關(guān)于吉林省貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作的調(diào)研報(bào)告

徐陽

摘要：本文介紹了吉林省在貧困縣涉農(nóng)資金整合的探索，分析了目前吉林省涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作存在的問題，并提出建議。

關(guān)鍵詞：貧困地區(qū)；財(cái)政涉農(nóng)資金；改革

吉林省高度重視貧困縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)工作，印發(fā)了《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的實(shí)施意見》（吉政辦發(fā)〔2016〕61號(hào)），將8個(gè)國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣全部納入試點(diǎn)縣范圍，在中央列入統(tǒng)籌整合范圍20項(xiàng)財(cái)政涉農(nóng)資金基礎(chǔ)上，將省級(jí)25項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的財(cái)政涉農(nóng)資金全部列入統(tǒng)籌整合范圍。同時(shí)要求試點(diǎn)縣上級(jí)市州財(cái)政和試點(diǎn)縣本級(jí)財(cái)力安排的涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的資金都要納入統(tǒng)籌整合使用范圍。

一、省級(jí)層面具體做法

（一）建立整合試點(diǎn)工作機(jī)制

一是建立整合試點(diǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制。按照省政府部門職責(zé)分工，建立了省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)總責(zé)，省政府相關(guān)部門在省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)下分工負(fù)責(zé)，做好政策制定、政策解讀、權(quán)力下放、指導(dǎo)監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作的協(xié)調(diào)機(jī)制。二是取消限制資金統(tǒng)籌整合使用的相關(guān)規(guī)定。按照統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的要求，先后修訂了《吉林省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理實(shí)施辦法》等資金管理辦法，在新辦法中增加了由試點(diǎn)縣按照國家和省開展統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)工作的有關(guān)文件規(guī)定，根據(jù)脫貧攻堅(jiān)需要統(tǒng)籌安排使用整合資金的內(nèi)容，項(xiàng)目審批權(quán)限完全下放到試點(diǎn)縣，取消了?？顚Ｓ玫认拗埔?guī)定。三是積極開展政策培訓(xùn)、解讀及宣傳工作。制定了《指導(dǎo)貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)工作方案》（吉財(cái)農(nóng)〔2016〕896號(hào)），對(duì)貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)工作目標(biāo)、運(yùn)作流程、工作機(jī)制、職責(zé)分工、時(shí)限要求、獎(jiǎng)罰機(jī)制、簡(jiǎn)報(bào)宣傳等方面提出了全面的指導(dǎo)意見。

（二）加大資金保障力度

一是加大分配到試點(diǎn)縣整合資金規(guī)模，資金增幅不低于平均增幅。全省納入整合范圍的資金總量、中央資金、省級(jí)資金分配到試點(diǎn)縣的資金增幅均大幅高于全省平均增幅。二是落實(shí)國家“切塊下達(dá)”有關(guān)要求。絕大多數(shù)資金采取了“切塊下達(dá)”且未指定具體項(xiàng)目，沒有提出與脫貧攻堅(jiān)無關(guān)的任務(wù)要求。

（三）開展省定連片特困地區(qū)縣整合資金試點(diǎn)工作

在總結(jié)8個(gè)國定貧困縣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，為支持省定連片特困地區(qū)縣（市、區(qū)）打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，省政府決定，2017年將雙遼市、柳河縣、長(zhǎng)白縣、白城市洮北區(qū)、洮南市、長(zhǎng)嶺縣、圖們市7個(gè)省定連片特困地區(qū)縣（市、區(qū)）納入統(tǒng)籌整合試點(diǎn)縣范圍，利用省、市、縣三級(jí)財(cái)政涉農(nóng)資金開展整合資金探索。印發(fā)了《吉林省人民政府辦公廳關(guān)于支持省定連片特困地區(qū)縣（市、區(qū)）開展統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金試點(diǎn)的意見》。

二、基層整合具體做法

從市縣層面看，按照國家和省統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的文件精神，各試點(diǎn)縣高度重視，認(rèn)真謀劃，積極推進(jìn)整合試點(diǎn)工作。

（一）建立健全整合試點(diǎn)決策和執(zhí)行機(jī)制

一是建立整合試點(diǎn)決策機(jī)制。試點(diǎn)縣成立了由一把縣（市）長(zhǎng)任組長(zhǎng)，各副縣（市）長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，各相關(guān)部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人為成員的統(tǒng)籌整合資金領(lǐng)導(dǎo)小組。二是建立健全執(zhí)行機(jī)制。領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位按照職責(zé)分工，具體落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組決策的重大事項(xiàng)。鎮(zhèn)賚縣建立了縣級(jí)負(fù)責(zé)、財(cái)政協(xié)調(diào)、部門指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施的整合試點(diǎn)執(zhí)行機(jī)制。通榆縣形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各部門分工合作的一整套整合資金運(yùn)行模式。具體是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，對(duì)資金管理、資金安全、資金規(guī)范有效使用負(fù)全責(zé)；業(yè)務(wù)主管部門配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制項(xiàng)目建議書、提供相關(guān)項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃、整理申報(bào)要件、制定項(xiàng)目實(shí)施方案及預(yù)算、共同實(shí)施整合資金項(xiàng)目；扶貧部門與業(yè)務(wù)主管部門統(tǒng)籌安排項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)、監(jiān)管等工作；財(cái)政部門負(fù)責(zé)資金整合及整合后資金的收支管理；監(jiān)察、審計(jì)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金使用的審計(jì)和監(jiān)管。

（二）編制整合使用方案和制定資金管理辦法

一是編制年度整合使用方案。各試點(diǎn)縣結(jié)合當(dāng)?shù)孛撠毠?jiān)規(guī)劃制定年度涉農(nóng)資金整合使用方案，方案確定的具體項(xiàng)目主要是與脫貧成效緊密掛鉤的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。二是制定資金管理辦法。各試點(diǎn)縣全部出臺(tái)了統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金管理辦法，明確了統(tǒng)籌整合資金使用管理的目標(biāo)和基本原則、整合資金來源和使用范圍、資金分配使用和管理要求、項(xiàng)目申報(bào)審核實(shí)施監(jiān)管和驗(yàn)收要求、部門職責(zé)分工和績(jī)效考核要求，資金管理辦法結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際切實(shí)可行。

（三）整合試點(diǎn)的主要模式和具體做法

各試點(diǎn)縣按照精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的要求，統(tǒng)籌整合中央、省、縣級(jí)安排的財(cái)政涉農(nóng)資金，根據(jù)脫貧攻堅(jiān)實(shí)際需要，將納入整合范圍的各類資金在“大類間打通”跨類別使用。以扶貧規(guī)劃為引領(lǐng)，統(tǒng)籌各行業(yè)規(guī)劃任務(wù)，形成“多渠道引水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的整合資金投入使用模式。靖宇縣的主要做法是，多渠道引水：縣財(cái)政局在收到上級(jí)下達(dá)的統(tǒng)籌整合使用的涉農(nóng)資金指標(biāo)后，匯總上報(bào)靖宇縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。一個(gè)池子蓄水：經(jīng)縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審核后，將資金撥付到“靖宇縣扶貧資金專戶”進(jìn)行“統(tǒng)籌整合”。大類間打通、跨類別使用：扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)資金規(guī)模，按照整合使用方案批復(fù)年度項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃。一個(gè)龍頭放水：縣財(cái)政局按照批復(fù)的年度項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃進(jìn)行資金統(tǒng)籌、調(diào)度，并將整合后的涉農(nóng)資金分解下達(dá)到項(xiàng)目部門。

（四）加強(qiáng)資金項(xiàng)目監(jiān)管

一是切實(shí)加強(qiáng)整合資金和項(xiàng)目管理。各試點(diǎn)縣都制定了整合資金管理辦法，鎮(zhèn)賚縣還制定了《整合資金監(jiān)督辦法》，大安市制定了《統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金管理和撥付辦法》，還成立了由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)、市委副書記、市紀(jì)委書記、政法委書記和檢察院院長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，市監(jiān)察局、檢察院、審計(jì)局、財(cái)政局、扶貧辦為成員單位的大安市扶貧項(xiàng)目資金監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)小組。二是全面推行公開公示制度。各試點(diǎn)縣及時(shí)將涉農(nóng)資金整合政策文件、管理制度、資金分配、項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容情況等內(nèi)容在政府門戶網(wǎng)站或主要媒體向社會(huì)公開，發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督作用，建立多層次、多方位、多形式的監(jiān)督機(jī)制。將整合資金來源、項(xiàng)目建設(shè)等情況在行政村公示，擴(kuò)大貧困群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，發(fā)揮基層財(cái)政就近監(jiān)督職能，進(jìn)一步提高涉農(nóng)資金管理科學(xué)化、精細(xì)化水平。三是規(guī)范預(yù)算調(diào)整。按照涉農(nóng)資金管理有關(guān)要求，各試點(diǎn)縣市在收到省財(cái)政下達(dá)的統(tǒng)籌整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金后，區(qū)分中央、省各類資金并詳細(xì)記錄預(yù)算指標(biāo)來源，根據(jù)經(jīng)報(bào)備的資金統(tǒng)籌整合使用方案安排預(yù)算，將調(diào)整后的預(yù)算下達(dá)給實(shí)際使用單位，按實(shí)際用途列相應(yīng)支出科目，在預(yù)算指標(biāo)賬中記錄有關(guān)資金用途調(diào)整情況，如實(shí)反映資金實(shí)際使用情況。

三、存在的主要問題及建議

（一）關(guān)于分配給試點(diǎn)縣的資金增幅問題

一是國辦22號(hào)文要求“原則上用于貧困地區(qū)、貧困人口的資金增幅不得低于該項(xiàng)資金的平均增幅”。對(duì)于連續(xù)性任務(wù)的項(xiàng)目，采用因素法分配資金，可以達(dá)到。但對(duì)于階段性任務(wù)、不均衡性任務(wù)的項(xiàng)目，資金分配達(dá)到增幅要求有難度。建議對(duì)于階段性任務(wù)、不均衡任務(wù)的項(xiàng)目，可按照建設(shè)任務(wù)和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)分配，不作增幅方面的強(qiáng)制要求。

（二）關(guān)于國家重點(diǎn)任務(wù)與整合資金矛盾問題

例如，國家將農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助資金、江河湖庫水系綜合整治資金、全國山洪災(zāi)害防治經(jīng)費(fèi)整合為水利發(fā)展資金，并重新制定了資金管理辦法。水利發(fā)展資金采取“專項(xiàng)資金+任務(wù)清單”的管理模式，并將高效節(jié)水灌溉面積、中小河流治理作為約束性指標(biāo)，即必須完成的工作任務(wù)。如試點(diǎn)縣對(duì)這部分資金進(jìn)行整合，則無法完成國家任務(wù)。建議從國家層面，要么把約束性指標(biāo)從整合資金范圍內(nèi)剔除，保證完成國家重點(diǎn)工作任務(wù)。

（三）關(guān)于整合資金支出范圍問題

吉林省的建檔立卡貧困人口50%以上都是因病致貧。為了有效緩解因病致貧、因病返貧問題，吉林省采取了“五提高、一降低、三減免政策”，但仍有部分貧困戶難以承擔(dān)個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)部分。為建檔立卡貧困戶購買補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)成為現(xiàn)實(shí)選擇。但在省級(jí)財(cái)力和市縣財(cái)力非常有限的情況下，為全部建檔立卡貧困戶購買補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)又變得不現(xiàn)實(shí)。建議國家按照兩不愁、三保障的脫貧目標(biāo)，適當(dāng)放開整合資金的使用范圍，將為貧困戶購買補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等醫(yī)療、教育內(nèi)容納入整合資金的支出范圍。

（四）基層接受檢查過頻過多，存在重復(fù)交叉檢查問題

建議國家有關(guān)部門對(duì)采取委托審計(jì)方式或抽調(diào)社會(huì)人員進(jìn)行審計(jì)的，要求誰組織審計(jì)檢查，誰負(fù)責(zé)對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)，以便統(tǒng)一掌握政策、統(tǒng)一處理違紀(jì)問題。檢查過多，增加基層的工作量。應(yīng)建立監(jiān)督檢查的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、檢查信息共享機(jī)制和成果互認(rèn)機(jī)制。

（作者單位：吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

責(zé)任編輯：凌玉endprint