職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事訴訟法的適用

魏曉娜

自2016年11月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，吹響監(jiān)察體制改革的號角，歷經(jīng)國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)從北京市、山西省、浙江省三省市到全國的有序推開，直到2018年3月20日第十三屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)，歷時(shí)兩年多的國家監(jiān)察體制改革暫告一段落。根據(jù)中共十九大“依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”的基本精神，《監(jiān)察法》第四章圍繞監(jiān)察委員會(huì)“監(jiān)督”“調(diào)查”“處置”三項(xiàng)職責(zé)規(guī)定了“監(jiān)察權(quán)限”。其中，涉及職務(wù)犯罪的各項(xiàng)調(diào)查措施與之前檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查措施具有可比性，加上有官方媒體曾提出“監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，其性質(zhì)和地位不同于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”[注]閆鳴：《監(jiān)察委員會(huì)是政治機(jī)關(guān)》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》，2018-03-08。，因而職務(wù)犯罪調(diào)查不適用刑事訴訟法。因此，《監(jiān)察法》甫一出臺，就引起刑事訴訟法學(xué)界的格外關(guān)注。本文擬從微觀和宏觀兩個(gè)視角，將《監(jiān)察法》提供的職務(wù)犯罪調(diào)查規(guī)制框架與刑事訴訟法進(jìn)行對比，尋找二者的共性和差異，并在此基礎(chǔ)上對這種差異進(jìn)行法理上的分析，然后對職務(wù)犯罪調(diào)查和刑事訴訟法的適用問題作出初步判斷。由于《監(jiān)察法》施行未久，難以獲得有價(jià)值的實(shí)踐反饋，因而本文主要采用規(guī)范分析方法。

一、微觀視角：職務(wù)犯罪調(diào)查及其程序規(guī)制

《監(jiān)察法》第四章規(guī)定的涉及職務(wù)犯罪的調(diào)查措施有12類，包括：談話；訊問；詢問(證人)；留置；查詢、凍結(jié)(存款、匯款、債券、股票、基金份額等財(cái)產(chǎn))；搜查；調(diào)取、查封、扣押(財(cái)物、文件和電子數(shù)據(jù)等信息)；勘驗(yàn)檢查；鑒定；技術(shù)調(diào)查措施；通緝；限制出境。在《監(jiān)察法》規(guī)定的12類職務(wù)犯罪調(diào)查措施中，除了談話和限制出境外，其余措施都可以在刑事訴訟法中找到對應(yīng)的類似偵查手段。

例如，留置從改革前的黨內(nèi)“雙規(guī)”措施[注]中央紀(jì)委1994年《紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條規(guī)定：“凡是知道案件情況的組織和個(gè)人都有提供證據(jù)的義務(wù)。調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序，采取以下措施調(diào)查取證，有關(guān)組織和個(gè)人必須如實(shí)提供證據(jù)，不得拒絕和阻撓。”其中第3項(xiàng)規(guī)定：“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明。”以及行政監(jiān)察中的“兩指”[注]1997年《行政監(jiān)察法》第20條規(guī)定：“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)就調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題作出說明和解釋，但是不得對其實(shí)行拘禁或者變相拘禁?！贝胧┺D(zhuǎn)化而來，是貫徹中共十九大報(bào)告“用留置取代‘兩規(guī)’措施”基本精神的成果。其適用對象既包括涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，也包括涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員。對于上述兩類對象，如果監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，且同時(shí)具備下列情形之一的，即涉及案情重大、復(fù)雜，可能逃跑、自殺，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)，可能有其他妨礙調(diào)查行為的，經(jīng)審批后，可以采取留置措施。[注]參見《監(jiān)察法》第22條。從程序上，《監(jiān)察法》要求留置措施的采取由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，而且設(shè)區(qū)的市級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，必須報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；省級監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，雖然不必經(jīng)過國家監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)，但也應(yīng)當(dāng)向后者報(bào)備。[注]《監(jiān)察法》明確限制了留置的期限，即不得超過三個(gè)月，特殊情況下可以延長一次，但延長時(shí)間不得超過三個(gè)月。省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)延長留置期限時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。[注]參見《監(jiān)察法》第43條。這就把留置的期限嚴(yán)格控制在六個(gè)月以內(nèi)。對于被留置人的處遇，《監(jiān)察法》要求保障其飲食、休息、安全和醫(yī)療服務(wù)，訊問被留置人時(shí)，要合理安排訊問時(shí)間和時(shí)長。[注]參見《監(jiān)察法》第44條。被留置人員日后若被依法判處管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。這種省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施決定權(quán)“上提一級”的處理，似乎是借鑒了檢察機(jī)關(guān)自偵案件逮捕“上提一級”的實(shí)踐。[注]《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第327條規(guī)定：“省級以下(不含省級)人民檢察院直接受理立案偵查的案件,需要逮捕犯罪嫌疑人的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請上一級人民檢察院審查決定?！睆男唐谡鄣值囊?guī)定來看，《監(jiān)察法》也是將留置比照刑事訴訟中的逮捕來處理。

《監(jiān)察法》為上述12類職務(wù)犯罪調(diào)查措施設(shè)計(jì)了不同層次的程序性規(guī)制：其一，個(gè)別性程序規(guī)范，即針對這12類職務(wù)犯罪調(diào)查措施規(guī)定了具體的適用條件和程序階段。例如，在“談話”適用條件中沒有出現(xiàn)“調(diào)查過程中”或“被調(diào)查人”這樣明顯限定程序階段的表述，也沒有使用“涉嫌”一詞來限定適用對象，其措辭與其他調(diào)查措施的適用對象與適用階段都不相同。[注]《監(jiān)察法》第19條規(guī)定：“對可能發(fā)生職務(wù)違法的監(jiān)察對象，監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限，可以直接或者委托有關(guān)機(jī)關(guān)、人員進(jìn)行談話或者要求說明情況。”這意味著，“談話或者要求說明情況”不僅可以適用于正式立案后的被調(diào)查人，而且可以適用于正式立案前的監(jiān)察對象。但除“談話”外，其他11類措施只能適用于監(jiān)察立案以后。監(jiān)察立案在某種程度上成為防止過度干預(yù)被監(jiān)察對象合法權(quán)益的程序性屏障。[注]安徽省合肥市紀(jì)委的微信公號“清風(fēng)合肥”于2018年4月28日發(fā)布消息稱，合肥市下轄的巢湖市紀(jì)委“從談話對象處提取到一組被刪除的微信聊天記錄”，并以此為線索使談話對象心理松動(dòng)，交代問題，推進(jìn)了辦案工作。消息一經(jīng)發(fā)出，立即引發(fā)軒然大波，引發(fā)多家媒體的批評。批評的焦點(diǎn)之一，就是當(dāng)?shù)丶o(jì)委對僅是“談話對象”的監(jiān)察對象采取侵犯“通信秘密”基本權(quán)利的技術(shù)性措施。參見《安徽巢湖1至4月處分63人:從被刪除微信記錄提線索》，http://news.sina.com.cn/c/2018-04-28/doc-ifzvpatq7269566.shtml。其二，對關(guān)鍵性調(diào)查措施的錄音錄像，即進(jìn)行訊問以及搜查、查封、扣押等重要取證工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)對全過程錄音錄像，留存?zhèn)洳?。[注]參見《監(jiān)察法》第41條。其三，一般性程序要求，即采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施時(shí)，調(diào)查人員均應(yīng)當(dāng)出示證件，出具書面通知，由二人以上進(jìn)行，形成筆錄、報(bào)告等書面材料，并由相關(guān)人員簽名、蓋章。其四，一般性的程序禁止規(guī)范：嚴(yán)禁以威脅、引誘、欺騙及其他非法方式收集證據(jù)，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人和涉案人員。[注]參見《監(jiān)察法》第40條。最后，以總則部分設(shè)置“保障當(dāng)事人合法權(quán)益”原則[注]參見《監(jiān)察法》第5條。統(tǒng)領(lǐng)全局。

如果以刑事訴訟中的普通刑事案件偵查權(quán)為參照，根據(jù)程序的嚴(yán)格程度或者程序?qū)ο嚓P(guān)人員的權(quán)利保障程度[注]對于職務(wù)犯罪，調(diào)查機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)的程序要求越嚴(yán)格，對相關(guān)人員的權(quán)利保障程度就越充分，這是一體兩面。，可以把《監(jiān)察法》中規(guī)定的職務(wù)犯罪調(diào)查措施分為三類：

第一類是程序的嚴(yán)格程度高于刑事訴訟法的調(diào)查措施，主要包括訊問、搜查、查封、扣押等重要取證措施。2012年修正后的《刑事訴訟法》第121條引入了錄音錄像制度，但目前僅適用于訊問措施，而且并不做強(qiáng)制性要求，只有可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，對訊問過程錄音或者錄像才是必須的。根據(jù)《監(jiān)察法》第41條的規(guī)定，全程錄音錄像不僅適用于訊問措施，而且擴(kuò)大適用于搜查、查封、扣押等重要取證工作，對于這些重要取證工作，全程錄音錄像不再是建議性的，而是必須履行的程序。因此，對于這些調(diào)查措施的采用，《監(jiān)察法》要求的程序嚴(yán)格程度是高于刑事訴訟法的。

第二類是程序嚴(yán)格程度相當(dāng)于刑事訴訟法的調(diào)查措施，大致包括詢問、查詢、凍結(jié)、勘驗(yàn)檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查措施和通緝等措施，適用這些措施的實(shí)體條件和程序條件基本比照刑事訴訟法。需要提及的是，技術(shù)調(diào)查措施和通緝措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)只有決定權(quán)而沒有執(zhí)行權(quán)，仍要交給公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，客觀上形成了決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的機(jī)制。因此，從這個(gè)角度來看，將技術(shù)調(diào)查措施和通緝措施歸入第一類似乎也是可以接受的。

第三類是權(quán)利保障程度低于刑事訴訟法的留置措施。如前所述，從對人身自由的限制程度、審批程序和刑期折抵等規(guī)定來看，《監(jiān)察法》中的留置與刑事訴訟中的逮捕具有較高的可比性，但是，留置程序中提供的權(quán)利保障程度明顯低于逮捕程序。其一，在刑事偵查程序中，逮捕存在明確的分權(quán)結(jié)構(gòu)，即公安機(jī)關(guān)提請批捕，檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕，然后交公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。其二，執(zhí)行留置和執(zhí)行逮捕之后均要履行通知程序，即在24小時(shí)內(nèi)通知家屬(執(zhí)行留置的還要通知所在單位)，但均設(shè)置了例外。對于逮捕的執(zhí)行后通知程序來說，例外只有一種情況，即無法通知的情形。但這種情形一般不太可能出現(xiàn)在職務(wù)犯罪案件中，留置的執(zhí)行后通知程序的例外情形被重新設(shè)計(jì)為“有可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供等有礙調(diào)查”的情形。比起逮捕程序中被嚴(yán)格限定的例外，留置程序中的通知例外明顯寬泛得多。其三，最重要的是，留置和逮捕的性質(zhì)和功能設(shè)定是完全不同的。逮捕是一種強(qiáng)制措施，其首要功能是保證到案。留置則是一種調(diào)查案情的手段，留置的適用條件、通知例外情形的設(shè)置遵循的都是這個(gè)設(shè)計(jì)邏輯，因此，適用留置的核心條件是調(diào)查案件的需要，而案件的嚴(yán)重程度、被調(diào)查人未來可能判處的刑罰這些在逮捕中主要考慮的因素并沒有在留置程序中受到太多的關(guān)注。[注]《監(jiān)察法》第22條對留置適用條件的設(shè)置并沒有限定案件的嚴(yán)重程度。

由此可見，除留置外，《監(jiān)察法》通過對刑事訴訟法相關(guān)規(guī)定的吸收、轉(zhuǎn)化，為大多數(shù)職務(wù)犯罪調(diào)查措施提供了與刑事訴訟法基本相當(dāng)、個(gè)別情況下更嚴(yán)格的程序性規(guī)制。

二、職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事訴訟的銜接

監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察對象進(jìn)行調(diào)查后，如果得出涉嫌職務(wù)犯罪的結(jié)論，就需要移送人民檢察院，進(jìn)入刑事訴訟?！侗O(jiān)察法》從三個(gè)方面規(guī)定了職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事訴訟的銜接問題。

(一)程序的銜接

監(jiān)察機(jī)關(guān)將起訴意見書、案卷材料、證據(jù)一并移送檢察機(jī)關(guān)后，人民檢察院經(jīng)審查，可以根據(jù)不同情況分別作出如下處理：其一，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為符合刑事訴訟法規(guī)定的起訴條件，即犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定。其二，檢察機(jī)關(guān)對于有刑事訴訟法規(guī)定的不起訴情形的，經(jīng)上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依法作出不起訴決定。其三，經(jīng)審查，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，也可以自行補(bǔ)充偵查。對于補(bǔ)充調(diào)查的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)補(bǔ)充調(diào)查完畢。補(bǔ)充調(diào)查以二次為限。其四，在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的過程中，被調(diào)查人逃匿，通緝一年后不能到案或者死亡的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)提請人民檢察院依照法定程序，向人民法院提出沒收違法所得的申請。[注]參見《監(jiān)察法》第47、48條。

不難看出，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的涉嫌職務(wù)犯罪的案件，檢察機(jī)關(guān)審查、處理的標(biāo)準(zhǔn)與刑事訴訟法的要求完全一致，雖然在個(gè)別程序問題上與公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)移送審查起訴的普通刑事案件略有差異。[注]比如，檢察機(jī)關(guān)對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件如果要作不起訴處理，必須經(jīng)上一級人民檢察院批準(zhǔn)；又如，監(jiān)察機(jī)關(guān)不服檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定的，可以向“上一級”人民檢察院要求復(fù)議。而公安機(jī)關(guān)如果不服檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，只能先向原決定機(jī)關(guān)要求復(fù)議，如果意見不被接受，才可以向上一級人民檢察院提請復(fù)核。參見《監(jiān)察法》第47條第4款、《刑事訴訟法》第175條。這反過來又會(huì)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查產(chǎn)生影響，如果職務(wù)犯罪調(diào)查的案件未來有進(jìn)入刑事訴訟程序的可能，那么監(jiān)察機(jī)關(guān)就不得不考慮檢察機(jī)關(guān)審查、處理案件的標(biāo)準(zhǔn)。因此，即使職務(wù)犯罪調(diào)查不直接適用刑事訴訟法，但后者難免對職務(wù)犯罪調(diào)查有“反射性”地滲透適用。

(二)證據(jù)材料的銜接

對于職務(wù)犯罪調(diào)查過程中收集到的證據(jù)材料在刑事訴訟中的使用問題，《監(jiān)察法》第33條首先表明了肯定立場，即依照《監(jiān)察法》規(guī)定的程序收集的物證、書證、證人證言、被調(diào)查人供述和辯解、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。這一條從形式上突破了《刑事訴訟法》第52條關(guān)于行政執(zhí)法與刑事訴訟證據(jù)銜接的規(guī)定。因?yàn)椤缎淌略V訟法》第52條對可以直接進(jìn)入刑事訴訟的行政執(zhí)法過程中收集的證據(jù)材料的種類是有嚴(yán)格限制的，即限于“物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等”證據(jù)種類，雖然“兩高”在解釋這一條時(shí)對“等”所包含的證據(jù)種類不盡相同，但基本的共識是不包括言詞類證據(jù)?！侗O(jiān)察法》第33條卻明確將“證人證言、被調(diào)查人供述和辯解”納入其中，這樣一來，就等于肯定職務(wù)犯罪調(diào)查過程中收集的幾乎所有證據(jù)種類，都有資格直接進(jìn)入刑事訴訟，至少不會(huì)因?yàn)樽C據(jù)的類別而被排除在刑事訴訟程序的大門之外。

但是，這并不意味著職務(wù)犯罪調(diào)查過程中收集到的所有證據(jù)材料都可以自動(dòng)進(jìn)入刑事訴訟。《監(jiān)察法》第33條第2款從正面提出了進(jìn)入刑事訴訟的條件，即“監(jiān)察機(jī)關(guān)在收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)相一致”。第3款接著規(guī)定：“以非法方法收集的證據(jù)應(yīng)當(dāng)依法予以排除，不得作為案件處置的依據(jù)?！钡?款和第3款相結(jié)合，一個(gè)是從正面的程序的角度對證據(jù)的收集提出要求，另一個(gè)是從反面的證據(jù)排除規(guī)則的角度加以規(guī)制，其效果不僅是將刑事訴訟中收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)用于職務(wù)犯罪調(diào)查，而且也將非法證據(jù)排除規(guī)則延伸適用于職務(wù)犯罪調(diào)查。既然非法證據(jù)排除規(guī)則也適用于職務(wù)犯罪調(diào)查，未來法院也可以基于非法證據(jù)排除規(guī)則排除監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)，那么法院采取的“非法證據(jù)”的標(biāo)準(zhǔn)必然會(huì)“反射性”地對監(jiān)察機(jī)關(guān)的取證活動(dòng)產(chǎn)生影響，只要監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件存在進(jìn)入刑事訴訟的可能，它就不能不考慮法院采納證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在“以審判為中心”的大背景下，這種趨勢只會(huì)越來越強(qiáng)化。

(三)人身控制的銜接

從職務(wù)犯罪調(diào)查到檢察機(jī)關(guān)的審查起訴，還有一個(gè)問題是對犯罪嫌疑人人身的控制，尤其是在監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)對犯罪嫌疑人采取留置措施的情況下，進(jìn)入刑事訴訟后如何銜接的問題。對此，《監(jiān)察法》第47條規(guī)定得比較籠統(tǒng)：“對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的案件，人民檢察院依照《中華人民共和國刑事訴訟法》對被調(diào)查人采取強(qiáng)制措施?！?018年5月10日，全國人大公布并向社會(huì)公開征求意見的《刑事訴訟法修正草案》第十二條(擬增加一條作為《刑事訴訟法》第170條)對此作出具體規(guī)定：“對于監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動(dòng)解除。人民檢察院應(yīng)當(dāng)在拘留后的十日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定的時(shí)間可以延長一日至四日?！睂τ诒徊扇×糁么胧┑姆缸锵右扇?，根據(jù)目前《刑事訴訟法修正草案》的設(shè)計(jì)，在進(jìn)入刑事訴訟后，先由檢察機(jī)關(guān)采取拘留措施作為銜接和過渡，然后再利用拘留的10天(特殊情況下可以延長到14天)期間作出進(jìn)一步的處理，根據(jù)審查的具體情況決定逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。

通過上述程序、證據(jù)、強(qiáng)制措施三個(gè)方面的銜接[注]實(shí)際上還有涉案財(cái)物的銜接，《監(jiān)察法》第46條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查，對涉嫌犯罪取得的財(cái)物，應(yīng)當(dāng)隨案移送人民檢察院?！保⒎ㄕ呦Ｍ麑?shí)現(xiàn)從職務(wù)犯罪調(diào)查到刑事訴訟程序的平穩(wěn)過渡。根據(jù)上文的分析，在程序的銜接上，檢察機(jī)關(guān)對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的涉嫌職務(wù)犯罪的案件，審查、處理的標(biāo)準(zhǔn)與刑事訴訟法完全一致；在證據(jù)的銜接上，職務(wù)犯罪調(diào)查要遵守刑事訴訟中收集、固定、審查、運(yùn)用證據(jù)的要求和標(biāo)準(zhǔn)，而且非法證據(jù)排除規(guī)則也延伸適用于職務(wù)犯罪調(diào)查。所以，在程序和證據(jù)這兩個(gè)方面，通過刑事訴訟法的“反射性”作用，職務(wù)犯罪調(diào)查和刑事訴訟程序基本可以做到“無縫對接”。但是，在人身控制方面，刑事訴訟法卻無法通過這種反射機(jī)制發(fā)揮影響，這使留置成為一塊完全不受刑事訴訟法影響、滲透的“飛地”。

三、聚焦留置：適用還是不適用刑事訴訟法？

通過以上兩部分的分析，大致可以作出一個(gè)判斷：監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施的絕大部分職務(wù)犯罪調(diào)查措施，雖然不直接適用刑事訴訟法，但其程序嚴(yán)格程度或者權(quán)利保障程度與刑事訴訟法基本相當(dāng)。這樣的效果是通過兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)的：一是《監(jiān)察法》直接吸收了刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將刑事訴訟法的程序要求轉(zhuǎn)化為《監(jiān)察法》的要求；二是通過職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事訴訟的銜接機(jī)制，使刑事訴訟法在程序、證據(jù)方面的要求和標(biāo)準(zhǔn)“反射性”地對監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查發(fā)揮作用，從而使職務(wù)犯罪調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)與刑事偵查的標(biāo)準(zhǔn)趨于同一。然而，這一判斷有一個(gè)例外，這就是留置。

(一)留置性質(zhì)的再審視

職務(wù)犯罪調(diào)查過程中的留置措施該不該適用刑事訴訟法的標(biāo)準(zhǔn)？有論者從留置權(quán)行使主體的角度來回答這個(gè)問題：“監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)。其依法行使的監(jiān)察權(quán)，不是行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗職能的簡單疊加，而是在注重監(jiān)督的基礎(chǔ)上，既調(diào)查職務(wù)違法行為，又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，其職能權(quán)限與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門明顯不同?！盵注]鐘紀(jì)軒：《深化國家監(jiān)察體制改革 健全黨和國家監(jiān)督體系》，載《求是》，2018(9)。在這樣一種論證邏輯下，答案似乎很明確了。但是，對于留置該不該適用刑事訴訟法的問題，其回答在很大程度上取決于另一個(gè)前提性問題：留置應(yīng)當(dāng)如何定性？這一問題對于其他問題的討論具有基礎(chǔ)性意義。比如，如果把留置定性為一種調(diào)查措施，那么留置的條件和程序設(shè)置就必須服從調(diào)查的邏輯、為調(diào)查的順利開展服務(wù)。

關(guān)于留置的性質(zhì)，目前大致有以下幾種觀點(diǎn)：其一，留置是“雙規(guī)”的替代物。這一定性的主要根據(jù)是中共十九大報(bào)告“用留置取代‘兩規(guī)’措施”的表述。從這個(gè)角度看，留置的出現(xiàn)意味著“雙規(guī)”的消失，無論目前的它是多么不完美，但一項(xiàng)以往在法治視野之外運(yùn)作的權(quán)力現(xiàn)在開始走入法治的視野，僅此一點(diǎn)就是中國法治的一大步。即便個(gè)別部門法治出現(xiàn)了暫時(shí)性倒退，也不能埋沒其積極意義。其二，留置是監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪過程中采用的調(diào)查措施，其主要法律依據(jù)是《監(jiān)察法》第41條“調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施”的規(guī)定。從《監(jiān)察法》對留置條件的設(shè)置來看，“仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查”“可能有其他妨礙調(diào)查行為”之類的表述恰恰反映了調(diào)查的邏輯和需要。其三，留置是刑事訴訟中強(qiáng)制措施的對應(yīng)物，類似于逮捕。其主要法律依據(jù)有三：一是前述《刑事訴訟法修正草案》第十二條關(guān)于留置與刑事訴訟強(qiáng)制措施銜接的規(guī)定；二是《監(jiān)察法》中規(guī)定的留置的審批程序借鑒改革之前檢察機(jī)關(guān)自偵案件逮捕“上提一級”的做法；三是留置比照逮捕折抵刑期的處理。

然而，目前關(guān)于留置性質(zhì)的幾種觀點(diǎn)都存在嚴(yán)重的視角問題。也就是說，上述幾種對于留置性質(zhì)的界定，均著眼于大體相似的觀察視角，即立足于公權(quán)力之運(yùn)作，其基本立場是權(quán)力本位的。這一觀察視角的主要問題在于，它無視中國社會(huì)治理方式在過去40年間所發(fā)生的重要變化。

新中國成立后，中國社會(huì)的治理大體經(jīng)歷了政治治理模式[注]在新中國成立初期，新的社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系尚未建立之時(shí)，中國社會(huì)的主要任務(wù)首先是解構(gòu)舊的體制和社會(huì)關(guān)系，而這主要是通過大規(guī)模政治動(dòng)員的方式完成的。例如，為了鞏固新生的政權(quán)，打擊各種敵對勢力，中共中央發(fā)起了“鎮(zhèn)反”“三反”“五反”等一系列政治運(yùn)動(dòng)。、行政治理模式[注]在新生的社會(huì)主義政權(quán)基本穩(wěn)固、新的生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)初步建立之后，中國社會(huì)的主要任務(wù)已經(jīng)從變革舊體制轉(zhuǎn)變?yōu)榫S持并改進(jìn)現(xiàn)行體制。相應(yīng)地，社會(huì)治理方式也在發(fā)生轉(zhuǎn)型，除“文化大革命”特殊時(shí)期，大規(guī)模的政治動(dòng)員日益少見，行政治理的功能逐漸凸顯。在政治治理模式下，政府通過政治動(dòng)員把自身和社會(huì)的支持力量結(jié)合在一起，而在行政治理模式下，政府和社會(huì)力量相對地分離，以相對獨(dú)立的方式對社會(huì)加以管理。這種治理模式的典型特征是政府主要通過行政手段實(shí)現(xiàn)對國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的全面控制，社會(huì)各階層成為被管理和行政的對象，行政手段成為社會(huì)控制、實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)政策目標(biāo)的最主要手段。參見鄭永年：《中國模式》，24-25頁，杭州，浙江出版聯(lián)合集團(tuán)、浙江人民出版社，2010。，并逐漸向法治治理模式轉(zhuǎn)型的過程。政治治理模式和行政治理模式的共同特點(diǎn)是權(quán)力集中。這一點(diǎn)，可以說是中國近代化的一個(gè)副產(chǎn)品。中國近現(xiàn)代化過程中一個(gè)如影隨形的威脅是民族生存問題。在極端惡劣的國際環(huán)境下，凝聚個(gè)體的力量以保證國家、民族的生存無疑是一個(gè)明智的選擇，其結(jié)果是國家和集體的力量受到了格外的強(qiáng)調(diào)，國家的話語、集體的話語輕易地超越了個(gè)體的權(quán)利話語。所以，從價(jià)值取向上，政治治理模式和行政治理模式都是國家本位、集體本位的，同時(shí)也是權(quán)力本位的。20世紀(jì)70年代末期，中國啟動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革。從歷史唯物主義的角度來看，經(jīng)濟(jì)關(guān)系方面所發(fā)生的變化具有根本性，可能引發(fā)政治法律制度、社會(huì)意識形態(tài)方面的連鎖效應(yīng)。在現(xiàn)實(shí)層面，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革向縱深發(fā)展，民主化、法治化日漸成為中國政治實(shí)踐的主題。自中共十五大以來，“依法治國”成為基本的治國方略，“尊重和保障人權(quán)”被寫入黨的文件，這標(biāo)志著執(zhí)政黨的執(zhí)政理念和執(zhí)政方式開始發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。此后，中共十六大、十七大和十八大的一系列正式文件開始頻繁出現(xiàn)“依法治國”和“尊重和保障人權(quán)”的表述。這一政治動(dòng)向很快反映于國家立法。1999年3月，九屆全國人大二次會(huì)議通過了憲法修正案，憲法中正式寫入了“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”。2004年3月，十屆全國人大二次會(huì)議通過了憲法修正案，在憲法中增加規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。2012年3月，經(jīng)過激烈討論，“國家尊重和保障人權(quán)”最終寫入《刑事訴訟法修正案》。2014年10月，中國共產(chǎn)黨更是史無前例地以“全面推進(jìn)依法治國”為主題召開十八屆四中全會(huì)，會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對推進(jìn)依法治國的重大問題進(jìn)行了全面的部署。這些動(dòng)向釋放出了強(qiáng)烈的信號：中國正在實(shí)現(xiàn)國家治理方式的轉(zhuǎn)變，中國社會(huì)也即將從以往的政治治理模式、行政治理模式轉(zhuǎn)向法治治理模式。

因此，在新的歷史條件下，對留置性質(zhì)的界定，需要改變以往政治治理模式、行政治理模式下權(quán)力本位的思維慣性，轉(zhuǎn)而采取一種與法治治理模式相適應(yīng)的權(quán)利本位視角加以重新審視。如果立足權(quán)利本位，不難看出，留置的實(shí)質(zhì)在于限制、剝奪公民的人身自由，它所干預(yù)的是《憲法》第37條保障的人身自由權(quán)，是一種干預(yù)公民憲法權(quán)利(基本權(quán))的行為。[注]類似的觀點(diǎn)參見陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問題研究》，載《政治與法律》，2018(1)。因此，職務(wù)犯罪調(diào)查是否適用刑事訴訟法，并不取決于權(quán)力行使主體即監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)，甚至職務(wù)犯罪調(diào)查是否適用刑事訴訟法這一問題本身也不重要，重要的是，留置的屬性如何界定，當(dāng)前的法律體系是否提供了與其屬性相匹配的程序性保障。

(二)基于留置性質(zhì)的制度標(biāo)準(zhǔn)

留置的性質(zhì)，決定了它應(yīng)當(dāng)依據(jù)什么樣的原則構(gòu)建、應(yīng)當(dāng)提供什么樣的程序保障和救濟(jì)管道。人身自由是人類最古老的基本權(quán)利之一，同時(shí)，剝奪人身自由長期以來也被國家當(dāng)作打擊違法犯罪和維護(hù)社會(huì)安全的最普遍、最有效的手段。因此，與人格尊嚴(yán)、肢體完整等權(quán)利不同，人身自由權(quán)并非絕對不可干預(yù)，法治社會(huì)所要提供的僅僅是一種程序性保障。法治社會(huì)所否定的不是剝奪自由本身，而是“非法的”和“任意的”剝奪。為此，根據(jù)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》相關(guān)規(guī)定以及我國的立法法，一項(xiàng)剝奪公民人身自由的制度措施應(yīng)當(dāng)符合以下標(biāo)準(zhǔn)：

其一，法律保留原則。法律保留原則是公法上的基礎(chǔ)性原則，19世紀(jì)末為德國學(xué)者奧托·梅耶首創(chuàng)，意指一些特定的事項(xiàng)必須由法律予以規(guī)定，行政行為若無法律依據(jù)，不得為之?！胺杀Ａ簟敝髦荚谟诰S持法律規(guī)范的效力，避免行政行為侵犯立法機(jī)關(guān)之權(quán)限，同時(shí)也防范立法機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)，放任行政機(jī)關(guān)之作為。[注]吳萬得：《論德國法律保留原則的要義》，載《政法論壇》，2000(4)。法律保留原則在我國立法中也有明確的要求?！读⒎ǚā返?條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：……(五)對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰?！彪S著十三屆全國人大第一次會(huì)議通過了《監(jiān)察法》，法律保留的問題基本解決。法律保留原則所防范的，不僅是對人身自由“非法的”剝奪，也包括“任意的”剝奪。為此，法律應(yīng)該明確規(guī)定留置的具體適用對象、適用條件和程序，一方面是為公權(quán)力的行使劃定清晰的邊界，防范權(quán)力濫用；另一方面也提供可預(yù)測性，使得被調(diào)查人合理安排工作和生活。

其二，比例原則。比例原則被譽(yù)為公法領(lǐng)域的“皇冠原則”，既適用于立法，也適用于司法，其基本要求是國家采取的剝奪或限制公民基本權(quán)利的措施必須與所調(diào)查行為的性質(zhì)和嚴(yán)重程度成正比。也就是說，較高強(qiáng)度的剝奪、限制基本權(quán)利的措施只能適用于對較嚴(yán)重行為的調(diào)查，對較輕的違法犯罪行為只能適用較輕程度的剝奪、限制措施。如果較低強(qiáng)度的限制措施可以達(dá)到法律目的，就沒有必要采用較高強(qiáng)度的限制措施。[注]德國學(xué)者將比例原則又細(xì)分為三個(gè)具體的原則：“(1)妥當(dāng)性，即所采取的措施可以實(shí)現(xiàn)所追求的目的；(2)必要性，即除采取的措施之外，沒有其他給關(guān)系人或公眾造成更少損害的適當(dāng)措施；(3)相稱性，即采取的必要措施與其追求的結(jié)果之間并非不成比例(狹義的比例性)?！眳⒁姽啬绿亍っ谞枺骸缎姓▽W(xué)總論》，238-239頁，北京，法律出版社，2000。從比例原則出發(fā)，會(huì)發(fā)現(xiàn)目前留置條件的設(shè)置還存在較大的改進(jìn)空間。從后果上看，留置是一種可以長達(dá)6個(gè)月的較為嚴(yán)重的限制人身自由的措施，而從《監(jiān)察法》設(shè)置的適用條件看，不僅可以適用于涉嫌“職務(wù)犯罪”的嫌疑人，還可以適用于涉嫌“嚴(yán)重職務(wù)違法”的嫌疑人，并未如刑事訴訟中的逮捕一樣僅適用于可能判處有期徒刑以上刑罰的較為嚴(yán)重的案件，這與留置帶來的剝奪人身自由的嚴(yán)重后果相比是不成比例的。除留置外，《監(jiān)察法》也沒有設(shè)置其他可以替代留置的、程度較輕的限制人身自由的措施，因而也無從落實(shí)必要性原則。

其三，法官保留原則。法官保留原則是指將特定的公法上事項(xiàng)保留由法官行使，并且也是僅法官始能行使的原則。[注]林鈺雄：《刑事訴訟法》(上冊)，78頁，北京，中國人民大學(xué)出版社，2005。至于何等公權(quán)力事項(xiàng)需要保留由法官行使，也即在法官保留原則的適用邊界問題上，各國存在差異，但干預(yù)公民人身自由權(quán)利的措施應(yīng)保留給法官裁決已經(jīng)成為國際社會(huì)的基本共識。中國1998年已經(jīng)簽署、尚未批準(zhǔn)的聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條對此項(xiàng)原則也有反映。該條第3款規(guī)定：“任何因刑事指控被逮捕或拘禁的人，應(yīng)被迅速帶見法官或其他經(jīng)法律授權(quán)行使司法權(quán)力的官員。”同條第4款規(guī)定：“任何因逮捕或拘禁被剝奪自由的人，有資格向法庭提起訴訟，以便法庭能不拖延地決定拘禁他是否合法以及如果拘禁不合法時(shí)命令予以釋放?！备鶕?jù)聯(lián)合國人權(quán)事務(wù)委員會(huì)的一般評論(General Comments)，第3款的要求僅適用于涉嫌刑事犯罪的場合，而第4款由法庭審查剝奪人身自由是否合法性的要求更為絕對，適用于所有情形，無論是否涉嫌刑事犯罪。[注]曼弗雷德·諾瓦克：《民權(quán)公約評注》，175、177頁，北京，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2003。留置作為職務(wù)犯罪調(diào)查過程中使用的一種剝奪人身自由的措施，顯然是具備公約第9條第3款和第4款的適用前提的，但目前留置的決定和延長完全由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定，而“監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，不是……司法機(jī)關(guān)”[注]鐘紀(jì)軒：《深化國家監(jiān)察體制改革 健全黨和國家監(jiān)督體系》，載《求是》，2018(9)。，這與上述兩款的要求有著明顯的差距。

所以，留置基于其剝奪人身自由的屬性，應(yīng)當(dāng)具備上述原則施加的制度要求，至于其是否適用刑事訴訟法，則并不是問題的關(guān)鍵。畢竟上述原則在我國刑事訴訟法中，有的已經(jīng)得到較好的貫徹，比如法律保留原則和比例原則，有的迄今尚未落實(shí)或者頗具爭議，比如法官保留原則。

四、宏觀視角：職務(wù)犯罪調(diào)查的結(jié)構(gòu)

監(jiān)察委員會(huì)依憲依法成立后，無論是將其性質(zhì)界定為行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，還是政治機(jī)關(guān)，它所行使的是國家公權(quán)力這一點(diǎn)是毫無疑問的。監(jiān)察委員會(huì)行使國家公權(quán)力，尤其是采取職務(wù)犯罪調(diào)查措施，干預(yù)了公民基本權(quán)利，這一點(diǎn)也是毫無疑問的。經(jīng)典政治哲學(xué)告訴我們：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！盵注]孟德斯鳩：《論法的精神》，154頁，北京，商務(wù)印書館，1961?，F(xiàn)代國家對權(quán)力的控制可以通過兩種方式實(shí)現(xiàn)：一是制約，二是監(jiān)督。中共十九大報(bào)告也指出：“要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子?！睘榱吮O(jiān)察權(quán)的健康良性運(yùn)行，需要引入一定的監(jiān)督、制約機(jī)制，優(yōu)化職務(wù)犯罪調(diào)查的宏觀結(jié)構(gòu)。

立法者并非沒有意識到監(jiān)察權(quán)力同樣需要規(guī)范行使，《監(jiān)察法》第七章以專章規(guī)定了“對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，從監(jiān)督的主體和來源上看，主要包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督，又通過登記備案、回避、申訴、責(zé)任追究等方式和機(jī)制強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。然而，總體來看，第七章構(gòu)建的監(jiān)督體系存在兩個(gè)方面的問題：一是除了權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督外[注]《監(jiān)察法》第53條規(guī)定：“各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽取和審議本級監(jiān)察委員會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告，組織執(zhí)法檢查?？h級以上各級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，人民代表大會(huì)代表或者常務(wù)委員會(huì)組成人員可以依照法律規(guī)定的程序，就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢。”，其余的外部監(jiān)督主體均缺乏制度化的參與管道，而且不專業(yè)，這樣的外部監(jiān)督注定是無力的。二是過于倚重內(nèi)部監(jiān)督，第七章構(gòu)建的幾種具體化的監(jiān)督機(jī)制均屬內(nèi)部監(jiān)督。這兩個(gè)方面的問題其實(shí)可以歸結(jié)為一個(gè)問題，即開放性不足，缺乏切實(shí)可行的外部監(jiān)督制約機(jī)制。當(dāng)然，職務(wù)犯罪調(diào)查作為收集證據(jù)的關(guān)鍵階段，以保密為原則無可厚非，然而，若完全排除外部的監(jiān)督制約，職務(wù)犯罪調(diào)查的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)就會(huì)出現(xiàn)問題。因此，為了保障監(jiān)察權(quán)的健康良性運(yùn)作，有必要在保證職務(wù)犯罪調(diào)查順利進(jìn)行的前提下實(shí)現(xiàn)程序的有限、有序開放。這種有限、有序開放可以通過兩種方式實(shí)現(xiàn)：

(一)檢察監(jiān)督

《憲法》第129條規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”我國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，全國人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院均由同級人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，由此形成與西方三權(quán)分立制度截然不同的一元權(quán)力架構(gòu)。這種權(quán)力架構(gòu)的弱點(diǎn)是缺乏有力的制約機(jī)制，為了防止權(quán)力腐敗和濫用，就必須在人民代表大會(huì)之下設(shè)立專司法律監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)。[注]朱孝清：《中國檢察制度的幾個(gè)問題》，載《中國法學(xué)》，2007(2)。這個(gè)專司法律監(jiān)督的機(jī)關(guān)就是人民檢察院。隨著依法治國方略的推進(jìn)，“依法治國”“尊重和保障人權(quán)”先后入憲，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍幾乎覆蓋了所有涉及公民基本權(quán)利的法律實(shí)施領(lǐng)域，不僅包括三大訴訟法[注]除刑事訴訟法外，民事訴訟法經(jīng)2007年、2012年兩次修正后，涉及檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的條文擴(kuò)展為7個(gè)(第14、208、209、210、212、213、235條)。行政訴訟法2014年修正后，有3個(gè)條文涉及檢察監(jiān)督(第11、93、101條)。2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議通過了修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，增加了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的規(guī)定，豐富和發(fā)展了檢察監(jiān)督的方式和范圍。根據(jù)該決定，《民事訴訟法》第55條增加一款，作為第2款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”同時(shí)，《行政訴訟法》第25條增加一款，作為第4款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！保€覆蓋了行政執(zhí)法領(lǐng)域[注]在行政執(zhí)法領(lǐng)域，例如，《人民警察法》第42條規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！薄吨伟补芾硖幜P法》第114條第2款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)及其人民警察辦理治安案件，不嚴(yán)格執(zhí)法或者有違法違紀(jì)行為的，任何單位和個(gè)人都有權(quán)向公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉、控告；收到檢舉、控告的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)職責(zé)及時(shí)處理。”，甚至延伸到立法領(lǐng)域。[注]在立法領(lǐng)域，2015年修正的《立法法》第99條第1款規(guī)定，最高人民檢察院“認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見”。根據(jù)2006年《各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》第32條的規(guī)定，如果最高人民檢察院認(rèn)為最高人民法院“作出的具體應(yīng)用法律的解釋同法律規(guī)定相抵觸的，可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)送有關(guān)專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見”。根據(jù)國務(wù)院頒布、2002年開始施行的《規(guī)章制定程序條例》第35條和《法規(guī)規(guī)章備案條例》第9條的規(guī)定，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)章同法律、行政法規(guī)相抵觸的，或者地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，或者國務(wù)院各部門、省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府發(fā)布的其他具有普遍約束力的行政決定、命令同法律、行政法規(guī)相抵觸的，“可以向國務(wù)院書面提出審查的建議，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究后按照規(guī)定的程序處理”。而綜觀《監(jiān)察法》全文，在一部授權(quán)以多種調(diào)查措施干預(yù)公民基本權(quán)利的法律中，并未設(shè)置檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的條文，這使職務(wù)犯罪調(diào)查成為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的盲區(qū)。值得注意的是，《監(jiān)察法》第60條構(gòu)建的申訴機(jī)制[注]《監(jiān)察法》第60條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員有下列行為之一的，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)向該機(jī)關(guān)申訴：(一)留置法定期限屆滿，不予以解除的；(二)查封、扣押、凍結(jié)與案件無關(guān)的財(cái)物的；(三)應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押、凍結(jié)措施而不解除的；(四)貪污、挪用、私分、調(diào)換以及違反規(guī)定使用查封、扣押、凍結(jié)的財(cái)物的；(五)其他違反法律法規(guī)、侵害被調(diào)查人合法權(quán)益的行為。受理申訴的監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理申訴之日起一個(gè)月內(nèi)作出處理決定。申訴人對處理決定不服的，可以在收到處理決定之日起一個(gè)月內(nèi)向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)查，上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到復(fù)查申請之日起二個(gè)月內(nèi)作出處理決定，情況屬實(shí)的，及時(shí)予以糾正?！泵黠@借鑒了《刑事訴訟法》第115條的規(guī)定，然而卻有意地排除了檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，使得申訴機(jī)制成為一個(gè)徹頭徹尾的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。這種對檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的系統(tǒng)性排除，不僅與檢察機(jī)關(guān)“國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的憲法定位發(fā)生沖突，也不利于監(jiān)察權(quán)的健康良性運(yùn)行。

(二)律師介入

職務(wù)犯罪調(diào)查與普通刑事案件的偵查相比，有一些技術(shù)性特征。例如，普通刑事案件的偵查思路往往是從“案”到“人”，而職務(wù)犯罪案件發(fā)生后，無“現(xiàn)場”(至少對于調(diào)查人員而言現(xiàn)場已不復(fù)存在)、無被害人，其偵查思路往往是從“人”到“案”，所以職務(wù)犯罪調(diào)查更為倚重口供，也更依賴于對犯罪嫌疑人的人身控制，這也是留置被《監(jiān)察法》設(shè)定為調(diào)查措施的根本原因。但是，越是這種“近身”調(diào)查(例如訊問)，而且越是封閉的“近身”調(diào)查，風(fēng)險(xiǎn)就越大。

在普通刑事案件偵查中，如果偵查人員對口供過于偏愛，也會(huì)產(chǎn)生類似的問題。為了杜絕這種傾向產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)行刑事訴訟法多管齊下，除非法證據(jù)排除規(guī)則、檢察監(jiān)督外，還引入一系列的程序規(guī)則予以防范，例如，將“不得強(qiáng)迫任何人證實(shí)自己有罪”作為證據(jù)收集的一般原則，要求拘留、逮捕后及時(shí)送看守所，要求拘留、逮捕后的訊問在看守所進(jìn)行，等等。[注]參見《刑事訴訟法》第50、83、91、116條。尤其是經(jīng)過兩次立法修正，現(xiàn)行刑事訴訟法從犯罪嫌疑人“被偵查機(jī)關(guān)第一次訊問或者采取強(qiáng)制措施之日起”，就允許辯護(hù)律師介入偵查。上述防范風(fēng)險(xiǎn)的措施，除非法證據(jù)排除規(guī)則外，在《監(jiān)察法》提供的職務(wù)犯罪調(diào)查框架中，基本上都是缺失的。目前的職務(wù)犯罪調(diào)查，不僅缺乏有力的外部監(jiān)督和制約，而且還是一個(gè)完全封閉的程序，這是一個(gè)重大的結(jié)構(gòu)性缺陷。

但是，這一結(jié)構(gòu)性缺陷可以通過一種成本較低的方式彌補(bǔ)，即可以參照刑事訴訟法的規(guī)定，在犯罪嫌疑人被監(jiān)察委員會(huì)“第一次訊問或者采取留置措施之日起”，允許辯護(hù)律師介入職務(wù)犯罪調(diào)查程序?！暗谝淮斡崋柣蛘卟扇×糁么胧┲掌稹钡臅r(shí)間設(shè)定，既充分照顧到偵查犯罪的需要，又為封閉的偵查程序打開一個(gè)有限的窗口，由專業(yè)的、有組織紀(jì)律和職業(yè)倫理約束的辯護(hù)律師介入，有助于防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，保證職務(wù)犯罪調(diào)查活動(dòng)不至于跑偏。參考比較立法例，在設(shè)置專門反腐機(jī)構(gòu)的國家或地區(qū)，從犯罪嫌疑人被拘捕開始，無一例外地都允許辯護(hù)律師介入。[注]在香港，根據(jù)《廉政公署條例》第10A條關(guān)于逮捕后的程序規(guī)定，被拘捕人士從被拘捕開始即可要求通知、會(huì)見律師，在律師出現(xiàn)之前可以拒絕回答任何問題，即在拘捕時(shí)律師即可介入整個(gè)案件。在新加坡等地反貪專門機(jī)構(gòu)的偵查權(quán)同時(shí)受專門法律和刑事訴訟法的規(guī)制，犯罪嫌疑人的訴訟權(quán)利并不因反貪而缺位。參見熊秋紅：《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》，載《環(huán)球法律評論》，2017(2)。

尤其值得注意的是，《監(jiān)察法》第31條還引入了目前仍在試點(diǎn)、即將通過修正案的進(jìn)入刑事訴訟法的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度。眾所周知，保證認(rèn)罪認(rèn)罰的“自愿性”是認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的“生命線”，也是該制度立足的根本。為了保證認(rèn)罪的“自愿性”，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部和司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》第5條明確賦予犯罪嫌疑人、被告人獲得有效法律幫助的權(quán)利，并要求辦案機(jī)關(guān)承擔(dān)起相應(yīng)的保障義務(wù)，要求法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)人民法院、看守所實(shí)際工作的需要，通過多種形式提供法律幫助。[注]《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》第5條規(guī)定：“對于辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件的機(jī)關(guān)，賦予其保障犯罪嫌疑人、被告人獲得有效法律幫助的義務(wù)，并要求法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)人民法院、看守所實(shí)際工作需要，通過設(shè)立法律援助工作站派駐值班律師、及時(shí)安排值班律師等形式提供法律幫助。人民法院、看守所應(yīng)當(dāng)為值班律師開展工作提供便利工作場所和必要辦公設(shè)施，簡化會(huì)見程序，保障值班律師依法履行職責(zé)。犯罪嫌疑人、被告人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，沒有辯護(hù)人的，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知值班律師為其提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強(qiáng)制措施等法律幫助。人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人、被告人申請法律援助的權(quán)利。符合應(yīng)當(dāng)通知辯護(hù)條件的，依法通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師為其提供辯護(hù)。”在一個(gè)封閉的、缺乏任何外部監(jiān)督制約環(huán)境下取得的口供，無法保證其自愿性，也使得職務(wù)犯罪調(diào)查階段的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度實(shí)踐陷入“合法性”困境。

《監(jiān)察法》的出臺和監(jiān)察委員會(huì)的成立具有多方面的重大意義。從反腐的有效性來看，監(jiān)察委員會(huì)整合了多重反腐力量、反腐力量更集中、獨(dú)立性更強(qiáng)、政治地位更高，可以期待在反腐方面會(huì)有更大的作為。從推進(jìn)依法治國角度來看，《監(jiān)察法》的出臺，以留置取代“兩規(guī)”，使得以往很大程度上在幕后運(yùn)作的反腐運(yùn)動(dòng)走上前臺，進(jìn)入國家立法，成為嚴(yán)格在法律規(guī)范下進(jìn)行的活動(dòng)，也成為大眾評判、社會(huì)監(jiān)督的對象，這本身就是中國法治進(jìn)程中的一大步。因此，我們應(yīng)該抱以足夠的耐心，客觀看待這一新生事物暫時(shí)存在的這樣或那樣的不足。畢竟依法治國的巨輪已經(jīng)啟航，所有零部件都將調(diào)整、磨合自己來適應(yīng)、咬合這座巨輪的動(dòng)力系統(tǒng)，推動(dòng)巨輪安全駛向未來。同時(shí)，立法者也應(yīng)當(dāng)保持開放的心態(tài)，傾聽各方面的聲音，使新生的監(jiān)察制度走上良性健康發(fā)展的道路。