關(guān)愛農(nóng)村留守兒童：機制的構(gòu)建與完善

■李存峰，張 靈

（1.中共臨泉縣委黨校，安徽 臨泉 236400；2.武漢理工大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430070）

留守兒童是指父母雙方外出務(wù)工或一方外出務(wù)工另一方無監(jiān)護能力、不滿十六周歲的未成年人。[1]留守兒童的大量出現(xiàn)是我國經(jīng)濟社會發(fā)展，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的快速推進下，以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)二元社會制度矛盾交織的結(jié)果。據(jù)報道，至2016年11月，全國農(nóng)村留守兒童數(shù)量為902萬人，超過90%分布在中西部省份。[2]農(nóng)村留守兒童基數(shù)大，并且大多正處于身心發(fā)育、知識積累的關(guān)鍵時期，由于與父母長期分離，缺乏親情關(guān)愛和有效的監(jiān)護，加之農(nóng)村學(xué)校教育管理薄弱，村級組織功能弱化等因素的疊加，嚴(yán)重影響了他們的健康成長，主要表現(xiàn)出學(xué)習(xí)滯后、心理失衡、行為失范、安全堪憂等諸多問題，甚至易遭受意外傷害或不法侵害，導(dǎo)致這一龐大的弱勢群體已成為我國社會轉(zhuǎn)型代價的承受者之一。

農(nóng)村留守兒童問題不僅嚴(yán)重影響兒童的身心健康成長，而且影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定、和諧與發(fā)展。隨著這一群體的擴大與矛盾的積累，其問題的嚴(yán)重性正逐漸被政府、學(xué)校和社會等重視。正確認(rèn)識我國農(nóng)村留守兒童問題的復(fù)雜性和現(xiàn)實緊迫性，進一步加強對農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛和保護，守護他們的健康成長，是當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理中一項重要而緊迫的任務(wù)。

本研究以安徽省阜陽市的一縣、和一縣級市一區(qū)的農(nóng)村地區(qū)為調(diào)查對象，通過實地調(diào)研、座談訪談，資料檢閱等研究方法，主要分析該地區(qū)對留守兒童關(guān)愛的體系構(gòu)建和機制運行情況，剖析存在的問題，并提出思考和建議，以期為各地改善和解決農(nóng)村留守兒童問題提供思路。

一、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛體系與機制構(gòu)建的重要意義

（一）農(nóng)村兒童健康成長的現(xiàn)實需要

兒童期正處于身心發(fā)展的關(guān)鍵時期，是樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀，培養(yǎng)健全獨立的人格，形成高尚的道德品質(zhì)和人文素養(yǎng)的關(guān)鍵期。這個時期他們需要從家庭、學(xué)校和社會獲得科學(xué)而充分的支持和關(guān)愛，如果缺乏足夠的親情體驗和社會關(guān)愛，他們就會缺少安全感和信任感，也很難對周圍的人和事形成有積極意義的價值觀念，甚至對自我的人生觀、價值觀產(chǎn)生懷疑甚至否定，導(dǎo)致不良心理的發(fā)展與形成，直接影響他們的健康成長。

（二）培養(yǎng)高素質(zhì)國民的必然要求

兒童是國家和民族的未來，關(guān)系到我國未來人口素質(zhì)和國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。作為未來農(nóng)村社會發(fā)展主力軍的農(nóng)村留守兒童，他們現(xiàn)在所受到的教育與關(guān)懷，決定著將來我國農(nóng)村人口素質(zhì)的高低，影響著國家和民族的國民素質(zhì)。因此，構(gòu)建與完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛體系與機制，呵護他們的健康成長，是培養(yǎng)高素質(zhì)國民的必然要求，影響著我國從人口大國向人才強國轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略部署的實現(xiàn)。

（三）農(nóng)村社會安定與和諧的客觀選擇

農(nóng)村社會的和諧、穩(wěn)定與發(fā)展，需要身心健康、有知識技能、有道德素養(yǎng)的高素質(zhì)農(nóng)民為基礎(chǔ)。進一步健全和完善我國農(nóng)村留守兒童關(guān)愛體系和體制，保障農(nóng)村留守兒童健康成長，可以培養(yǎng)新型高素質(zhì)農(nóng)民，提升鄉(xiāng)村社會治理水平，推動農(nóng)村經(jīng)濟社會的健康快速發(fā)展，加快我國鄉(xiāng)村振興進程，順應(yīng)群眾過上更加美好生活的新期待。

二、現(xiàn)行關(guān)愛體系與機制存在的問題

（一）信息臺賬不準(zhǔn)確，動態(tài)掌控機制不到位

對農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛與管理是一直以來的難題，一個重要的原因就是關(guān)于他們的一些基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)。如留守兒童的精確數(shù)量、各種監(jiān)護類型的精準(zhǔn)數(shù)字，各類留守兒童的生存狀況等。2017年10月10日，“全國農(nóng)村留守兒童信息管理系統(tǒng)”正式啟用，民政部要求各地民政部門須在本年11月底前完成農(nóng)村留守兒童的信息采集錄入、審核報送工作。[3]這一要求的背景是當(dāng)前我國大部分地區(qū)對留守兒童的管理仍存在信息臺賬不準(zhǔn)確，動態(tài)性信息掌握不及時的問題非常突出，信息的不完備、不及時給關(guān)愛農(nóng)村留守兒童的實際工作帶來了困難，導(dǎo)致關(guān)愛措施難以精準(zhǔn)，資源和人員難以合理分配，影響了關(guān)愛工作的效率。

（二）關(guān)愛體系不健全，聯(lián)動工作機制不暢通

解決農(nóng)村留守兒童問題是一個綜合性系統(tǒng)工程，需要政府主導(dǎo)下各個部門的共同努力，全社會力量的共同參與。家庭、學(xué)校和社會是少年兒童社會化的三大機制，而農(nóng)村留守兒童問題的出現(xiàn)正是這三大機制的缺失所致。[4]由于以往對農(nóng)村留守兒童的各項工作都處于探索階段，以致在關(guān)愛體系的構(gòu)建上，仍存在一定缺陷與盲區(qū)，加之工作本身的復(fù)雜與繁重，導(dǎo)致在縣級政府雖然都確立了以民政和婦兒工委辦為牽頭部門的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛工作機制，但此項工作涉及三十余家單位及群團組織，且運轉(zhuǎn)中受人力、物力和財力等因素限制，因此實際運行中很難建立部門、家庭、社會共同協(xié)作，全方位的監(jiān)護網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，相關(guān)政策整合度低，聯(lián)動工作機制不暢通，工作系統(tǒng)性差，難以形成合力。

（三）監(jiān)控干預(yù)不到位，激勵懲戒機制不完善

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前農(nóng)村，對留守兒童的監(jiān)護方面問題非常突出，而對不當(dāng)監(jiān)護的干預(yù)工作卻行動不力。不少監(jiān)護人，特別是祖輩類型的監(jiān)護人，思想觀念落后，教育能力低下，管教不科學(xué)，重養(yǎng)輕教，教育期待單一，重身體、重成績，輕心理、輕價值觀教育的問題較為突出，導(dǎo)致不少留守兒童在思想品行、身心健康、學(xué)習(xí)和生活習(xí)性等方面出現(xiàn)問題，甚至出現(xiàn)讓農(nóng)村留守兒童單獨居住、不履行監(jiān)護責(zé)任、遭受家庭暴力、意外傷害或不法侵害等情況，而基層政府和組織受人力、財力及現(xiàn)行法規(guī)的限制難以做到及時、合理的干預(yù)。另外，作為推動工作一個重要手段的激勵懲戒制度，在當(dāng)前對農(nóng)村留守兒童的保護與關(guān)愛工作中，許多地方或者沒有，或者不能執(zhí)行，工作成效明顯的，獎勵不力，不到發(fā)生了重大事故、造成嚴(yán)重后果，也很難對相關(guān)部門和人員進行追責(zé)。

三、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛機制的構(gòu)建與完善

未成年人的教育是一項社會系統(tǒng)工程。在調(diào)查與研究已有關(guān)愛體系與機制的基礎(chǔ)上，本研究組認(rèn)為，完善農(nóng)村留守兒童關(guān)愛機制，必須堅持以兒童為中心的基本路徑，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、家庭主責(zé)、學(xué)校盡責(zé)、部門聯(lián)動、社會參與”的關(guān)愛體系。把建立健全這一體系以及與之對應(yīng)的關(guān)愛機制納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展和民生改善的總體規(guī)劃，不斷創(chuàng)新運行模式和路徑方法，才能更好守護農(nóng)村留守兒童的健康成長。

（一）建立動態(tài)信息臺賬，推動強制報告制

為不斷完善農(nóng)村留守兒童信息數(shù)據(jù)庫，建立留守兒童動態(tài)信息臺賬，實現(xiàn)精準(zhǔn)化管理，可依托“全國中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統(tǒng)”，充實農(nóng)村留守兒童電子檔案，一人一檔。要做到“三個清楚”：即清楚留守兒童的個人詳情，清楚其父母的基本狀況，清楚臨時監(jiān)護人的大致情況。[5]在此基礎(chǔ)上，針對其流動性較大的特點，推動農(nóng)村留守兒童信息與公安部門戶籍信息、人社部門勞務(wù)輸出信息等互通共享，實現(xiàn)能對其實時、動態(tài)、全面的監(jiān)控與管理。關(guān)愛留守兒童關(guān)鍵在于落實。為了達(dá)到具體工作有專門人員負(fù)責(zé)的效果，應(yīng)在留守兒童集中的村或社區(qū)設(shè)立留守兒童教育與關(guān)愛保護工作專職干部。[6]專職干部要定期到留守兒童家庭走訪，掌握詳實情況，指導(dǎo)監(jiān)護人妥善管教留守兒童。要對缺少監(jiān)護、易受侵害等留守兒童家庭進行重點關(guān)注與幫扶，預(yù)防留守兒童脫離監(jiān)護，遭受安全威脅、意外傷害或不法侵害等情況發(fā)生。

（二）健全評估幫扶制度，完善應(yīng)急處置制

在縣級政府指導(dǎo)下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體，以村級組織為主力，要對所轄地區(qū)的農(nóng)村留守兒童進行全面的摸排和評估，主要評估他們的家庭經(jīng)濟情況、受監(jiān)護情況、安全處境、身心發(fā)展?fàn)顩r等。匯集信息，根據(jù)差異，制定不同的關(guān)愛措施，有針對性地進行經(jīng)濟救助、醫(yī)療救治、心理疏導(dǎo)、法律援助等幫扶。要完善社會保障救助體系，形成應(yīng)急處置機制，對突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難的和遭受其他不法侵害、意外傷害的農(nóng)村留守兒童，要由民政部門牽頭進行應(yīng)急救助，必要時公安部門要及時介入，實施有效救助，確保其病有所醫(yī)、住有所居，法定權(quán)益得到有效保障。

（三）落實監(jiān)護干預(yù)制度，強化家庭主責(zé)制

父母的教育與關(guān)愛，和諧、溫暖的家庭環(huán)境，對兒童身心健康的成長具有不可替代的重要意義。要引導(dǎo)農(nóng)村兒童家長或委托監(jiān)護人重視親情關(guān)懷，特別在孩子處于最需要建立安全感的幼兒階段，盡量不要為了改善經(jīng)濟條件而讓孩子留守在家。要幫助留守兒童家長或委托監(jiān)護人樹立正確的家庭教育觀念，掌握科學(xué)的管教方法，提升他們教養(yǎng)孩子的能力。要依法強化父母的監(jiān)護意識和責(zé)任，對監(jiān)護職責(zé)履行不力、能力不夠的父母或委托監(jiān)護人，要及時幫助；對不履行職責(zé)的，要予以勸誡，仍不悔改或造成嚴(yán)重后果的，由公安等有關(guān)部門依法追究其責(zé)任。

（四）落實分層責(zé)任制度，強化激勵問責(zé)制

按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)、分層落實”的原則，縣級政府要把農(nóng)村留守兒童工作納入本地經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，將相關(guān)經(jīng)費納入財政預(yù)算，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級工作網(wǎng)絡(luò)，做到有領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、有工作方案，確保關(guān)愛工作能覆蓋本區(qū)域內(nèi)所有留守兒童，并細(xì)化三級組織的相關(guān)責(zé)任，建立和完善各級工作的考核、激勵和問責(zé)制度，使各級層責(zé)權(quán)清晰明確，各級部門能夠各負(fù)其責(zé)，相互配合。要強化激勵問責(zé)制度的執(zhí)行，把對農(nóng)村留守兒童關(guān)愛工作開展情況納入縣對有關(guān)部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村的工作考核內(nèi)容，如將“陽光家園”“留守兒童之家”等的覆蓋率、留守兒童受助率等作為考量指標(biāo)，對工作落實到位、成效明顯的，要按照規(guī)定予以表揚和獎勵；對工作不力、措施不實或造成嚴(yán)重后果的，要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員責(zé)任。

[1]中華人民共和國中央人民政府．國務(wù)院關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見.（國發(fā)〔2016〕13號).[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-02/14/content_5041066.htm.

[2]全國農(nóng)村留守兒童精準(zhǔn)摸排數(shù)量902萬人 九成以上在中西部省份[EB/OL].新華網(wǎng),2016-11-11.

[3]全國農(nóng)村留守兒童信息管理系統(tǒng)正式啟用[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201710/20171000006198.shtml.

[4]伍祥青,榮雪松.構(gòu)建農(nóng)村留守兒童幫扶機制[J].中共鄭州市委黨校學(xué)報,2012,(2).

[5]萬丙晨,沈國才.關(guān)注福建農(nóng)村留守兒童 構(gòu)建全方位教育服務(wù)關(guān)愛體系[J].福建基礎(chǔ)教育研究,2016,(4).

[6]葉松慶,郭瑞.安徽省農(nóng)村留守兒童教育與關(guān)愛的現(xiàn)行做法及特點分析[J].安徽廣播電視大學(xué)學(xué)報,2017,(4).