政府購買社會工作服務(wù)的模式探析

劉燕

摘要：本文主要談?wù)撜徺I社會服務(wù)的由來與發(fā)展，政府與社會工作機構(gòu)之間則形成的以購買形式提供社會服務(wù)的合作機制。

關(guān)鍵詞：政府購買;社會工作服務(wù)

政府購買社會服務(wù)起源于西方國家。20世紀(jì)20年代末期，席卷歐美的經(jīng)濟危機，促使歐美各國開始考慮為廣大弱勢群體提供社會保障和社會服務(wù)問題。在這種背景下，歐美國家通過一系列“社會計劃”和社會福利政策去調(diào)整利益格局，化解社會沖突，維護社會穩(wěn)定。然而，政府在推行過程逐漸意識到僅僅依靠單一的、有限的政府資源難以滿足廣大群眾的多樣化需求，建立一套能有效整合各方資源、實現(xiàn)政府和非政府組織共同治理的制度框架尤為重要。就這樣，職業(yè)化、專業(yè)化與社會化的社會工作機制應(yīng)運而生，作為非政府和非盈利組織最重要載體的社會工作機構(gòu)迅速發(fā)展，政府與社會工作機構(gòu)之間則初步形成了以購買形式提供社會服務(wù)的合作機制。

盡管處于社會轉(zhuǎn)型期的中國總體上已進入小康社會，但在就業(yè)、社會保障、教育、衛(wèi)生等方面的社會矛盾和問題卻十分突出。由于直接提供公共服務(wù)能力的不足，政府開始認(rèn)識到公共服務(wù)的提供需要全社會的共同努力，政府需要轉(zhuǎn)變職能，積極建設(shè)服務(wù)型政府。與此同時，在經(jīng)濟多元化過程中，各種非政府組織、社會工作機構(gòu)快速發(fā)展，在貧困救助、孤殘救助、臨終關(guān)懷、青少年犯罪等方面發(fā)揮著日益重要的作用。社會工作機構(gòu)逐漸成為政府理想的合作伙伴。因此，政府購買社會工作服務(wù)在我國悄然興起，且在實踐過程中逐漸形成多樣化的購買模式。

1 政府購買社會工作服務(wù)模式的內(nèi)涵

目前，我國學(xué)術(shù)界對“政府購買服務(wù)”這一概念是眾說紛紜，尚未形成一個統(tǒng)一的定義。有的學(xué)者從政府向社會組織購買公共服務(wù)的角度闡述了這個概念，認(rèn)為所謂政府向社會組織購買公共服務(wù)是指政府將原來直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或公開招標(biāo)方式，交給有資質(zhì)的社會服務(wù)機構(gòu)來完成，最后根據(jù)擇定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來支付服務(wù)費用（王浦劬等，2010）。從這個角度來看，“政府購買社會工作服務(wù)”的概念也應(yīng)該以此類推。但需要指出的是，這里對于“社會工作服務(wù)”概念應(yīng)該有所界定。學(xué)者們關(guān)于社會工作的定義已經(jīng)討論很多，而“社會工作服務(wù)”的定義卻相對較少。筆者認(rèn)為“社會工作服務(wù)”的定義應(yīng)該包含兩層含義：一層是“社會工作”，“即是以利他主義為導(dǎo)向，以科學(xué)的知識為基礎(chǔ)，運用科學(xué)的方法進行助人服務(wù)活動”（王思斌，2014）;另一層含義是“服務(wù)”，這里的服務(wù)應(yīng)該從政府的角度來探討，即與政府購買一詞相連接。因此，“社會工作服務(wù)”首先應(yīng)該以受助人需求為目的，依靠科學(xué)的助人方法與手段來完成，同時是政府購買的各項服務(wù)活動而不是其他活動，這就體現(xiàn)出“社會工作服務(wù)”的性質(zhì)。

由此可見，政府購買社會工作服務(wù)模式是指政府將社會工作服務(wù)項目委托給有資質(zhì)的民辦社會工作機構(gòu)去實施，并為此而支付費用的一種特殊的制度體系。政府購買的主體關(guān)系包括服務(wù)的購買者、提供者及接受者。其中，購買者是政府或其授權(quán)機構(gòu);服務(wù)提供者是政府以外的社會工作機構(gòu);服務(wù)接受者是公眾受益者。而政府購買的客體則是原由政府負(fù)責(zé)管理的公共服務(wù)項目，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社區(qū)矯正、福利服務(wù)等。

2 我國政府購買社會工作服務(wù)的內(nèi)容

2.1 購買主體、對象及范圍

“民政部、財政部關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見”（民發(fā)[2012]196號）上指出：“各級政府是購買社會工作服務(wù)的主體，各級民政部門具體負(fù)責(zé)本級政府購買社會工作服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織實施和績效評估?！?、“政府購買社會工作服務(wù)的對象主要為具有獨立法人資格，擁有一支能夠熟練掌握和靈活運用社會工作知識、方法和技能的專業(yè)團隊，具備完善的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、健全的規(guī)章制度、良好的社會公信力以及較強的公益項目運營管理和社會工作專業(yè)服務(wù)能力的社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。具備相應(yīng)能力和條件的企事業(yè)單位可承接政府購買社會工作服務(wù)。”

至于購買范圍，則是“按照‘受益廣泛、群眾急需、服務(wù)專業(yè)原則，重點圍繞城市流動人口、農(nóng)村留守人員、困難群體、特殊人群和受災(zāi)群眾的個性化、多樣化社會服務(wù)需求，組織開展政府購買社會工作服務(wù)?！边@就從政府的角度界定了購買社會工作服務(wù)的領(lǐng)域。

2.2 購買服務(wù)的資金來源

目前，政府購買社會工作服務(wù)的資金來源主要有兩種，一是稅收收入。例如，上海浦東、普陀、靜安等區(qū)專門制定了政府購買社會工作服務(wù)的政策或者文件，將政府購買民間組織服務(wù)的資金納入財政預(yù)算。二是非稅收收入，包括行政事業(yè)性收費或者彩票公益金收入。例如，上海虹口區(qū)四川北路街道每年投入3000多萬元用于購買民間組織在社區(qū)文化體育方面的服務(wù)。遼寧省民政廳與財政廳建立福彩扶貧專項資金，積極引導(dǎo)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會扶貧幫困。深圳從彩票公益金劃出2000萬元資助社區(qū)社會組織。

3 我國政府購買社會工作服務(wù)的模式

從國外的實踐經(jīng)驗來看，政府購買社會工作服務(wù)的模式主要有這樣幾種形式：從政府與社會組織的關(guān)系來看，可以分為獨立性服務(wù)購買和依賴性服務(wù)購買。依據(jù)政府購買程序的角度又分為競爭性服務(wù)購買與非競爭性服務(wù)購買。有學(xué)者綜合兩種劃分方式，認(rèn)為從我國的現(xiàn)狀來看，政府向社會組織購買服務(wù)的模式基本上有三種形式。第一種是獨立關(guān)系競爭性購買模式。這種模式是指購買與服務(wù)雙方之間是獨立的關(guān)系，不存在資源、人事等方面的依賴關(guān)系。政府通常采用公開競爭的秩序來挑選提供服務(wù)的社會組織。其特點是購買與服務(wù)雙方不存在依附關(guān)系。第二種是獨立關(guān)系非競爭性模式。這種模式是指購買與服務(wù)雙方的關(guān)系是獨立的，在服務(wù)機構(gòu)的選擇秩序上，常常采用非競爭的方式，選擇有良好社會聲譽的社會組織，以此降低購買風(fēng)險。這一模式特點是因政府購買服務(wù)而與政府發(fā)生聯(lián)系，因這些組織在之前就已經(jīng)獨立存在，因此，這些組織具有法人和工作運行方面的獨立性，并不依賴政府購買服務(wù)的資金而生存。第三種是依賴關(guān)系非競爭性模式。這種模式是指購買與服務(wù)雙方之間是依賴性關(guān)系，購買程序是定向和非競爭性的。這種模式的特點是提供服務(wù)的社會組織通常是因為得到政府的購買任務(wù)而建立的，與政府部門保持依賴關(guān)系（王浦劬等，2010）。

從我國政府購買社會工作服務(wù)的實踐情況來看，已逐漸形成兩類主要的購買模式。

其一，購買就業(yè)崗位。購買崗位是指購買方根據(jù)服務(wù)需求設(shè)置社會工作崗位，聘用符合崗位要求的社會工作者完成崗位職責(zé)，社會工作服務(wù)的提供方為自然人而不是獨立法人，買賣雙方訂立勞動合同，構(gòu)成勞動契約關(guān)系，社會工作者在受聘崗位上提供專業(yè)服務(wù)。

這種模式的優(yōu)點在于政府對社會工作服務(wù)的管理力度大，在一定程度上解決了政府公共服務(wù)提供不足的問題，并有利于短期內(nèi)建立社會工作人才隊伍和培養(yǎng)社會志愿者。此外，在就業(yè)形式日益嚴(yán)峻的情況下，地方政府通過出資購買就業(yè)崗位的方式，可以提高本地就業(yè)率。

然而，購買崗位模式中社會工作服務(wù)的提供方實際上是購買方在職能上的延伸，因此其缺點表現(xiàn)在：一是政府與民間社會組織之間存在著一定的依附關(guān)系，使得社會組織的工作獨立性相對較差，社會工作者獨立開展工作的可能性較小，行政化特征明顯。二是由于合同雙方不是兩個獨立決策的主體，而是帶有一定的“雇傭”關(guān)系，使得這種購買模式容易流于形式，從而違背了政府購買社會工作服務(wù)的本意。

其二，購買服務(wù)項目。購買方根據(jù)社會需求并就某類需求形成購買計劃，通過一定購買程序，以合約管理方式向符合項目要求的明間組織購買社會工作服務(wù)，社會工作服務(wù)提供方為社會組織，具備獨立法人資格。例如，上海普陀區(qū)曹楊新村街道社會工作站接受政府委托，拆除70多戶（處）違章建筑，無一起群眾信訪事件發(fā)生。南京市鼓樓區(qū)通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)的方式，基本解決了全區(qū)獨居老人和部分空巢老人日間照料和提供養(yǎng)老系列服務(wù)，促進了社會養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。重慶市婚姻收養(yǎng)登記管理中心通過項目招投標(biāo)的形式向各個區(qū)縣的社會工作機構(gòu)購買服務(wù)，在全市16個區(qū)縣開展婚姻家庭社會工作“家和計劃”項目，一定程度上維護了婚姻家庭幸福和諧，促進了社會的穩(wěn)定。

在購買服務(wù)項目這種模式中，項目買賣雙方是兩個獨立決策的主體、有明確的社會工作服務(wù)購買目標(biāo)、有可選擇性的競爭市場和公開的競標(biāo)程序等條件。政府通過競爭性購買的方式提供多種社會工作服務(wù)，從而實現(xiàn)通過招標(biāo)的方式達到成本最小化、收益最大化的目的。具體而言，該模式的優(yōu)點包括：一是發(fā)揮了社會組織自身優(yōu)勢，提高了社會工作服務(wù)的質(zhì)量;二是有了成本約束機制，提高了服務(wù)效率;三是通過公開透明的招標(biāo)，有效地防止了腐敗，降低了政府采購成本。

綜上所述，兩種購買模式各具特點，其有效運作所需要的技術(shù)支持和外部環(huán)境也不盡相同。即使是同一模式，對于不同的主體，他們的利益評判、價值選擇標(biāo)準(zhǔn)也是有差異的。因此，實踐中應(yīng)根據(jù)具體某一項業(yè)務(wù)的特點，選擇適合現(xiàn)實環(huán)境條件的政府購買模式。