完善公眾參與地方立法制度的思考

李霞

摘要：地方立法權(quán)的現(xiàn)行立法制度不完善，無法確保公眾有效參與地方立法，影響了地方立法的民主性。針對制度設(shè)計中存在的權(quán)利不完整、程序不規(guī)范、保障不到位等問題，從制度設(shè)計者的角度進行原因分析，并就權(quán)利義務(wù)的設(shè)置、程序的設(shè)計、配套制度的完善提出了建議。

關(guān)鍵詞：公眾參與地方立法 制度

黨的十八屆四中全會明確要求依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。而公眾參與地方立法對于確立地方法規(guī)正當(dāng)性、適應(yīng)性和權(quán)威性的具有基礎(chǔ)性價值。本文擬在分析湖南省地方立法實踐的基礎(chǔ)上，反思目前在保障公眾參與地方立法制度化方面的不足，探討可行的解決之策。

一、湖南省公眾參與地方立法在制度設(shè)計方面存在的問題

規(guī)范湖南省公眾參與地方立法行為的法律法規(guī)，在國家層面有《憲法》、《立法法》，在省級層面主要有《湖南省地方立法條例》，在地市級層面主要是各地市人大的工作制度，如《常德市人大常委會立法論證工作制度》等。目前的制度設(shè)計，主要存在以下問題。

（一）從公眾參與地方立法的主體權(quán)利看，公眾參與權(quán)不完整

“立法權(quán)不僅僅是審議通過法律法規(guī)的權(quán)力，還應(yīng)當(dāng)包括提案權(quán)、起草權(quán)、發(fā)表意見或建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)等一系列次權(quán)力所構(gòu)成了集束性權(quán)力?！爆F(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定之下，公眾參與立法主要局限于參與對立法草案的討論，權(quán)利的設(shè)置不完整。

1.在立法立項階段，公眾無立項建議權(quán)。《湖南省地方立法條例》修正草案規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市、自治州、自治縣人民代表大會常務(wù)委員會編制年度立法計劃，應(yīng)當(dāng)向社會公布”，但沒有公眾參與立法建議的規(guī)定。實踐中，地方人大主要是向有關(guān)職能部門或人大代表征集立法項目建議，很少征求公眾意見。比如，由市政府法制辦提出意見和建議，將政府規(guī)范性文件上升為地方性法規(guī)；征求涉及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護的相關(guān)市直單位意見；收集市級人大代表具有立法性質(zhì)訴求的議案；征求下屬縣市區(qū)人大常委會關(guān)于市人大立法項目的意見和建議。立法計劃公布后，公眾即使有意見，也沒有有效的表達途徑。

2.在立法提案階段，公眾無提案權(quán)。根據(jù)《立法法》，只有有關(guān)國家機關(guān)和人大代表有提案權(quán)，公眾只能通過自己推選出來的人大代表間接行使法律提案權(quán)。這一規(guī)定在全國性法律制定過程中是有合理性的。但是，地方立法調(diào)整的法律關(guān)系更為具體，涉及的利益人群更為直接，涉及社會利益關(guān)系更為細化、復(fù)雜。在具體立法事項上，民選代表可能還有自身不同于公眾的利益，因此，“僅僅依靠民選的立法代表已經(jīng)越來越難以充分反映公眾的各種不同的利益要求”。

3.在草案審議階段，公眾的知情權(quán)無保障。現(xiàn)行法律法規(guī)在公開地方立法草案文本方面未作剛性規(guī)定，導(dǎo)致實踐中草案的公布權(quán)全由立法機關(guān)掌握，公眾的知情權(quán)得不到保障。因為沒有法律規(guī)定，所以實踐中，各地市人大公布立法草案就有極大的隨意性，有的公布范圍很窄，僅在人大機關(guān)網(wǎng)站上公布；有的經(jīng)過常委會第三次審議后才公布，無法及時有效聽取公眾意見。

（二）從公眾參與地方立法的程序設(shè)計看，可操作性不強

現(xiàn)有制度中，原則性規(guī)定多，但缺少公眾參與立法的時間、范圍、程序、形式、效力等具體規(guī)定。程序設(shè)計過于原則，導(dǎo)致公眾參與立法表層化、形式化?！肮妳⑴c的虛置與形式化是中國式公眾參與的軟肋與深層次的硬傷”。本文以立法聽證制度為例，進行具體分析。

1.聽證范圍不寬泛?！逗鲜〉胤搅⒎l例》修正草案規(guī)定“地方性法規(guī)案有關(guān)問題存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整，需要進行聽證的，應(yīng)當(dāng)召開聽證會，聽取有關(guān)基層和群眾代表、部門、人民團體、專家、省人民代表大會代表和社會有關(guān)方面的意見。聽證情況應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會報告。”這一規(guī)定從本質(zhì)上講是公權(quán)力本位立法，立法聽證的范圍不夠?qū)挿海拗屏斯妳⑴c地方立法的權(quán)利。

2.聽證代表的選擇不客觀?！逗鲜〉胤搅⒎l例》沒有關(guān)于選擇聽證代表的規(guī)定。而在市級，如《常德市人大常委會立法聽證工作制度》規(guī)定：“聽證機構(gòu)根據(jù)報名情況，按照持不同觀點的人數(shù)基本相等的原則確定聽證陳述人。報名人數(shù)較多時，按照報名的先后順序確定聽證陳述人?！边@種以觀點為依據(jù)的確定原則無法保證代表的廣泛性，對觀點的選擇也容易受立法機關(guān)的主觀意愿影響。

3.聽證意見的反饋不規(guī)范?！冻５率腥舜蟪Ｎ瘯⒎犠C工作制度》規(guī)定“聽證報告作為審議地方性法規(guī)案的參考資料，應(yīng)當(dāng)報告市人大常委會會議，并送聽證人和聽證陳述人。”但是，立法聽證不同于一般行政聽證，聽證代表雖然有個人利益，但是他們代表的應(yīng)該是公眾意見，立法結(jié)果也與全社會的利益有關(guān)，所以立法工作機構(gòu)應(yīng)向公眾公開聽證結(jié)果和采納意見的情況，而不應(yīng)僅限于聽證參與人?！冻５率腥舜蟪Ｎ瘯⒎犠C工作制度》還規(guī)定了“報名但未被確定參加聽證會的公民、法人和其他組織，可以通過書信、電話、傳真、電子郵件等方式向昕證機構(gòu)反映其意見。但是，對此類意見如何處理、反饋沒有規(guī)定。

（三）從公眾參與地方立法的保障制度看，缺乏責(zé)任追究制度

現(xiàn)行有關(guān)立法的法律法規(guī)文件重點全在于立法職權(quán)的設(shè)置和劃分。從《立法法》到《湖南省地方立法條件》都是圍繞立法機關(guān)或相關(guān)國家行政、司法機關(guān)在立法過程中的職權(quán)、分工設(shè)計的。雖然規(guī)定立法機關(guān)有聽取公眾意見的義務(wù)，卻沒有相應(yīng)“法律責(zé)任”的規(guī)定。立法機關(guān)享有太多自由裁量權(quán)卻不承擔(dān)責(zé)任，這使得立法機關(guān)往往運用對其約束更少的方式聽取公眾意見，使參與流于形式。“不聽取公眾意見的行為沒有相應(yīng)的責(zé)任，是否聽取公眾意見，對于法律法規(guī)的通過沒有直接影響，對官員也沒有影響。缺乏反饋機制和責(zé)任追究機制，無法形成有效的公眾參與。”同時，公眾立法參與權(quán)的救濟途徑也規(guī)定不明確，使權(quán)利因缺乏相應(yīng)的救濟手段更加難以實現(xiàn)。

二、問題產(chǎn)生的原因分析

本文主要從制度設(shè)計者的角度進行原因分析，以求有針對性地提出建議。

（一）受管理意識所困endprint

我國的傳統(tǒng)治理模式就是行政主導(dǎo)模式，長期將公眾作為管理對象的觀念，使得有的立法機關(guān)把公眾參與更多的是當(dāng)作一個法律宣傳、工作宣傳的手段，而忽視了公眾立法參與的目的性價值和實質(zhì)性意義；有的立法機關(guān)即使對公眾立法參與的民主意義有所認識，似乎更多地是為立法機關(guān)樹立“民主立法”的形象，或者是基于法律的規(guī)定或上級機關(guān)的決定又或社會的壓力而實施，并沒有認識到公眾參與立法是政治民主的實現(xiàn)方式；有的立法機關(guān)對公眾立法參與的能力持懷疑態(tài)度，等等。

（二）受立法效率所困

公眾參與立法可以使立法決策更為合法化和科學(xué)化，但是，也會影響決策的效率。實踐中，要做到民意的充分表達，需要立法機關(guān)耗費大量的時間組織公眾參與立法、征求公眾意見、協(xié)調(diào)各種利益表達。參與立法的公眾越多，代表的利益群體越廣泛，在立法參與過程中可能產(chǎn)生的分歧就越多，越要求立法機關(guān)投入大量的時間和精力進行溝通、協(xié)調(diào)。當(dāng)前，地方立法剛剛起步，立法需求大，急需通過制定地方法規(guī)來規(guī)范社會治理行為、調(diào)整社會關(guān)系。當(dāng)民主與效率發(fā)生沖突時，既不能放棄民主理念，又不能降低立法效率，那么，比較折中的做法就是對民眾參與立法更多地做原則性規(guī)定，簡化、模糊權(quán)利的實現(xiàn)程序，以免束縛立法機關(guān)，降低立法效率。

（三）受立法成本所困

立法是要付出大量成本的。“公共決策的公民參與者增加勢必迫使相關(guān)的項目運作成本攀升。”比如組織一場聽證會，從策劃到組織實施，從登報公告、遴選聽證代表到聽證會會務(wù)再到會后的整理反饋等等，都要投入大量人力物力。對于成本的考慮必然會影響制度設(shè)計者的程序選擇。為了確保相關(guān)立法制度生效后，不至于因為成本所困無法執(zhí)行，從而引起公眾更多的不滿，制度設(shè)計者選擇減少程序的硬性規(guī)定，賦予立法機關(guān)更多的自由裁量權(quán)。

三、完善公眾參與地方立法制度設(shè)計的建議

（一）明確權(quán)利義務(wù)，倒逼民主法治的推進

民主意識的欠缺使得立法制度的權(quán)利義務(wù)設(shè)計出現(xiàn)極不平衡的狀況。因此，制度完善的首要任務(wù)就是明確權(quán)利義務(wù)。

1.要完善公眾參與權(quán)的設(shè)計。從參與立法的范圍來說，公眾參與權(quán)應(yīng)盡可能覆蓋所有立法活動。對于確實不宜開放立法參與的立法項目，應(yīng)做出具體的限定，限制立法機關(guān)的自由裁量；從參與立法的過程來說，應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)立法的全程參與，并根據(jù)立法不同階段的任務(wù)、特點設(shè)計有效的參與方式和程序；從參與主體的選擇來說，制度設(shè)計要重點保障利害關(guān)系人、弱勢群體的參與，在權(quán)利設(shè)置上給予一定的傾斜，加強引導(dǎo)和扶持，創(chuàng)造各種條件來暢通表達利益訴求的渠道，確保他們在立法中的話語權(quán)，防止以表面的形式公平掩蓋利益分配的實質(zhì)不公平；從參與主體的組織來說，要加強公民組織參與地方立法的制度設(shè)計。“組織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)，因而也是政治自由的前提?！?。公民組織可以把分散的個人意志集中起來向立法機關(guān)反映，既能彌補公民個體與國家機關(guān)對話的不平等性，又有利于公民理性而廣泛地參與立法。

2.要完善立法機關(guān)職責(zé)義務(wù)的設(shè)計。公眾參與地方立法制度“不僅要求保證公眾有充分的機會表達自己的意見和觀點，更重要的是，應(yīng)通過一定的機制使立法者對這些主張予以認真地、實質(zhì)性的考慮，而不能僅僅把參與當(dāng)作一種擺設(shè)或?qū)崿F(xiàn)某種目的工具?！币⑼晟茖α⒎C關(guān)的約束機制，嚴格限定立法機關(guān)職責(zé)，壓縮立法工作機構(gòu)“自由裁量”的范圍。要明確立法機關(guān)的法定義務(wù)和責(zé)任，建立立法參與責(zé)任追究制度。

（二）科學(xué)設(shè)計程序，確保公眾參與地方立法制度的有效

確保公眾參與地方立法的有效性必須強化制度的剛性和公正，細化程序設(shè)計，規(guī)范參與行為。通過參與規(guī)范有序的立法實踐，公眾的立法參與意識、能力也逐漸得以養(yǎng)成和增強。比如，對公眾參與立法的形式、時間要有規(guī)范的標準，對公眾參與立法形成的意見表達的法律效力作出明確的規(guī)定。不僅對公眾參與的基本程序要精心設(shè)計，對于每個子程序的每個步驟，都要對主體、責(zé)任、時間節(jié)點等進行規(guī)定。要明確規(guī)定各種不同類型、不同形式公眾參與的程序、方法，比如立法聽證會，應(yīng)當(dāng)在法律上明確參加聽證會公眾代表的選擇程序和方法、聽證會主持人產(chǎn)生的程序和方法、辯論的方式、聽證記錄要點的整理方式、聽證記錄的法律效力、聽證意見的處理等問題。

（三）完善配套制度，確保公眾參與地方立法制度的系統(tǒng)

配套制度的完善能有效降低立法為公眾參與付出的成本。沒有相關(guān)的配套制度作保障，公眾立法參與制度本身也難以發(fā)揮效用。比如，對立法公開制度的完善。應(yīng)配套建立立法預(yù)告制度，在進入正式的起草審議程序前，把一項立法的立法理由、立法必要性等作出較為詳盡的說明，讓社會公眾事先就對其立法背景、意義等基本情況有一個認識和把握，引導(dǎo)公眾在預(yù)告期內(nèi)提出意見和建議，并及時吸納調(diào)整。完善立法草案公開制度，公開法律法規(guī)草案的起草主體、起草過程。在法案起草過程中，允許公民、利害關(guān)系人和社會團體以適當(dāng)方式發(fā)表意見，以便起草者與立法機關(guān)及早地更廣泛地匯集民意等。endprint