生態(tài)文明背景下政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)及問責(zé)路徑研究

湯捷

摘要：黨的十八大提出了“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，生態(tài)文明建設(shè)被提升到戰(zhàn)略高度。本文探討了政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的理論基礎(chǔ)，闡述了政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的生態(tài)文明背景，主要研究了政府環(huán)境責(zé)任的要素和方式方法，從而得出政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的問責(zé)路徑。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明 政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)

一、政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的理論基礎(chǔ)

（一）受托環(huán)境責(zé)任理論

公共受托責(zé)任觀是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)產(chǎn)生與發(fā)展的基石。伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公共受托責(zé)任逐漸演化為一個(gè)包含經(jīng)濟(jì)屬性、社會(huì)屬性、法律屬性、道德屬性等多重屬性的復(fù)合責(zé)任實(shí)體。在環(huán)境領(lǐng)域，公共受托責(zé)任演化為受托環(huán)境責(zé)任，催生了環(huán)境會(huì)計(jì)和環(huán)境審計(jì)，環(huán)境責(zé)任也被逐步納入黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的復(fù)合責(zé)任。

（二）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展理論要求發(fā)展既滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足需要的能力，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，既要達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，又要保護(hù)好人類賴以生存的大氣、淡水、海洋、土地和森林等自然資源和環(huán)境，使子孫后代能夠永續(xù)發(fā)展和安居樂業(yè)?？沙掷m(xù)發(fā)展理論主張建立人、企業(yè)、政府、社會(huì)與環(huán)境的新型關(guān)系，確保人類社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的和諧?？沙掷m(xù)發(fā)展觀下存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，國家審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督利益各方的環(huán)境行為。

（三）外部不經(jīng)濟(jì)理論

所謂外部不經(jīng)濟(jì)是指某些企業(yè)或個(gè)人因其他企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而受到不利影響，又不能從造成這些影響的企業(yè)和個(gè)人那里得到補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的根源在于環(huán)境資源的不可分割性，使其產(chǎn)權(quán)界定成本畸高或難以界定，環(huán)境資源因此具有全部或部分公共性。這又使得人們可以互不排斥地共同使用自然生態(tài)環(huán)境資源，而不考慮其公正性和整個(gè)社會(huì)的意愿。外部不經(jīng)濟(jì)理論是政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)產(chǎn)生的必要條件。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域是市場(chǎng)失靈的重要領(lǐng)域之一，政府的干預(yù)是必要的，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的再監(jiān)督。

（四）環(huán)境壓力承載理論

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展給資源環(huán)境帶來了巨大的壓力，二者的矛盾也日益嚴(yán)重，于是，人們開始通過各種方式來協(xié)調(diào)二者的關(guān)系。社會(huì)經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境保護(hù)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展需要在宏觀層面上做到二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。在社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐中，生態(tài)文明建設(shè)是頂層設(shè)計(jì)，環(huán)境承載力隨著人類對(duì)環(huán)境的改造而變化，需要通過適當(dāng)?shù)馁Y金、技術(shù)投入和法規(guī)、政策運(yùn)用，使資源環(huán)境的承載能力得到改善，政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)應(yīng)運(yùn)而生。

二、政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的生態(tài)文明背景

傳統(tǒng)審計(jì)主要涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，隨著經(jīng)濟(jì)和科技的迅猛發(fā)展以及社會(huì)的不斷進(jìn)步，現(xiàn)代審計(jì)的概念大大發(fā)展，既涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，還深入到社會(huì)領(lǐng)域，乃至科技領(lǐng)域；審計(jì)內(nèi)容大大擴(kuò)展，除傳統(tǒng)的財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)外，還增加了績效審計(jì)、管理審計(jì)、質(zhì)量審計(jì)以及社會(huì)相關(guān)審計(jì)等。近年來，人類不斷帶來社會(huì)物質(zhì)和精神文明前所未有的豐富與繁榮，與此同時(shí)，也帶來了日益嚴(yán)重的環(huán)境破壞，危及可持續(xù)發(fā)展。出于監(jiān)督環(huán)保有效實(shí)施并實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的需要，環(huán)境審計(jì)隨即產(chǎn)生。我國十分重視環(huán)境保護(hù)，環(huán)境審計(jì)同時(shí)施行，審計(jì)領(lǐng)域不斷深入。環(huán)境審計(jì)屬于社會(huì)相關(guān)審計(jì)中的一種。審計(jì)概念的發(fā)展必然引起審計(jì)職能和受托責(zé)任范圍的擴(kuò)大。在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及自然環(huán)境等各個(gè)方面都存在評(píng)價(jià)受托責(zé)任履行情況的問題。環(huán)境審計(jì)是對(duì)環(huán)境管理履行責(zé)任所進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)活動(dòng)，是對(duì)政府和企事業(yè)單位的環(huán)境管理系統(tǒng)以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證，使之達(dá)到管理有效、控制得當(dāng)、符合可持續(xù)發(fā)展要求的審計(jì)活動(dòng)。

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)一并列為“五位一體”的發(fā)展戰(zhàn)略，明確提出“加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度”。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出：對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終生追究制度。2014年4月修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：國家實(shí)行環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度和考核評(píng)價(jià)制度，政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況作為對(duì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門及其負(fù)責(zé)人考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)之一。2014年7月頒布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》指出：自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用保護(hù)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)是地方各級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況審計(jì)的主要內(nèi)容之一。

三、政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)

（一）政府環(huán)境責(zé)任

政府環(huán)境責(zé)任包括地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。作為承擔(dān)受托環(huán)境責(zé)任的人格化核心主體，領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人的環(huán)境責(zé)任是對(duì)環(huán)境方面的決策、執(zhí)行的信息報(bào)告、行為過程、活動(dòng)績效等所應(yīng)承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在我國分級(jí)管理、部門落實(shí)的行政管理體制下，地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任主要是對(duì)本級(jí)有關(guān)政府部門和下級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；如果具體分管環(huán)境保護(hù)工作，則要承擔(dān)主管責(zé)任；如果因決策失誤引起重大環(huán)境事故或干擾環(huán)境執(zhí)法，則要承擔(dān)直接責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任目標(biāo)的履行應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，遵循自然資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

（二）政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的要素

在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)產(chǎn)生的動(dòng)因是公共受托環(huán)境責(zé)任，最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)是政府環(huán)境管理活動(dòng)的一部分，主要從生態(tài)文明建設(shè)的大局出發(fā)，審查黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員政府環(huán)境行為的真實(shí)性、合法性和效益性，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任的履行情況，界定政府政策制定責(zé)任、政府項(xiàng)目投資責(zé)任、政府項(xiàng)目資金管理責(zé)任和政府監(jiān)管責(zé)任，并區(qū)分集體責(zé)任和個(gè)人責(zé)任，提出改善政府環(huán)境行為的建議，督促領(lǐng)導(dǎo)干部積極、主動(dòng)地履行環(huán)境責(zé)任，實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家生態(tài)環(huán)境安全的目的。

政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的主體是國家審計(jì)機(jī)關(guān)，這是由政府在環(huán)境項(xiàng)目中的投資地位和審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)決定的。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員做出的與環(huán)境相關(guān)的決策、使用財(cái)政資金和公共資源履行環(huán)境管理職責(zé)的情況等進(jìn)行審查和監(jiān)督，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理產(chǎn)生影響，最終服務(wù)于國家生態(tài)文明建設(shè)。在可持續(xù)發(fā)展觀下，政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的客體是對(duì)環(huán)境負(fù)有保護(hù)責(zé)任、有權(quán)監(jiān)督或控制其他部門的環(huán)境行為或有權(quán)制定或影響環(huán)境政策的各級(jí)黨政部門、企事業(yè)單位和其他組織。endprint

在生態(tài)文明背景下，國家環(huán)境戰(zhàn)略的實(shí)施需要政府、企業(yè)、公眾的共同努力，其中，政府起主導(dǎo)作用。政府可以通過制定環(huán)境政策、法規(guī)或規(guī)劃，籌集、管理、分配、使用環(huán)境保護(hù)與治理專項(xiàng)資金，投資重大環(huán)境保護(hù)工程項(xiàng)目、環(huán)境污染治理項(xiàng)目、生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目，組織專門機(jī)構(gòu)和人員監(jiān)督相關(guān)部門、單位實(shí)施環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)或規(guī)劃等，履行公共受托環(huán)境責(zé)任。因此，政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)以政策審計(jì)、項(xiàng)目審計(jì)、資金審計(jì)、監(jiān)管審計(jì)等為主要內(nèi)容，主要審查國家資源環(huán)境政策、法規(guī)、規(guī)劃的貫徹落實(shí)情況，環(huán)境保護(hù)資金的籌集、管理、分配、使用情況，資源環(huán)保工程項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營情況，關(guān)注環(huán)境責(zé)任人在相關(guān)活動(dòng)中做出的能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響的政府環(huán)境行為。所謂環(huán)境責(zé)任人是指需要履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)、擁有環(huán)境管理決策權(quán)和環(huán)境管理執(zhí)行權(quán)的黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)干部、環(huán)境管理部門主要負(fù)責(zé)人和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員。所謂政府環(huán)境行為是指黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員在使用國家資金、資產(chǎn)、資源或在相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中做出的能夠?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)、修復(fù)、破壞等產(chǎn)生影響的所有政府行為。

（三）政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的方式方法

政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)處于環(huán)境科學(xué)與審計(jì)學(xué)的交叉領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，全面、客觀地反映環(huán)境政策、法規(guī)或規(guī)劃的制定情況，環(huán)境保護(hù)與治理專項(xiàng)資金的籌集、管理、分配和使用情況，重大環(huán)境保護(hù)工程項(xiàng)目、環(huán)境污染治理項(xiàng)目、生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目的投資情況，以及政府職能部門環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的行使情況。

應(yīng)當(dāng)采取事前審計(jì)、事中審計(jì)、事后審計(jì)相結(jié)合，并熟練運(yùn)用衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)接收系統(tǒng)、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、空氣監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)方法，結(jié)合指標(biāo)對(duì)比分析法、時(shí)間序列分析法、指數(shù)分析法、機(jī)會(huì)成本法等統(tǒng)計(jì)分析方法，開展好政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)。

四、政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)的問責(zé)路徑

當(dāng)前，國家審計(jì)機(jī)關(guān)參與環(huán)境管理的主要方式就是在生態(tài)文明背景下開展政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)，并對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問責(zé)。

（一）通過開展環(huán)境政策審計(jì)問責(zé)決策責(zé)任

政府環(huán)境政策包括政府制定的環(huán)境法規(guī)、環(huán)境政策制度、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。有權(quán)制定環(huán)境政策、法規(guī)、規(guī)劃的政府相關(guān)部門是承擔(dān)決策責(zé)任的主體。應(yīng)當(dāng)通過審查政府部門制定的環(huán)境政策、法規(guī)、規(guī)劃是否符合國家環(huán)境法律法規(guī)的規(guī)定，環(huán)境規(guī)劃是否切實(shí)可行且與自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，是否滿足可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是否順應(yīng)我國應(yīng)承擔(dān)的國際環(huán)保義務(wù)，能否有效貫徹落實(shí)等開展好環(huán)境政策審計(jì)，問責(zé)決策責(zé)任。

（二）通過開展環(huán)境保護(hù)資金審計(jì)和環(huán)境項(xiàng)目審計(jì)問責(zé)執(zhí)行責(zé)任

政府環(huán)境政策的執(zhí)行包括環(huán)境保護(hù)資金的籌集、管理、分配、使用以及環(huán)境保護(hù)工程項(xiàng)目、環(huán)境污染治理項(xiàng)目、生態(tài)建設(shè)工程項(xiàng)目的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行和管理等。政府有關(guān)部門和有關(guān)企業(yè)是承擔(dān)執(zhí)行責(zé)任的主體。應(yīng)當(dāng)通過審查環(huán)境保護(hù)資金的籌集、管理、分配、使用的真實(shí)性與合法性，評(píng)價(jià)資源配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，關(guān)注是否存在資金籌集不到位、分配不合理、使用不合規(guī)以及擠占挪用、損失浪費(fèi)、侵害人民群眾利益等問題，開展好環(huán)境保護(hù)資金審計(jì)和環(huán)境項(xiàng)目審計(jì)，問責(zé)執(zhí)行責(zé)任。

（三）通過開展環(huán)境監(jiān)管審計(jì)問責(zé)監(jiān)管責(zé)任

在我國，直接行使環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門包括環(huán)境保護(hù)部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門、發(fā)展改革部門、財(cái)政部門等。直接行使環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的政府有關(guān)部門是承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任的主體。應(yīng)當(dāng)通過審查政府部門實(shí)施環(huán)境監(jiān)管的措施和成效，關(guān)注環(huán)境監(jiān)管制度的健全性、環(huán)境監(jiān)管手段的科學(xué)性、環(huán)境監(jiān)管行為的效果性等，開展好環(huán)境監(jiān)管審計(jì)，問責(zé)監(jiān)管責(zé)任。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督的聯(lián)系與共享

為在問責(zé)過程中加強(qiáng)政府環(huán)境責(zé)任審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將出具的環(huán)境責(zé)任審計(jì)報(bào)告抄送環(huán)境保護(hù)部門，通過移送處理等方式追究黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及直接行使環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的環(huán)境保護(hù)部門、農(nóng)業(yè)部門、水利部門、發(fā)展改革部門、財(cái)政部門等也應(yīng)當(dāng)將政府環(huán)境責(zé)任問責(zé)結(jié)果及時(shí)通報(bào)審計(jì)機(jī)關(guān)。組織人事部門應(yīng)當(dāng)將環(huán)境責(zé)任審計(jì)報(bào)告存入黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員人事檔案，并將審計(jì)結(jié)論作為干部考核、任免、獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)之一。審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告環(huán)境責(zé)任審計(jì)結(jié)果，并督促被審計(jì)單位整改有關(guān)問題，防止屢審屢犯。endprint