經(jīng)常項目事中事后監(jiān)管框架研究

文/宋國軍 劉年生 宋新偉 編輯/靖立坤

隨著經(jīng)常項目外匯管理改革的推進，絕大多數(shù)微觀主體充分享受到了改革的便利，基本感受不到外匯管理的存在。但事前管理的減少并不意味著風(fēng)險就不存在了，外匯管理同樣面臨著挑戰(zhàn)。筆者認為，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建能夠?qū)雍暧^審慎管理制度的經(jīng)常項目事中事后監(jiān)管框架，以防范金融風(fēng)險。

事中事后監(jiān)管原則

事中事后監(jiān)管的目標是要通過構(gòu)建便利高效的經(jīng)常項目事中事后監(jiān)管體系，提高事中事后監(jiān)管的前瞻性、有效性，維護國際收支平衡，以較小成本有效熨平國際收支波動，維護正常的外匯市場秩序。其主要遵循以下原則：

一是從管理對象看，應(yīng)在銀行、企業(yè)主體并重的基礎(chǔ)上，適當(dāng)突出對銀行的監(jiān)管。作為業(yè)務(wù)辦理主體的銀行和作為業(yè)務(wù)發(fā)生主體的企業(yè)，是經(jīng)常項目外匯業(yè)務(wù)中的兩類重要主體，應(yīng)同時抓好兩類主體，嚴把風(fēng)險關(guān)口。根據(jù)國際通行的做法，管理銀行更能起到重要的作用，因此應(yīng)更加關(guān)注對外匯指定銀行的管理，督促銀行履行“展業(yè)三原則”、規(guī)范業(yè)務(wù)合規(guī)經(jīng)營。

二是從重點業(yè)務(wù)看，應(yīng)抓住融資、匯兌等環(huán)節(jié)，重點關(guān)注大額或異常交易。從國際國內(nèi)的實踐看，大額或異常交易是資金異常波動的主要根源，應(yīng)成為監(jiān)管關(guān)注的重點。在當(dāng)前經(jīng)常項目采取原則監(jiān)管的背景下，一些銀行和企業(yè)很可能利用大額交易實現(xiàn)資金的異常進出。對此，事中事后監(jiān)管應(yīng)抓住單證核驗這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點關(guān)注大額異常交易中的融資、匯兌行為。

三是從交易幣種看，應(yīng)實現(xiàn)本外幣一體化監(jiān)管?？紤]到人民幣國際化戰(zhàn)略、本外幣風(fēng)險不同等因素，在對跨境資金流動管理體系進行設(shè)計的過程中，既要實現(xiàn)本外幣一體化監(jiān)管、協(xié)調(diào)監(jiān)管，又要體現(xiàn)本外幣管理差異。在積極有為、扎實推進本幣國際化的原則下，加強經(jīng)常項目下本外幣的政策協(xié)調(diào)。

四是從未來趨勢看，應(yīng)更重視大數(shù)據(jù)的運用。通過國際貿(mào)易數(shù)據(jù)庫標準化建設(shè)和大數(shù)據(jù)分析，梳理各類違規(guī)行為特征，并通過對該類特征的提煉形成預(yù)警指標，提高事后監(jiān)管的精準性。

構(gòu)建監(jiān)管框架體系

筆者認為，可以構(gòu)建“宏觀-微觀-行為”三管齊下的監(jiān)管體系，其中“宏觀審慎管理、微觀審慎管理”對應(yīng)“管風(fēng)險”，“行為監(jiān)管”對應(yīng)“管違規(guī)”。

總局層面實現(xiàn)宏觀審慎管理。宏觀審慎管理應(yīng)結(jié)合全球資本流動情況和國際經(jīng)濟形勢，掌握和評估我國跨境資本流動情況，健全風(fēng)險預(yù)警和響應(yīng)機制，逐步完善預(yù)警指標設(shè)置，使其能及時提示可能出現(xiàn)的跨境資金流動的方向性變化和壓力累計情況；同時，區(qū)分風(fēng)險級別和防范目標，探索構(gòu)建危機預(yù)警模型。外匯局總局作為思考中樞、分析中樞、決策中樞和指揮中樞，應(yīng)依據(jù)宏觀審慎管理指標預(yù)警結(jié)果做出相應(yīng)決策，建立對大銀行、大企業(yè)的直接對接機制，適時傳達政策意圖，并指導(dǎo)全國各級外匯局開展工作。

分局層面做好微觀審慎管理。外匯局各分局應(yīng)根據(jù)轄區(qū)特色，選擇適合當(dāng)?shù)氐奈⒂^審慎管理方法。業(yè)務(wù)量大的分局，可將監(jiān)管重點放在金融機構(gòu)上，強化對金融機構(gòu)類預(yù)警指標的監(jiān)測分析，加大違規(guī)處罰力度，以形成有效震懾。存在邊境貿(mào)易、承包工程、轉(zhuǎn)口貿(mào)易等特色業(yè)務(wù)的分局，應(yīng)做好對轄內(nèi)特殊業(yè)務(wù)的監(jiān)測，及時向外匯局總局反饋信息，為其他分局提供監(jiān)管經(jīng)驗。

自上而下指導(dǎo)完成行為監(jiān)管。考慮到行為監(jiān)管的準確性和高效性，外匯局總局可通過制定年度工作計劃，確定當(dāng)年的監(jiān)管工作重點，定期，或者結(jié)合跨境資金流動形勢變化不定期地組織分局人員開展集中分析工作，篩選并確認需要下發(fā)分局的異常線索。進度控制上，外匯局總局還需及時匯總以往下發(fā)異常線索的核查進度、核查方法、典型案例等。同時，外匯局上級局負責(zé)對轄內(nèi)下級局工作進行日常監(jiān)督指導(dǎo)，通過評估異常線索核查成效和加強宣傳培訓(xùn)輔導(dǎo)等方式，指導(dǎo)外匯局分支機構(gòu)更好地開展工作，提高監(jiān)管效率。

經(jīng)常項目事中事后監(jiān)管框架圖

完善監(jiān)管工作機制

充分運用現(xiàn)有的經(jīng)常項目監(jiān)管手段。一是風(fēng)險提示函。對于外匯管理中發(fā)現(xiàn)的涉匯風(fēng)險，通過發(fā)放風(fēng)險提示函的方式告知相關(guān)企業(yè)或銀行，督促其及時防范風(fēng)險、自查自糾、自覺依法履行外匯管理規(guī)定的義務(wù)；對于貨物貿(mào)易企業(yè)，還可采取貨物貿(mào)易風(fēng)險提示函的方式開展現(xiàn)場核查，實施3—6個月的短期分類管理。二是情況通報。對確認違規(guī)處罰的涉外主體，要在全社會范圍內(nèi)進行情況通報，擴大輿論影響，提高政策的威懾力，切實起到警示作用。對部分未達到違規(guī)處罰標準但存在明顯不合理事實的交易行為或交易主體，要借助金融機構(gòu)行業(yè)自律機制，在一定范圍內(nèi)進行情況通報，規(guī)范、引導(dǎo)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)審核，實現(xiàn)“柔性監(jiān)管”。三是企業(yè)分類管理。各級外匯局應(yīng)嚴格按照貨物貿(mào)易法規(guī)的規(guī)定，對于符合分類條件的，堅決予以分類，并配合B/C類企業(yè)限制性管理政策，加強貿(mào)易背景的真實性審核，防范企業(yè)虛假貿(mào)易、構(gòu)造貿(mào)易資金進出，充分發(fā)揮分類管理工具的調(diào)控作用。

完善監(jiān)管協(xié)作機制。一是加強系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)常業(yè)務(wù)部門與外匯檢查部門的核查聯(lián)動、深度合作。打通經(jīng)常項目非現(xiàn)場核查與外匯檢查非現(xiàn)場線索篩選環(huán)節(jié)，雙方按季度討論確定異常線索名單，統(tǒng)一下發(fā)各級外匯局開展核查。核查結(jié)論屬于數(shù)據(jù)不準確、材料不規(guī)范等行為的，交由經(jīng)常業(yè)務(wù)部門對涉外主體進行規(guī)范性指導(dǎo)，視情節(jié)嚴重程度予以降級處罰；核查結(jié)論屬于實質(zhì)性違規(guī)的，交由檢查部門立案查處，必要時可進行深入挖掘、開展延伸核查。二是加強與外部其他部委的聯(lián)合監(jiān)管。依托現(xiàn)有的行政手段，建立聯(lián)合監(jiān)管機制，形成防范跨境資金流動風(fēng)險的政策合力。如與跨境人民幣管理部門加強溝通，減少政策套利，實現(xiàn)本外幣一體化監(jiān)管；與反洗錢、支付結(jié)算、征信、法律等部門建立聯(lián)動機制，實現(xiàn)工作互補、信息共享、成果轉(zhuǎn)化。與海關(guān)、稅務(wù)、工商、商務(wù)等部門協(xié)作，深化部門間的信息互換、執(zhí)法互助和監(jiān)管互認，加大對違法、違規(guī)主體的聯(lián)合懲處力度。