中國式財政分權(quán)下地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向分析

李耀華 楊佩卿 姚慧琴

內(nèi)容提要 十九大報告指出“建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，是規(guī)范中央和地方財政關(guān)系的基本遵循。本文構(gòu)建了“制度安排一利益主體一行為博弈一結(jié)構(gòu)偏向”的地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向的理論，發(fā)現(xiàn)在不同約束條件下地方政府有不同的收入結(jié)構(gòu)偏向。且實證分析結(jié)果表明：中國式財政分權(quán)對地方政府的稅收偏向顯著為負體現(xiàn)在黨代會換屆的當年，而對非稅偏向正向顯著表現(xiàn)在黨代會換屆的前一年和當年，同時對三大區(qū)域的差異也進行了分析，表明不同的經(jīng)濟發(fā)展導致了一定的差異性。最后從中國式財政分權(quán)視角提出應在提高中央政績考核全面性、系統(tǒng)性和科學性的基礎上，加快完善地方稅收體系，提高地方政府稅收收益等具體的對策建議。

關(guān)鍵詞 中國式財政分權(quán) 地方政府收入結(jié)構(gòu) 分稅制 非稅收入 稅收偏向

〔中圖分類號〕F812.4 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447—662x（2018）08—0052—10

一、引言和文獻回顧

中國特色社會主義進入新時代，十九大報告提出要“建立權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，這將成為未來我國財稅體制改革的基本遵循。分稅制改革旨在提高中央在財政收入分配中的比重，提高中央的宏觀調(diào)控能力。但在實踐中，中央財政收入雖然穩(wěn)步增加，但地方財政收入增長迅猛，有研究指出僅“十二五”期間，西部地區(qū)的財政收入年均增速超過30%。同時地方政府收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的變化，稅收收入占地方財政收入比重由1994年的99%下降到2010年80.5%，其中最低為2015年，為76%；而同期非稅收入快速增長，到2015年地方財政非稅收入占比已經(jīng)達到24%，這還不包括規(guī)模龐大的轉(zhuǎn)移支付收入、地方政府債務、土地出讓金、社會保障基金等未納入地方財政收入統(tǒng)計口徑的各類非稅收入。地方政府非稅收入的快速增長助長和演化出諸如亂收費、“跑部錢進”“土地財政”、地方政府債務風險等各種異化行為，不利于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。因此，從央地關(guān)系的視角，探討地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向的形成機理，對于規(guī)范地方政府收入行為，加快建立現(xiàn)代財政制度有重要意義。

目前，學者們對地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向原因的研究主要集中在以下幾個方面：一是財政分權(quán)制度視角。郭月梅、歐陽潔認為預算軟約束的存在是導致非稅收入過快增長的重要因素。喬寶云等則從轉(zhuǎn)移支付的角度出發(fā)，認為以稅收返還和總量轉(zhuǎn)移支付為主要方式的現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度不能很好地激發(fā)地方政府的稅收努力，導致地方征稅積極性降低。邱櫟樺等從地方政府支出的角度出發(fā)，認為依靠地方政府財政收入和上級政府的轉(zhuǎn)移支付難以滿足本級政府財政支出。二是垂直晉升激勵視角。蒲丹琳、王善平認為地方政府官員晉升激勵強度越大，地方政府官員就越有動力融資，地方政府投融資平臺債務增長速度越快，債務風險越大。孟天廣、蘇政指出，中國非稅收入膨脹的政治邏輯在于，省內(nèi)地級市競爭的“同儕效應”和區(qū)域競爭產(chǎn)生的“鄰居效應”之間相互作用。王梅婷、張清勇研究發(fā)現(xiàn)，在中國財政分權(quán)體制和官員錦標賽下，晉升激勵、財政分權(quán)使土地出讓面積、新增出讓面積顯著增加。

通過梳理既有文獻發(fā)現(xiàn)，學者們借鑒西方財政分權(quán)理論并結(jié)合我國國情，對中國地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向進行了深入的探討，是本文繼續(xù)研究的重要前提。有兩方面需要進一步研究：一是將財政分權(quán)和晉升激勵有機結(jié)合對地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向進行理論和實證分析的文獻還相對較少；二是中國各個區(qū)域差異較大，對區(qū)域之間地方政府收入結(jié)構(gòu)的差異性研究較少。基于此，本文在現(xiàn)有研究的基礎上，做了以下三個方面改進：一是從央地關(guān)系入手，從中國式財政分權(quán)的制度視角，構(gòu)建了“制度安排一利益主體一行為博弈一結(jié)構(gòu)偏向”的地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向產(chǎn)生機理的理論分析框架；二是在實證層面將財政分權(quán)和晉升激勵的交叉項作為中國式財政分權(quán)的指標度量，并基于地方政府晉升激勵的周期性，實證檢驗了中國式財政分權(quán)下地方政府收入是否存在偏向；三是對中國式財政分權(quán)下三大區(qū)域地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向進行了比較，并分析了區(qū)域差異產(chǎn)生的原因。

二、地方政府財政收入偏向分析的理論分析

1.制度安排：中國式財政分權(quán)

對中國經(jīng)濟問題的理解必須從制度背景進行考察，中央與地方權(quán)限劃分的領(lǐng)域以及各自掌握權(quán)限的大小構(gòu)成一個社會制度環(huán)境最核心的內(nèi)容。在中央與地方權(quán)限分配中，對地方政府經(jīng)濟行為產(chǎn)生決定性影響的制度參數(shù)主要有兩個，即經(jīng)濟權(quán)限分配制度和組織人事制度。現(xiàn)階段，以分稅制為主的財政分權(quán)制度和以垂直晉升激勵為主的政治體制所形成的中國式財政分權(quán)，成為影響地方政府行為的最重要制度安排。一是以分稅制為主的財政分權(quán)。1994年的分稅制改革對中央與地方的收入劃分，建立財政轉(zhuǎn)移支付制度，同時允許地方政府在稅收收入之外有非稅收入，構(gòu)成了中央和地方政府之間基本的收入分配依據(jù)。二是以垂直晉升激勵為主的行政體制。在“金字塔”式的政府職位設置約束下，中央政府通過構(gòu)建考核評價體系，并依據(jù)考核結(jié)果來實現(xiàn)對地方主要官員的選拔和任命，這決定了地方官員在晉升上必然存在“錦標賽”式的競爭。中國式財政分權(quán)的核心內(nèi)涵是將財政分權(quán)和垂直晉升激勵兩者有機結(jié)合：一方面，中央實現(xiàn)垂直晉升激勵必須以財政分權(quán)為前提，中央對地方的考核必須賦予地方政府一定的財政自主權(quán)限，并運用所掌握的財政收入，來完成中央的考核任務；另一方面，中央對地方實施財政分權(quán)必須以垂直晉升激勵為約束，中央對地方進行財政分權(quán)的出發(fā)點是為了調(diào)動地方政府的積極性來完成中央的考核任務，如果沒有政治約束，地方政府或造成“割據(jù)”，或沒有積極性來發(fā)展地方經(jīng)濟，必須通過垂直晉升激勵來確保以財政分權(quán)為主的制度不偏離中央政府的目標。財政分權(quán)和垂直晉升激勵相互作用、相互影響，成為中央政府激勵和約束地方政府最重要的制度安排。

2.利益主體：中央和地方政府目標取向偏差

對政府行為的研究需要對政府理性定位。對政府理性認識有兩個極端——把政府看作“公共人”或“經(jīng)濟人”。在中國的實踐中，兩種極端只能是理想模式。在中國式財政分權(quán)的制度約束下，地方政府因為擁有財政收支自主決策權(quán)而形成的相對獨立的利益主體，在一定程度上形成了“經(jīng)濟人”；同時“以人民為中心”的發(fā)展理念是各級地方政府的基本遵循，這與“公共人”的假設不謀而合。本文借鑒陳慶云等提出的“比較利益人”概念，認為地方政府屬于“比較利益人”，其決策行為是基于對多種利益的權(quán)衡，在不同約束條件下，這個比較利益平衡點會發(fā)生偏移，其行為方式趨向“公共人”還是“經(jīng)濟人”主要取決于風險一收益的價值判斷。在缺乏有效監(jiān)督制約的條件下，總會表現(xiàn)出更強的自利性。

對中央政府來講，其比較利益主要體現(xiàn)在：中央既具有“經(jīng)濟人”的屬性，采取一系列加快經(jīng)濟發(fā)展導向的舉措來加快經(jīng)濟發(fā)展；也具有“公共人”的屬性，通過轉(zhuǎn)移支付的方式調(diào)劑不同地區(qū)的地方政府間的財政資源，促使不同區(qū)域之間基本公共服務均等化，使之朝著符合自己意志的方向發(fā)展。對地方政府而言，實現(xiàn)政治晉升是地方政府作為“比較利益人”的自我理性最核心的追求，在財政收入中主要體現(xiàn)為預算收入規(guī)模最大化。在財政支出壓力不斷增大的背景下，地方政府在一定限制條件下必然通過多種手段來增加其收入，特別是會更加傾向于通過自身較小努力就可在短期內(nèi)獲得較高收益的收入項目。通過對中央和地方政府的目標分析可知，在中國式財政分權(quán)的基本制度約束下，在相當長一段時間，中央政府和地方政府的利益既有一致性，又有沖突性。

3.行為博弈：中央和地方之間的演化博弈

演化博弈理論將博弈理論與生物進化發(fā)展思想有機結(jié)合，認為現(xiàn)實中個體之間通過模仿、學習、突變等過程趨向于一個相對穩(wěn)定的策略，可更好地刻畫經(jīng)濟社會領(lǐng)域相關(guān)問題動態(tài)變化。在中國式財政分權(quán)的制度約束下，中央和地方的行為都是漸變的。運用演化博弈有助于剖析這兩個群體內(nèi)部及相互之間策略選擇規(guī)律、動態(tài)演化路徑、穩(wěn)定狀態(tài)獲得等行為特征，是研究中央政府和地方政府之間策略行為選擇的有效工具。

（1）博弈模型的基本假設

其中Y：地方政府稅收總額；t：中央和地方稅收收入分成比例，反映中央對地方政府稅收收入的汲取程度；X：地方政府基本非稅收入；α：地方政府稅收偏向的收益系數(shù)，一般來講努力之后會有回報，假定α>1；盧：地方政府非稅偏向的收益系數(shù)，與α類似，β>1；Y₁：中央政府選擇民生改善策略時的基本收益；Y₂：中央政府選擇經(jīng)濟發(fā)展策略時的基本收益；C：地方政府策略選擇與中央政府不一致時，中央政府的損失；E：中央政府對地方政府政績考核中的獎懲權(quán)重。

根據(jù)前文對中央和地方政府目標函數(shù)的分析，對于中央政府來講，有兩種策略選擇，即民生改善和經(jīng)濟發(fā)展。“民生改善”策略主要是中央政府支持地方政府建設“民生型財政”，各項財政支出主要目標是保障基本民生需求底線，在財政收入上要求地方政府更多注重稅收收入，減少非稅收入來保持地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展?！敖?jīng)濟發(fā)展”策略主要是中央政府支持地方政府建設“發(fā)展型財政”，發(fā)揮財政資金的引領(lǐng)和撬動作用，通過積極財稅政策支持地方實體經(jīng)濟發(fā)展。同時，假設中央政府的收益函數(shù)為線性，如果地方政府選擇稅收偏向策略，則地方政府減少了對市場經(jīng)濟秩序的干擾，有利于中央有關(guān)民生改善系列政策的實施，則中央政府民生改善的收益為tY₁，不利于地方政府發(fā)展經(jīng)濟，其發(fā)展經(jīng)濟的收益為tY₂-C。如果地方政策選擇非稅偏向的策略，則地方容易出現(xiàn)大量的政府債務、土地出讓等行為，不利于中央政府民生改善策略的實施，這時中央政府民生改善的收益為tY¹-C，而發(fā)展經(jīng)濟的收益為tY²。本模型假設中央政府在〔0，1〕區(qū)間內(nèi)，以q的概率選擇民生改善策略，以1-q的概率選擇發(fā)展經(jīng)濟策略。

表1所示為參與主體在收入演化博弈中的收益矩陣。對地方政府而言，其策略選擇為稅收偏向和非稅偏向，其中“稅收偏向”指的是地方政府偏向于通過發(fā)展地方經(jīng)濟獲得稅收收入；“非稅偏向”主要是地方政府注重增加財政預算的非稅收入、轉(zhuǎn)移支付收入以及預算外收入等，非稅收入的主要特征是通過政府“尋租”獲得，是不利于地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展的。p為地方政府選擇稅收偏向的概率，1-p為地方政府選擇非稅偏向的概率。同時，假設地方政府的收益為線性的。當中央政府選擇民生改善策略時，地方政府稅收偏向的收益為α（1-t）Y+X+E，非稅偏向收益為（1-t）Y+βX-E；當中央政府選擇發(fā)展經(jīng)濟策略時，地方政府稅收偏向的收益為α（1-t）Y+X，非稅偏向的收益為（1-t）Y+βX+E。

可見，中央政府和地方政府的策略選擇有一致性和非一致性兩個特征。當中央政府選擇發(fā)展經(jīng)濟策略時，地方政府如果選擇稅收偏向策略，則中央政府與地方政府的策略具有一致性；地方政府如果選擇非稅偏向策略，則中央政府與地方政府的策略具有非一致性。當中央政府選擇民生改善策略時，地方政府如果選擇稅收偏向策略，則中央政府與地方政府的策略具有非一致性；地方政府如果選擇非稅偏向策略，則中央政府與地方政府的策略具有一致性；反之具有非一致性。

（2）博弈模型分析

首先，對中央政府的策略演化進行分析。中央政府策略選擇的復制動態(tài)方程為：

所以p^*=1是演化穩(wěn)定策略，即地方政府在本博弈中的演化穩(wěn)定策略選擇為“稅收偏向”。

（3）中央政府和地方政府策略的演化穩(wěn)定分析

可根據(jù)該系統(tǒng)雅可比（Jacobi）矩陣的局部穩(wěn)定性，來分析地方和中央政府在財政收入結(jié)構(gòu)偏向的動態(tài)演化系統(tǒng)中的穩(wěn)定性。①根據(jù)矩陣的局部分析法，只有在Det（J）>0，Tr（J）<0的情況下，對應的均衡點具有漸進穩(wěn)定性質(zhì)。

對上述五個均衡點的穩(wěn)定性進行檢驗，其結(jié)果如表2所示。據(jù)此可見，在不同條件下，本演化系統(tǒng)中有不同的均衡點。一是，當（α-1）（1-t）y<（β-1）X+E且tY₁2

三、實證模型的構(gòu)建和實證檢驗

在對中國式財政分權(quán)框架下地方政府收入偏向進行理論分析的基礎上，對我國地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向進行實證分析。

1.指標選擇

（1）被解釋變量

根據(jù)前文的論述，將地方政府收入偏向分為稅收偏向和非稅偏向。稅收偏向（pin）：由于增值稅是地方政府稅收收入的主體稅種之一，本文用地方政府增值稅收入占地方政府總收入的比重來衡量。非稅偏向（non-pin）：地方政府非稅收入主要包括轉(zhuǎn)移支付收入、非稅收入以及未納入地方政府財政預算管理的社保收入、政府性基金收入等。本文用地方政府轉(zhuǎn)移支付收入占地方政府總收入的比重來衡量。

（2）解釋變量

從財政分權(quán)看，我國地方政府的收入來源復雜，且非稅收入中的債務收入、土地出讓金收入等各地也無官方公布的準確數(shù)據(jù)，因此，單從收入分權(quán)來看，不能全面反映各地方政府的財權(quán)水平，且非稅收入中的債務收入、土地出讓金收入等各地也無官方公布的準確數(shù)據(jù)。而支出分權(quán)能夠全面考察地方政府在接受中央政府的轉(zhuǎn)移支付后用于宏觀經(jīng)濟調(diào)控和提供公共服務的可供支配財力大小。本文借鑒陳碩和高琳、王梅婷等的研究方法，從支出角度測量中央地方財政關(guān)系，其計算公式為：

其中下標i表示省份，t表示時間。該公式的分子和分母用人均標準化，以此控制人口因素對財政資源分配的影響。

從垂直晉升激勵來講，由于地方官員的一屆任期是五年，中央每五年對地方黨政領(lǐng)導班子進行調(diào)整。本文借鑒肖潔等、項后軍等的方法，采用五年一次的省級黨代會作為晉升激勵的代理變量，考察垂直晉升激勵作用于地方政府收入結(jié)構(gòu)的沖擊效果。用party（-1）、party和party（+1）來分別衡量黨代會換屆的前一年、黨代會換屆當年和黨代會換屆后一年的晉升激勵指標。

中國式財政分權(quán)的核心是分稅制為主的財政分權(quán)與垂直晉升激勵為主的政治體制的有機結(jié)合，本文選用財政分權(quán)和垂直晉升激勵的交互項，作為對中國式財政分權(quán)指標的度量。由于晉升激勵的指標為三個虛擬變量，以財政分權(quán)和垂直晉升激勵的交互項fdparty（-1）、fdparty和fdparty（+1）三個變量來分別衡量黨代會換屆的前一年、黨代會換屆當年和黨代會換屆后一年的中國式財政分權(quán)指標。

（3）控制變量

財政分權(quán)的平方項（fd²）：加入財政分權(quán)的平方項主要是考察財政分權(quán)制度是否對于地方政府稅收偏向和非稅偏向具有非線性的關(guān)系；國有化水平（natl）：用地區(qū)國有固定資產(chǎn)投資占全社會固定資產(chǎn)投資比重來衡量，反映地方政府對當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的干預程度；地方政府規(guī)模（scal）：用地方財政支出占GDP的比重來衡量，地方政府規(guī)模越大則所需要的財政資源就越多，可能會影響地方政府的收入結(jié)構(gòu)；經(jīng)濟發(fā)展水平（pgdp）：用人均GDP表示，由于經(jīng)濟發(fā)展水平不同，可能會影響地方政府非稅收入的積極性。

2.實證模型

基于前文理論框架和數(shù)據(jù)的可得性，在上述變量定義的基礎上提出了如下實證模型：

由（1）（4）列可知，財政分權(quán)對地方政府稅收偏向具有顯著正向影響；由（5）（8）列可知，財政分權(quán)對地方政府非稅偏向也具有顯著的正向影響，財政分權(quán)對地方政府稅收偏向和非稅偏向均具有顯著正相關(guān)的原因在于在現(xiàn)有財政分權(quán)制度下，地方政府財政收支嚴重失衡，地方政府不僅需要大量的非稅收入，而且也需要稅收收入來滿足各類財政支出，因此，地方政府不僅對非稅收入，而且對稅收收入也具有較強的正向偏好。由（2）（4）列可知，垂直晉升激勵對地方政府的稅收偏向基本呈現(xiàn)負向影響，不論是否加入其他控制變量，在黨代會換屆當年顯著為負，其原因可能在于由于地區(qū)稅源培育需要較長時間，稅收收入增長相對緩慢，黨代會換屆當年是地方政府晉升的關(guān)鍵時期，稅收收入在黨代會換屆的當年更容易遭到忽視。由（6）（8）列可知，垂直晉升激勵對地方政府的非稅偏向有正向影響，特別是不論是否加入其他控制變量，在黨代會換屆的前一年有顯著的負向影響。其原因在于在黨代會換屆的前一年，地方政府為在政績考核的“錦標賽”中獲勝，在短期內(nèi)只有通過獲得非稅收入來實現(xiàn)各項政績考核任務。

由（3）（4）列可知，中國式財政分權(quán)對地方政府稅收偏向在黨代會換屆的當年有顯著負向影響，其原因可能在于，雖然分稅制提高了地方政府增加稅收收入的積極性，但在中央對地方政府的政績考核壓力下，特別是在黨代會換屆的當年，地方政府為表現(xiàn)出良好的政績，更如傾向于增加非稅收入，不利于稅收收入的增加。由（7）（8）列可見中國式財政分權(quán)對地方政府非稅偏向在黨代會換屆的前一年和當年有顯著的正向影響。其原因可能在于，中央對地方政府的分稅制促使地方政府有積極性通過非稅收入來增加自身收入，再加上中央對地方政府的考核每年都在進行，地方政府在政績考核壓力下，由于短期內(nèi)難以通過稅收收入以實現(xiàn)各項支出責任，則地方政府偏向于通過非稅收入來增加財政收入以實現(xiàn)政績考核目標，為在黨代會換屆時的“晉升錦標賽”中勝出，地方政府作為“比較利益人”需要通過加大支出來促進經(jīng)濟發(fā)展，這些在短期內(nèi)難以通過稅收收入實現(xiàn)，從而把更多努力轉(zhuǎn)向可由自身掌握的非稅收入完成中央的政績考核任務，為其換屆爭取更多的支持。同時，作為中央政府，在中央自身財力有限的前提下，為發(fā)展經(jīng)濟，對地方政府利用制度漏洞而采取的增加地方政府債務、獲得土地出讓金等地方政府發(fā)展經(jīng)濟而采取各種增加非稅收入的行為一定程度上采取了默許態(tài)度。

從控制變量看，由（4）列可知，財政分權(quán)的平方項系數(shù)對稅收偏向也顯著為正，表明財政分權(quán)與地方政府稅收偏向不具有非線性關(guān)系，而由（8）列可知，財政分權(quán)對地方政府非稅偏向呈顯著正向，而財政分權(quán)的平方項對地方政府非稅偏向顯著為負，說明兩者具有倒“U”型的關(guān)系。國有化程度對稅收偏向和非稅偏向均呈現(xiàn)顯著的負相關(guān)，其原因可能在于地方國有化程度越高，可獲得國有企業(yè)利潤等非生產(chǎn)性收入，這在一定程度上降低了地方政府對轉(zhuǎn)移支付等非稅收入和稅收收入的依賴程度。地方政府規(guī)模對地方政府稅收偏向具有顯著負向影響，而對非稅收入有顯著的正向影響，說明由于中國式財政分權(quán)制度的不完善，中央對地方支出責任加大，導致地方政府財政支出規(guī)模不斷擴張，促使地方政府在短期內(nèi)難以增加稅收收入時，通過爭取轉(zhuǎn)移支付等各類非稅性收入以滿足地方支出的需要。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平對地方政府稅收偏向和非稅偏向都產(chǎn)生顯著正向影響，其原因可能是地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平越高，地方政府可以獲得的收入總量就越大，稅收收入和非稅收入都能夠?qū)崿F(xiàn)增長。

4.穩(wěn)健性檢驗

把稅收收入和非稅收入的比重作為稅收偏向的被解釋變量，對財政分權(quán)運用地方財政支出與中央財政支出的比重來衡量，其檢驗結(jié)果如表4所示。在黨代會換屆的前一年和當年，中國式財政分權(quán)對地方政府稅收偏向有顯著的負向影響，其影響系數(shù)分別為-0.3207和-0.1438。由此，進一步證實了本文的結(jié)論。

5.基于東中西部地區(qū)的實證比較分析

根據(jù)模型1和模型2對三大區(qū)域分別進行分析，結(jié)果如表5所示。中國式財政分權(quán)對三大區(qū)域的稅收偏向的影響與全國層面基本一致，在黨代會換屆的當年均呈現(xiàn)顯著的負相關(guān)，三大區(qū)域不同之處在于，對東部地區(qū)在黨代會換屆的前一年也具有顯著負向影響，其原因可能是東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較高，通過短期內(nèi)的努力實現(xiàn)政績考核實現(xiàn)晉升的幾率很高，因此，地方政府會把更多的努力放在爭取轉(zhuǎn)移支付等非稅收入；西部地區(qū)的影響在黨代會換屆的后一年也顯著為負，可能原因在于西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，在換屆之后為了向中央政府顯示發(fā)展經(jīng)濟能力，短期內(nèi)難以大幅度提高稅收收入，把更多精力放在非稅收入，所以中國式財政分權(quán)對其稅收偏向的影響為負。中國式財政分權(quán)對三大區(qū)域的非稅偏向在黨代會換屆的前一年和當年具有顯著的正相關(guān)。三大區(qū)域的不同點在于中部地區(qū)在黨代會換屆的前一年不具有顯著性而在換屆之后的一年具有顯著的正相關(guān)，其原因可能在于中部地方政府為顯示新一屆政府發(fā)展經(jīng)濟能力，實現(xiàn)在政績考核中更突出的目標，而加大非稅收入的征繳力度以在短期內(nèi)滿足財政支出壓力。

四、結(jié)論和政策建議

本文構(gòu)建了地方政府收入結(jié)構(gòu)偏向的“制度安排-利益主體-行為博弈-結(jié)構(gòu)偏向”理論分析框架，即在中國式財政分權(quán)的基本制度約束下，地方政府作為“比較利益人”，在財政收入方面與中央展開了演化博弈，在不同約束條件下地方政府有不同的收入偏向。實證分析的基本結(jié)論為：在黨代會換屆的當年中國式財政分權(quán)對稅收偏向有顯著的負向影響；中國式財政分權(quán)對地方政府非稅偏向有顯著的正向影響，體現(xiàn)在黨代會召開的前一年和當年。分區(qū)域看，中國式財政分權(quán)制度對三大區(qū)域地方政府稅收偏向和非稅偏向基本呈現(xiàn)與全國層面一致的結(jié)果，但三大區(qū)域之間略有不同。為了促使動態(tài)演化從（經(jīng)濟發(fā)展，非稅偏向）走向（民生改善，稅收偏向）的均衡狀態(tài)，必須對中國式財政分權(quán)制度進行調(diào)整，提高進行稅收收入策略的收益系數(shù)α，減少中央對地方政府收益分配系數(shù)t，采取措施減小地方政府非稅收入的收益系數(shù)β，提升中央政府對地方政府政績考核的獎懲度E。

隨著中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，中央政府要求提高人民群眾的獲得感和幸福感，其行為策略也要求實現(xiàn)從經(jīng)濟發(fā)展向改善民生轉(zhuǎn)變，這就要求地方政府策略選擇從非稅偏向轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂掌颉崿F(xiàn)地方政府策略選擇的根本轉(zhuǎn)變，必須對中國式財政分權(quán)進行完善，形成中央和地方之間的激勵相容機制。一是加快完善地方稅收體系。在現(xiàn)有地方稅的基礎上，繼續(xù)拓展地方稅范圍，試點開征房產(chǎn)稅、水資源稅等，完善城市維護建設稅。擴大中央和地方共享稅的地方分成比例，同時適當擴大地方稅收管理權(quán)限，逐步建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系。二是減少中央政府對地方政府收益分配，合理劃分中央和地方事權(quán)，增加地方政府的財力，實現(xiàn)權(quán)責利相統(tǒng)一，以激勵地方政府主動作為。三是加快財政預算管理制度改革，以減少和規(guī)范地方政府的非稅收入。推進全口徑政府預算管理，把預算管理的重點放在非稅收入，約束地方政府部門在非稅收入項目的立項、征收、管理與使用中的權(quán)限，抑制地方政府擴張非稅收入規(guī)模的動機。四是提高中央政績考核的系統(tǒng)性和科學性，特別是加大對財政收入的結(jié)構(gòu)優(yōu)化進行考核，稅收收入在地方政府財政收入必須達到一定比重。對于遵守中央規(guī)范的地方政府要加大獎勵力度，對違反中央規(guī)定的地方政府進行嚴厲處罰，確保中央政策能夠落實到位。