拒不停止違法排污的執(zhí)法實(shí)踐與思考

文|張君臣 王 珂

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》對(duì)拒不停止違法排污適用行政拘留作出了明確規(guī)定，要求嚴(yán)懲惡意違法生產(chǎn)排污的當(dāng)事人，為環(huán)保執(zhí)法提供了“利器”。近年來(lái)，青島市黃島區(qū)部分小橡膠輪胎生產(chǎn)企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)，產(chǎn)生異味擾民，群眾反映強(qiáng)烈。但由于多數(shù)違法企業(yè)對(duì)環(huán)保監(jiān)管不配合、不理睬，采取夜間關(guān)門(mén)生產(chǎn)等多種方式規(guī)避環(huán)境執(zhí)法，致使該環(huán)境問(wèn)題一直未能得到徹底解決。新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以后，黃島區(qū)持續(xù)開(kāi)展了橡膠輪胎生產(chǎn)企業(yè)專項(xiàng)整治，采取行政處罰、行政拘留等綜合措施，遏制了橡膠異味擾民的上升勢(shì)頭，取得了積極成效。本文就專項(xiàng)整治中的一起惡性環(huán)境違法案件進(jìn)行分析，以期對(duì)基層環(huán)保執(zhí)法提供借鑒和參考。

基本案情

2016年8月16日，黃島環(huán)保分局執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)，某公司于黃島區(qū)某工業(yè)園經(jīng)營(yíng)的力車外胎生產(chǎn)項(xiàng)目未取得環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，開(kāi)工建設(shè)并已建成投產(chǎn)。該項(xiàng)目2012年8月建成投產(chǎn)，生產(chǎn)工藝：天然膠、再生膠及其它輔料→開(kāi)煉→擠出→成型→硫化→成品，年產(chǎn)量200萬(wàn)條。公司注冊(cè)資本1000萬(wàn)元，占地約10000平方米，職工60人。該行為涉嫌違反《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法〉辦法》第十一條之規(guī)定。依據(jù)《山東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法〉辦法》第二十四條和《青島市環(huán)境行政處罰裁量基準(zhǔn)規(guī)定》中關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目未取得環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，建設(shè)單位開(kāi)工建設(shè)并已建成投產(chǎn)”的規(guī)定，屬于“嚴(yán)重”違法行為階次，黃島環(huán)保分局決定對(duì)其罰款15萬(wàn)元。

案件查處

黃島環(huán)保分局按法定程序依次下達(dá)了《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》《行政處罰決定書(shū)》，該公司在規(guī)定期限內(nèi)，既未申請(qǐng)行政復(fù)議，也未提起行政訴訟，又不履行處罰決定，繼續(xù)違法生產(chǎn)，但又沒(méi)到申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的期限。

為維護(hù)法律威嚴(yán)，黃島環(huán)保分局以“未經(jīng)環(huán)保審批和驗(yàn)收，未取得排污許可，擅自排放污染物”于2016年11月11日下達(dá)了《責(zé)令停止排污決定書(shū)》，責(zé)令其于11月12日9時(shí)前停止排污，啟動(dòng)移交公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政拘留程序。執(zhí)法人員于2016年12月1日進(jìn)行突擊檢查發(fā)現(xiàn)，該公司拒不執(zhí)行停止排污決定，仍在違法排污，環(huán)保執(zhí)法人員進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)，并對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查情況進(jìn)行了錄像拍照，環(huán)境監(jiān)測(cè)人員進(jìn)行了采樣?，F(xiàn)場(chǎng)受委托人提供了營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本、法人代表身份證和受委托人身份證。經(jīng)監(jiān)測(cè)，該公司車間內(nèi)非甲烷總烴濃度為1.79mg/m3，下風(fēng)向非甲烷總烴濃度為1.16mg/m3。另一方面，決定對(duì)該公司以“力車外胎生產(chǎn)項(xiàng)目未取得環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，開(kāi)工建設(shè)并已建成投產(chǎn)”啟動(dòng)“二次處罰”，實(shí)施上限處罰20萬(wàn)元。

下達(dá)《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》后，該公司以“一事不再罰”提出陳述申辯。根據(jù)《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條關(guān)于“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為的行政命令。責(zé)令改正期限屆滿，當(dāng)事人未按要求改正，違法行為仍處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為”的規(guī)定，黃島環(huán)保執(zhí)法人員已于2016年6月18日下達(dá)《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》，責(zé)令該公司停止生產(chǎn)力車外胎生產(chǎn)項(xiàng)目，但該公司拒不停止生產(chǎn)，可以認(rèn)定為新的環(huán)境違法行為，與“一事不再罰”原則不沖突，黃島環(huán)保分局決定維持原處罰意見(jiàn)。

移交公安機(jī)關(guān)后，公安機(jī)關(guān)以《大氣污染防治法》第十九條關(guān)于“排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規(guī)定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設(shè)施的燃煤熱源生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定”的規(guī)定，因國(guó)務(wù)院尚未出臺(tái)關(guān)于排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟的規(guī)定，擬將此案退回。

黃島環(huán)保分局獲知此信息后立即展開(kāi)法律研究，向其提供了《青島市排污許可證管理辦法》（2016年7月5日實(shí)施），但由于不是國(guó)務(wù)院制定，公安機(jī)關(guān)仍不予采納。經(jīng)反復(fù)查閱有關(guān)法律條文，《行政許可法》第十六條第三款規(guī)定：規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。由于《大氣污染防治法》已設(shè)定了排污許可這一行政許可事項(xiàng)，因此青島市政府出臺(tái)的規(guī)章可以就實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。最終公安機(jī)關(guān)采納了這一意見(jiàn)，決定對(duì)該公司責(zé)任人處以行政拘留五日的處罰。

案件啟示

應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)研究。盡管《青島市排污許可證管理辦法》主要為試點(diǎn)排污權(quán)有償使用與交易而制定，但由于《行政許可法》這一基本法律關(guān)于“規(guī)章可對(duì)實(shí)施行政許可作出具體規(guī)定”的規(guī)定，體現(xiàn)了《青島市排污許可證管理辦法》制定的合法性。在本案中，這一規(guī)定支持了環(huán)保部門(mén)的意見(jiàn)，維護(hù)了環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法威信。因此，環(huán)保執(zhí)法人員必須加強(qiáng)法律法規(guī)學(xué)習(xí)，特別是基本法律的學(xué)習(xí)，領(lǐng)會(huì)法理內(nèi)容，進(jìn)而融會(huì)貫通，提高實(shí)踐技巧。

應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)。環(huán)保是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不少環(huán)境問(wèn)題僅靠環(huán)保部門(mén)難以解決，必須協(xié)調(diào)公安等部門(mén)群策群力，形成打擊環(huán)境違法的強(qiáng)大合力，提高查處效率，有效解決群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問(wèn)題。在本案中，由于及時(shí)與公安機(jī)關(guān)溝通，按時(shí)反饋信息，加強(qiáng)與政府法制部門(mén)的匯報(bào)請(qǐng)示，是惡意環(huán)境違法行為人得到應(yīng)有懲戒的關(guān)鍵因素。

應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保知識(shí)的宣傳教育。非甲烷總烴是污染物，這對(duì)環(huán)保人員來(lái)說(shuō)，是基本常識(shí)。但公安機(jī)關(guān)人員從嚴(yán)謹(jǐn)性的角度出發(fā)，要求提供非甲烷總烴為污染物的證據(jù)資料。為此，黃島環(huán)保分局提供了《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》，在該標(biāo)準(zhǔn)的《現(xiàn)有污染源大氣污染物排放限值》的表格中，非甲烷總烴屬于該表的第33項(xiàng)污染物。因此，加強(qiáng)環(huán)保知識(shí)的宣傳教育，普及基本的環(huán)保知識(shí)，可以更好地推進(jìn)環(huán)保工作。

建議進(jìn)一步完善新《環(huán)境保護(hù)法》配套辦法。根據(jù)《行政主管部門(mén)移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》第二條，依法作出行政處罰決定后，才能移送公安機(jī)關(guān)。但如果當(dāng)事人拒不配合調(diào)查，與執(zhí)法人員“躲貓貓”，法律文書(shū)不能使用直接送達(dá)、留置送達(dá)、郵寄送達(dá)的方式送達(dá)，《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》只能采取公告送達(dá)的方式送達(dá)，意味著《處罰決定書(shū)》將在60日后做出，也就是說(shuō)違法行為自發(fā)現(xiàn)兩個(gè)月后才能移送公安機(jī)關(guān)，這影響了行政執(zhí)法效率，不利于打擊環(huán)境違法行為。