廊坊市農(nóng)村人居環(huán)境治理研究

任連娣，張永翊，陳海燕

（河北工業(yè)大學(xué)，河北 廊坊 065000）

農(nóng)村人居環(huán)境治理是黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一項(xiàng)重要任務(wù)。2018年廊坊市將實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計(jì)劃、開展垃圾治理等專項(xiàng)行動、推進(jìn)農(nóng)村“廁所革命”作為政府的年度主要任務(wù)。本文將就農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的基本原則、廊坊市治理工作的重點(diǎn)領(lǐng)域、實(shí)施機(jī)制及保障機(jī)制等問題進(jìn)行討論。

1 農(nóng)村人居環(huán)境治理的基本原則

1.1 統(tǒng)籌發(fā)展

農(nóng)村人居環(huán)境治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。因此，在工作安排上，要將其與促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)、農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)；與加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸；與推進(jìn)政府執(zhí)政理念和職能轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)基層村黨組織、村民自治組織和基層民主建設(shè)；與普及和提升村民的環(huán)保意識、公共衛(wèi)生意識、社會公德意識；與加強(qiáng)鄉(xiāng)村特色傳統(tǒng)文化的保護(hù)與傳承等各方面工作統(tǒng)籌起來。也要將生活垃圾、生活污水和生產(chǎn)廢棄物處理與河流、水塘、溝渠的治理、保護(hù)和修復(fù)；將廁改與生活污水處理和“清拆”等統(tǒng)籌規(guī)劃[1]。統(tǒng)籌發(fā)展原則將使人居環(huán)境治理的覆蓋面和影響力遠(yuǎn)超其環(huán)境治理范圍，成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要推動力量。

1.2 因地制宜

鄉(xiāng)村社會的一個重要特點(diǎn)是高異質(zhì)性。各地的經(jīng)濟(jì)能力及水平、人口規(guī)模及分布、地理風(fēng)貌、鄉(xiāng)土民情千差萬別?！耙坏肚小蓖呛玫某霭l(fā)點(diǎn)難有好效果。人居環(huán)境治理應(yīng)將一切與之相關(guān)的要素考慮進(jìn)來，不求一致，根據(jù)每個村莊的具體條件，各有側(cè)重，彰顯特色，精準(zhǔn)施策[2]。在不影響整體治理效果的前提下，為農(nóng)民提供多種不同方案由其自行選擇。

1.3 規(guī)劃先行

規(guī)劃先行能夠避免盲目性，減少各類資源浪費(fèi)。基于人居環(huán)境治理的系統(tǒng)性，要考慮到與包括村莊建設(shè)、城鎮(zhèn)體系、土地利用、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展等規(guī)劃在內(nèi)的其他相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，使人居環(huán)境治理規(guī)劃形成完整體系，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)[3]。

規(guī)劃應(yīng)由有資質(zhì)的專門設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)，保證其專業(yè)性。同時，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)各相關(guān)方特別是村民的參與，在多方的參與、互動、協(xié)商中實(shí)現(xiàn)集思廣益、博采眾長，保證規(guī)劃的民主性和科學(xué)性，增強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性[4]。

1.4 尊重農(nóng)民

尊重農(nóng)民即是以農(nóng)民是否愿意、是否滿意、是否受益作為工作原則。（1）要求發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，保障農(nóng)民對治理工作的參與[5]。（2）要把農(nóng)民群眾最關(guān)心，認(rèn)為最迫切需要解決的問題作為工作重點(diǎn)先行解決。（3） 堅(jiān)持方便農(nóng)民生產(chǎn)生活的原則，盡量不因環(huán)境治理而大幅度降低農(nóng)民生產(chǎn)生活的便利性。（4）在非原則問題上，給予農(nóng)民自由選擇的權(quán)利。

2 廊坊市農(nóng)村人居環(huán)境治理工作重點(diǎn)

農(nóng)村人居環(huán)境指在農(nóng)村范圍內(nèi)，與農(nóng)民的生產(chǎn)、生活相聯(lián)系的各種物質(zhì)和非物質(zhì)要素的總和[6]。依據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》及廊坊市實(shí)際，將農(nóng)村人居環(huán)境治理工作的重點(diǎn)領(lǐng)域設(shè)定為物質(zhì)環(huán)境要素中的以下方面：

2.1 生活垃圾處理

廊坊市農(nóng)村生活垃圾處理已取得了顯著成效。截至2017年末，全市10個縣（市、區(qū)）普遍建立健全了政府購買服務(wù)的治理模式。實(shí)行城鄉(xiāng)一體化垃圾處理的村莊3019個，占全市總數(shù)的95%；農(nóng)村專業(yè)保潔隊(duì)伍1.2萬人；建成垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站116座，配備大中型收運(yùn)車輛1 150輛、小型清理車輛約7 100輛。目前的處理方式以焚燒發(fā)電與衛(wèi)生填埋為主，并沒有進(jìn)行前端分類，減量化、資源化、無害化尚未完全實(shí)現(xiàn)。

廊坊市應(yīng)將工作重點(diǎn)放在對農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行初步分類方面。（1） 為每個農(nóng)戶配備“易腐爛”和“不腐爛”兩只垃圾桶，以便農(nóng)戶進(jìn)行初級分類處理。保潔人員對“易腐爛”垃圾進(jìn)行堆肥或衛(wèi)生填埋處理；對“不腐爛”垃圾桶內(nèi)的垃圾進(jìn)行“可回收”和“有害”分類，“可回收”類由回收公司回收，其價款作為保潔人員的收入補(bǔ)貼，“有害”類交由專業(yè)公司處理[7]。同時，應(yīng)按集約、高效、集中的原則，在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，推進(jìn)全市跨區(qū)域共建共享生活垃圾處理設(shè)施，合理布局農(nóng)村垃圾收集和轉(zhuǎn)運(yùn)站點(diǎn)。同時，加大對各類回收公司的扶持與監(jiān)管，確保資源化、無害化處理。

2.2 生活污水處理

目前，廊坊市已在部分村街建立了分戶式生活污水處理設(shè)施，但絕大多數(shù)的農(nóng)戶依然是自建污水滲井，或?qū)⑽鬯迸沤值?，造成?yán)重污染和道路破壞問題。根據(jù)實(shí)際情況可以采取以下3種污水處理方式：（1）居住較為分散的采用分戶式處理。（2）居住集中、污水收集較為容易且形成一定規(guī)模的，采用集中處理方式。（3） 城郊區(qū)域，可接入城市污水處理系統(tǒng)[7，8]。

2.3 廁所改造

“小廁所，大民生”。“一個土坑，兩塊磚”的農(nóng)村旱廁，嚴(yán)重制約了農(nóng)村人居環(huán)境的改善和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也影響著農(nóng)民健康和良好衛(wèi)生習(xí)慣的養(yǎng)成。廊坊市成立了由廊坊市愛衛(wèi)辦牽頭的市農(nóng)村廁改工作領(lǐng)導(dǎo)小組和技術(shù)指導(dǎo)小組，充分發(fā)揮企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢，研制生產(chǎn)了一體、滾塑、雙甕式、雙重防臭、耐酸堿、抗老化，耐高溫、抗低溫的化糞池衛(wèi)生廁所。目前在政策的支持下，廊坊市全市已改造衛(wèi)生廁所農(nóng)村院落36萬座。但是仍然存在成本較高等問題，導(dǎo)致廁改項(xiàng)目推廣較窄等問題。繼續(xù)優(yōu)化政策支持，調(diào)動農(nóng)戶廁改積極性；擴(kuò)大資金、技術(shù)、人員等資源投入，鼓勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新；擴(kuò)大推廣面，讓更多的農(nóng)村居民用上衛(wèi)生廁所，提高生活品質(zhì)，優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。

2.4 生產(chǎn)廢棄物處理

農(nóng)村生產(chǎn)廢棄物包括規(guī)模養(yǎng)殖產(chǎn)生的畜禽糞污，農(nóng)膜、農(nóng)藥和化肥包裝、農(nóng)作物秸稈以及建筑垃圾等。其中，農(nóng)藥包裝、農(nóng)膜和化肥包裝應(yīng)有專業(yè)公司負(fù)責(zé)，其他廢棄物應(yīng)就地進(jìn)行資源化、清潔化利用。進(jìn)行資源化、清潔化利用的核心是技術(shù)創(chuàng)新，廊坊市政府應(yīng)加大技術(shù)開發(fā)與使用的政策支持。

2.5 河流、水塘、溝渠的治理、保護(hù)和修復(fù)

目前廊坊市已對這些場所進(jìn)行了治理、修復(fù)，清除了存量垃圾以及河流、渠塘中的淤泥，取得了一定效果。今后工作重點(diǎn)為：（1）治理不能留死角，特別是不同行政區(qū)的交匯處。（2）要長期維護(hù)、鞏固治理成果，不能死灰復(fù)燃。（3）動員全體民眾參與監(jiān)督，并構(gòu)建便捷暢通的舉報渠道。

2.6 “清拆”

“清拆”是河北全省農(nóng)村開展的“兩改一清一拆”行動的重要組成部分，指清垃圾雜物和殘?jiān)珨啾?，拆違章建筑。農(nóng)村人居環(huán)境治理要與“清拆”工作緊密結(jié)合。廊坊市“清拆”工作的重點(diǎn)是整治違法侵占道路和私搭亂建。

3 廊坊市農(nóng)村人居環(huán)境治理工作實(shí)施機(jī)制

3.1 資金投入機(jī)制

農(nóng)村人居環(huán)境治理屬于或具有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)性質(zhì)，投入相對較大，社會效益和環(huán)境效益高，但經(jīng)濟(jì)效益相對較低。應(yīng)構(gòu)建以政府投入為主，輔以社會各方投入的多方投入機(jī)制。在政府投入方面，應(yīng)充分整合危房改造、環(huán)境整治、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各方面的項(xiàng)目資金，統(tǒng)籌用于人居環(huán)境整治，遵循集中財力辦大事原則，發(fā)揮集成優(yōu)勢，避免投入分散，難以產(chǎn)生規(guī)模效益的現(xiàn)象[9，10]。充分發(fā)揮政府投入的帶動作用，整合村街集體經(jīng)濟(jì)、企業(yè)、社會組織等力量，增強(qiáng)資金投入能力。一方面調(diào)動有實(shí)力的村街投入治理的積極性。另一方面，應(yīng)把治理的重點(diǎn)向“空殼村”傾斜，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，有效提升其治理投入能力。

3.2 管護(hù)長效機(jī)制

建立起管護(hù)長效機(jī)制，才能不斷地鞏固和發(fā)展農(nóng)村人居環(huán)境治理成果[11]。管護(hù)長效機(jī)制包括主體落實(shí)和制度落地。（1）主體落實(shí)包括建立健全實(shí)施主體、監(jiān)督考核主體和指導(dǎo)維護(hù)服務(wù)主體。在此方面，廊坊市已形成了1.2萬人的農(nóng)村專業(yè)保潔隊(duì)伍，永清縣組建了專項(xiàng)督導(dǎo)組巡回督查垃圾治理情況。但在廁改、分戶式污水處理設(shè)施等技術(shù)服務(wù)及維護(hù)主體的落實(shí)上還需要加快完善。（2） 制度落地指出臺符合實(shí)際、切實(shí)可行的不同層級和不同方面的規(guī)章制度。目前，廊坊市已起草了《關(guān)于在全市農(nóng)村開展垃圾治理專項(xiàng)行動的實(shí)施意見》，制定了《廊坊市農(nóng)村垃圾治理目標(biāo)評價體系》等。但在直接規(guī)范基層執(zhí)行主體的行為，如“村規(guī)民約”、村保潔人員工作職責(zé)、人員名單上墻公布接受村民監(jiān)督等制度的細(xì)節(jié)安排上，還需要制定具體的規(guī)范并強(qiáng)化落實(shí)。

3.3 多元參與機(jī)制

農(nóng)村人居環(huán)境治理需要調(diào)動各方積極性，構(gòu)建多元參與機(jī)制[12]。各級黨委和基層黨組織充分發(fā)揮組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等領(lǐng)導(dǎo)作用。各級政府及村民自治組織做好組織、推進(jìn)、管理和監(jiān)督工作，充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。企業(yè)可利用自身技術(shù)優(yōu)勢，積極參與治理的各個領(lǐng)域，充分發(fā)揮服務(wù)者作用。民間團(tuán)體、志愿者組織可利用各自的專業(yè)優(yōu)勢，發(fā)揮補(bǔ)充作用。廣大村民主動獻(xiàn)技獻(xiàn)策并堅(jiān)決貫徹落實(shí)各項(xiàng)治理措施，充分發(fā)揮主體作用。黨員要帶頭、示范，充分發(fā)揮先鋒模范作用。鄉(xiāng)賢可組織、發(fā)動、宣傳群眾，充分發(fā)揮社會動員作用。

4 廊坊市農(nóng)村人居環(huán)境治理的保障措施

4.1 建立領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)

組織落實(shí)是工作落地的基礎(chǔ)性保障。（1） 各級政府成立常設(shè)的專門領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室。職能是負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各成員單位的行動，加強(qiáng)督導(dǎo)和檢查。分工機(jī)制是各級政府的一把手負(fù)總責(zé)，由分管領(lǐng)導(dǎo)具體組織實(shí)施。（2）在縣級成立廁改、“清拆”、污水處理等專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組和技術(shù)指導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全縣域內(nèi)該項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、督促檢查、考評驗(yàn)收等。（3）加強(qiáng)農(nóng)村“兩委”建設(shè)，發(fā)揮村黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用和村委會的自治職能[13]?，F(xiàn)實(shí)證明，村領(lǐng)導(dǎo)班子不強(qiáng)，即使有再好的政策、再大的投入，都難以產(chǎn)生良好的治理效果，甚至還可能會導(dǎo)致更多、更大的社會矛盾。團(tuán)結(jié)且具有良好服務(wù)能力的村“兩委”是農(nóng)村人居環(huán)境治理的重要組織保障。（4）配足配好相關(guān)組織中的人員，并根據(jù)工作需要進(jìn)行及時、系統(tǒng)的培訓(xùn)，保證其專業(yè)技術(shù)能力和業(yè)務(wù)管理能力滿足工作要求。

4.2 完善監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督具有預(yù)防、控制、補(bǔ)救和評價的功能。監(jiān)督機(jī)制是工作有效開展的重要保障機(jī)制。健全該機(jī)制包括機(jī)構(gòu)的確定、人員的配備、責(zé)權(quán)的明確、制度的完善[14]。監(jiān)督機(jī)構(gòu)首先是各級政府的職能監(jiān)督部門，其次，也要將市場和社會多元主體，特別是作為利益直接相關(guān)方的村民和村集體組織納入其中。在人員配備方面，不僅要配足人員，更要保障人員的技術(shù)業(yè)務(wù)能力和管理能力能夠勝任。責(zé)權(quán)明確則既要在不同層級、不同性質(zhì)的監(jiān)督主體之間明晰監(jiān)督的權(quán)力和責(zé)任，更要將每一項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)明確到崗到人。制度完善包括事前、事中、事后監(jiān)督制度，定期的專項(xiàng)檢查制度和不定期的抽查制度，以及獎勵和處罰制度。

4.3 健全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與工作制度

缺失技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致治理的質(zhì)量難以保障。設(shè)定并逐步健全相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是完善保障機(jī)制的重點(diǎn)。涉及到農(nóng)村人居環(huán)境治理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要有產(chǎn)品、設(shè)計(jì)、排放、安裝、工程材料、施工隊(duì)伍、檢驗(yàn)、驗(yàn)收、使用維護(hù)等。有些標(biāo)準(zhǔn)，如農(nóng)村污水處理、農(nóng)村垃圾污染物排放在國家層面缺失，應(yīng)比照國家其他相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定具有經(jīng)濟(jì)合理性和技術(shù)可行性的地方標(biāo)準(zhǔn)[15]。工作制度包括日常管理、責(zé)任考核、獎懲等。日常管理制度包括例會制度、信息通報制度、臺賬制度等。信息通報包括日報、周報、月報、簡報、重要事項(xiàng)上報以及信息公開等制度。臺賬制度是將各種情況記錄在案，作為痕跡管理的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。責(zé)任考核制度包括各個崗位、環(huán)節(jié)、任務(wù)的考核，核心是層層細(xì)化分解，責(zé)任到人。獎懲制度一方面是將治理工作與年終考核、干部選拔使用和先進(jìn)評比掛鉤；另一方面，明確各種形式的表彰以及約談、警告、通報、整改、取消評優(yōu)資格等各類懲罰的具體適用條件。

4.4 營造社會氛圍

營造社會氛圍的任務(wù)和目的是讓廣大農(nóng)民群眾真切認(rèn)識到農(nóng)村人居環(huán)境治理對于自身的重大意義，進(jìn)而將其變成自覺的行動，降低治理的社會和經(jīng)濟(jì)成本，提高經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益。社會氛圍的營造一靠宣傳動員，二靠實(shí)際行動。宣傳一是要有接地氣、群眾喜聞樂見的形式。農(nóng)村宣傳的形式可以有很多：村內(nèi)廣播、墻報、宣傳窗、懸掛橫幅標(biāo)語、張貼紅榜、電視短片、技術(shù)和政策咨詢、各類評比、召開會議（村兩委會、黨員組長、村民代表會議、戶主會議等）、入戶走訪、發(fā)放公開信、知識手冊、倡議書以及微信等新媒體，等等。各種形式的運(yùn)用要講究針對性。如關(guān)于垃圾分類和家庭環(huán)境衛(wèi)生知識的宣傳，應(yīng)主要針對婦女，且可采用咨詢、各類評比等形式。若對老年人，則可進(jìn)行入戶宣傳。發(fā)放公開信、知識手冊、倡議書等則應(yīng)主要在中小學(xué)進(jìn)行，通過引導(dǎo)學(xué)生，進(jìn)而影響到家長，最終影響社會[16]。而村內(nèi)廣播、咨詢、召開會議、入戶走訪等則要與農(nóng)事活動相協(xié)調(diào)，在農(nóng)閑時節(jié)或每天的農(nóng)閑時段進(jìn)行。二是宣傳內(nèi)容要豐富、全面，有興趣，最關(guān)心。要宣傳治理的重要意義、具體措施以及健康、環(huán)保、技術(shù)等各類相關(guān)知識，也要特別宣傳工作中涌現(xiàn)出來的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、事跡、人物、典型村街等。

行動營造是通過實(shí)際行為讓農(nóng)民切身感受到黨和政府是在為他們辦實(shí)事，辦好事。首先，發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體作用，在各項(xiàng)工作中，采取多種形式聽取農(nóng)民的意見和建議，并以方便農(nóng)民的生產(chǎn)生活，降低生產(chǎn)生活成本，促進(jìn)增收致富為出發(fā)點(diǎn)。對于涉及農(nóng)民利益的非原則性問題通過民主協(xié)商解決，不搞暴力強(qiáng)制。當(dāng)然，對于違法違規(guī)行為，要予以堅(jiān)決糾正，不遷就縱容，否則，易產(chǎn)生惡劣的示范效應(yīng)，惡化社會氛圍。其次，發(fā)揮典型案例的帶動示范作用，通過現(xiàn)身說法、實(shí)地觀摩等產(chǎn)生積極的模仿效應(yīng)。也要恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用反面典型產(chǎn)生良好的效果。如山東菏澤市在推進(jìn)農(nóng)村廁改中，市領(lǐng)導(dǎo)不止一次地講述臭廁所嚇走客商、引資泡湯的事例，使大家心服口服[17]。第三，不折不扣地執(zhí)行鼓勵政策，如對于某些項(xiàng)目，堅(jiān)決貫徹先干先補(bǔ)、不干不補(bǔ)、過期不補(bǔ)的政策，政府以自己的實(shí)際行為有效地營造出爭先恐后搞治理的社會氛圍。

5 結(jié)語

農(nóng)村人居環(huán)境治理既有一些反映治理工作基本規(guī)律的普遍原則需要遵循，也需要各地方結(jié)合實(shí)際，明確治理工作的重點(diǎn)領(lǐng)域，總結(jié)治理工作的經(jīng)驗(yàn)與不足，借鑒他人的成功做法，不斷創(chuàng)新治理工作的實(shí)施機(jī)制，完善保障機(jī)制，以充分有效地發(fā)揮其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的基礎(chǔ)性作用。