lǐng)域，難以滿足城鄉(xiāng)建設(shè)用地供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革需求。一要引導(dǎo)宅基地退出與城市租賃用房用地增加的對(duì)接。鼓勵(lì)大中城市及郊區(qū)退出的農(nóng)村宅基地通過(guò)自行開發(fā)運(yùn)營(yíng)，以聯(lián)營(yíng)、入股等方式直接參與建設(shè)運(yùn)營(yíng)集體租賃住房，把農(nóng)村宅基地退出與城市住房供地結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)接起來(lái)，助推城市住房結(jié)構(gòu)改善。二要引導(dǎo)宅基地退出與農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增加的對(duì)接。在經(jīng)過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制和多輪土地整理后，我國(guó)目前農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地十分匱乏，極不適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的需求。因此，要積極探索制定在權(quán)屬不變、符合規(guī)劃條件下，允許部分退出的農(nóng)村宅基地就地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地利用政策，緩解農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的供求矛盾，促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。三要引導(dǎo)宅基地退出與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性用地增加的對(duì)接。允許部分退出的農(nóng)村宅基地用于設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用房、小型加工項(xiàng)目，推動(dòng)農(nóng)村田園綜合體建設(shè)，助力返鄉(xiāng)人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。