新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工住房保障問題研究

張煦

摘要：新型城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化的必由之路，既是我國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主要?jiǎng)恿?，也是我?guó)一項(xiàng)非常重要的民生工程，自《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》實(shí)施以來(lái)，雖取得了很多積極的進(jìn)展，但在農(nóng)民工住房保障問題上仍然存在很多問題，新型城鎮(zhèn)強(qiáng)調(diào)以“人”文本，而住房是關(guān)系到農(nóng)民工生活水平的一個(gè)最關(guān)鍵的問題。本文從新型城鎮(zhèn)化率的發(fā)展趨勢(shì)及預(yù)測(cè)的角度出發(fā)，整理分析我國(guó)農(nóng)民工的居住現(xiàn)狀，總結(jié)分析農(nóng)民工住房保障出現(xiàn)的一系列問題及原因，進(jìn)而提出解決新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工住房保障問題的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；住房保障

0引言

農(nóng)民工為城鎮(zhèn)化的建設(shè)作出了巨大的貢獻(xiàn)，應(yīng)該把農(nóng)民工作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中住房保障的主體。我國(guó)新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)民工住房保障有著密切的關(guān)系，一方面，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來(lái)住房問題，農(nóng)民人口大批量的向城鎮(zhèn)遷移，卻無(wú)法順利的融入城市，住房問題就是其最主要問題之一，需要為這些遷移的農(nóng)民工提供住房保障；另一方面，住房保障建設(shè)的發(fā)展在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨許多挑戰(zhàn)。農(nóng)民工的住房問題是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟需解決的核心問題。

1農(nóng)民工住房保障問題的相關(guān)研究

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)民工住房保障的研究比較多，主要是從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)幾大類學(xué)科領(lǐng)域出發(fā)，研究農(nóng)民工的住房現(xiàn)狀、需求、制約因素、存在的問題這幾個(gè)方面的內(nèi)容。李斌從社會(huì)學(xué)的視角出發(fā)，認(rèn)為中國(guó)的住房制度存在嚴(yán)重的分割性和封閉性，尤其是以戶籍作為分割，損害了農(nóng)民工的住房權(quán)利。彭華民等人從戶籍制度、住房租賃制度、住房保障制度角度分析了農(nóng)民工住房難的問題。呂萍翻等人從經(jīng)濟(jì)學(xué)成本收益的角度出發(fā)，認(rèn)為將農(nóng)民工納入住房保障體系，其收益會(huì)大于成本。呂萍通過對(duì)31個(gè)城市農(nóng)民工住房需求和吸納能力進(jìn)行實(shí)證分析之后，發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的吸納能力不同，住房保障政策應(yīng)該有所區(qū)別。鄭思齊等人通過構(gòu)建農(nóng)民工的住房市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的理論模型，研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工的住房與居住環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)有明顯的推動(dòng)作用。LiTao從公共管理視角出發(fā)，運(yùn)用實(shí)證模型分析了戶籍與深圳市農(nóng)民工的住房選擇之間的關(guān)系。吳笑謙等從法學(xué)等角度出發(fā)，研究農(nóng)民工的住房保障權(quán)利。同時(shí)聶洪輝等人從法學(xué)等角度針對(duì)農(nóng)民工住房權(quán)利提出一系列的措施。

2我國(guó)新型城鎮(zhèn)化率發(fā)展趨勢(shì)及預(yù)測(cè)

城鎮(zhèn)化率是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)，中國(guó)社科院表示，未來(lái)城鎮(zhèn)化率主要依賴兩部分人，一部分是農(nóng)民，另一部分是農(nóng)村新畢業(yè)的學(xué)生。自從《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》的提出，政府從社會(huì)保障制度、生產(chǎn)生活方式、人文素養(yǎng)等多個(gè)方面實(shí)施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。我國(guó)學(xué)者對(duì)城鎮(zhèn)化的研究比較成熟，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，從2000年第五次人口普查開始到2016年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)到達(dá)57.35%。我國(guó)2000-2016年期間城鎮(zhèn)化率的變化態(tài)勢(shì)見圖1。

根據(jù)2000-2016年城鎮(zhèn)化率的變化規(guī)律，可以對(duì)未來(lái)的城鎮(zhèn)化率進(jìn)行預(yù)測(cè)。本文利用時(shí)間序列分析方法對(duì)未來(lái)城鎮(zhèn)化率進(jìn)行預(yù)測(cè)，這種方法在經(jīng)濟(jì)學(xué)的定量分析中取得了大量的成功案例，設(shè)定模型為：

y=l+ke-m（1）

其中v表示城鎮(zhèn)化率，t表示時(shí)間，從2000年開始取值，并設(shè)初始值為1，逐年增加，k和m均為參數(shù)。根據(jù)這個(gè)模型，可以推導(dǎo)出2020年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率?，F(xiàn)對(duì)公式（1）進(jìn)行變換可得：

k（y-1）=lnk-mt（2）

令y1=ln（y-1），a=lnk，公式（2）可寫成：

y1=a-mt（3）

上述回歸方程的判定系數(shù)R2=0.99，可見模型擬合度高，表明解釋變量和被解釋變量之間具有顯著的線性關(guān)系。用eviews對(duì)2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率進(jìn)行預(yù)測(cè)，可知在2020年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率將達(dá)到57.02%。而根據(jù)上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院與北京交通大小中國(guó)城鎮(zhèn)研究中心在京聯(lián)合發(fā)布的《2016-2020中國(guó)城鎮(zhèn)化率增長(zhǎng)預(yù)測(cè)報(bào)告》，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到63%。目前，在預(yù)測(cè)城鎮(zhèn)化率存在些許問題，最主要的問題就統(tǒng)計(jì)口徑不一，測(cè)不準(zhǔn)。那么導(dǎo)致這些問題存在的原因是什么？首先，目前我國(guó)對(duì)城鎮(zhèn)化率的測(cè)量有兩種口徑，一種是按戶籍人口計(jì)算，另一種是按常住人口計(jì)算：其次，我國(guó)很多地區(qū)已經(jīng)達(dá)到城鎮(zhèn)化的標(biāo)準(zhǔn)，但是由于行政劃區(qū)的原因沒有劃為城鎮(zhèn)化地區(qū)；再者，很多在城鎮(zhèn)的常住居民不愿意放棄原有戶籍。這三個(gè)因素是影響城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)的主要原因。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，應(yīng)該降低對(duì)城鎮(zhèn)化率的追求，強(qiáng)調(diào)其質(zhì)量的發(fā)展，以人為本，探索多途徑多城鎮(zhèn)化模式，建立一套科學(xué)的城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量評(píng)估體系。

3農(nóng)民工居住現(xiàn)狀和需求

3.1農(nóng)民工居住現(xiàn)狀

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，大批量農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，帶來(lái)了嚴(yán)重的住房問題，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2013-2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告中顯示（表1），從年度變化情況來(lái)看，每一種類型的居住情況變化不是很大，但是務(wù)工地自購(gòu)房所占比例從2013年的0.9%到2015年的1.3%，雖然提升了0.4個(gè)百分比，但總的占比很小，農(nóng)民工很少在務(wù)工地自購(gòu)住房，主要是住單位宿舍或者租賃住房。從農(nóng)民工的居住環(huán)境來(lái)看，農(nóng)民工的居住環(huán)境普遍較差，從事建筑行業(yè)的工人基本居住在建筑工地，以移動(dòng)板房為主，這些房屋居住面積小，衛(wèi)生狀況差，存在很大的安全隱患：從事服務(wù)行業(yè)的農(nóng)民工主要是以群租的形式在城市的一些治安較差的地段居住，可能一個(gè)房間同時(shí)住很多人，關(guān)系混亂，衛(wèi)生較差；從事制造業(yè)的農(nóng)民工主要租住當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的自建房中，這些租住地處于城鄉(xiāng)結(jié)合處，基礎(chǔ)設(shè)施較差。

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)民工的住房情況直接關(guān)系到他們能否真正融入到城鎮(zhèn)中去，影響著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。影響農(nóng)民工居住的原因有以下幾點(diǎn)：其一，受經(jīng)濟(jì)因素的制約。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2013-2015年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告可知，外出務(wù)工地農(nóng)民工居住支出占比達(dá)到47%，得到單位提供的免費(fèi)宿舍或住房補(bǔ)貼的農(nóng)民工減少。其二，農(nóng)民工住房保障體系還不完善。很多地方?jīng)]有把農(nóng)民工納入到住房保障體系內(nèi)。其三，受所從事行業(yè)的限制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民工所從事行業(yè)主要集中在第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，其中又以建筑業(yè)和制造業(yè)為主，農(nóng)民工主要居住在工地、單位宿舍。endprint

3.2農(nóng)民工居住需求

為進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，推動(dòng)農(nóng)民工市民化，提高人口城鎮(zhèn)化率，全面推動(dòng)以人為本的新型城鎮(zhèn)化步伐，需要各地政府出臺(tái)措施保障農(nóng)民工進(jìn)城住房需求。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果表2可知，農(nóng)民工數(shù)量逐年上升，其中外出農(nóng)民工所占比例較大，占60.8%。從農(nóng)民工年齡構(gòu)成來(lái)看，如表3所示，2010年至2015年間，農(nóng)民工的年齡結(jié)構(gòu)相差不大，其中，21-31歲的青壯年農(nóng)民工所占比例最大，達(dá)到30%左右，這個(gè)階段的農(nóng)民工正處在適婚階段，受到社會(huì)環(huán)境以及家庭因素的影響，在城市購(gòu)買房子的欲望很大，有強(qiáng)烈的購(gòu)房需求。其次是31-41歲、41-50歲的中年農(nóng)民工，這兩部分部分農(nóng)民工所占比例達(dá)到46%以上。這部分農(nóng)民工有了一定的積累，有穩(wěn)定就業(yè)和收入，有改善住房的需求，這部分人也是在城市購(gòu)房的需求主體。

4農(nóng)民工住房保障存在的問題

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)民工總量超過2.5億人，20%的農(nóng)民工子女無(wú)法入讀全日制公辦中小學(xué)校，參加除工傷保險(xiǎn)之外的其他城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)的比率均未超過30%。大部分地區(qū)未將農(nóng)民工納入住房保障對(duì)象。中央和各地政府已經(jīng)意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，陸續(xù)出臺(tái)了一些針對(duì)農(nóng)民工住房的政策，但不夠完善。

①針對(duì)農(nóng)民工的住房保障類型單一。2009年，國(guó)家提出將農(nóng)民工納入住房保障范圍，但是農(nóng)民工的住房問題沒有得到實(shí)質(zhì)性的解決。我國(guó)目前住房保障體系主要包括經(jīng)濟(jì)適應(yīng)房、廉租房、公共租賃房和限價(jià)房四種類型。但是能夠覆蓋到農(nóng)民工的住房保障政策少之又少，針對(duì)農(nóng)民工的保障性住房主要是經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公積金住房。而且農(nóng)民工的收入普遍較低，需要得到住房保障的支持。目前，農(nóng)民工可以分為兩類：一類是流動(dòng)性的，他們技能比較低，在城市定居的意愿較低。另一類是新生代農(nóng)民工，定居城市的意愿較強(qiáng)。由此可見，住房保障供給的不足以及形式單一化，與農(nóng)民工的多樣化需求形成尖銳的矛盾。

②農(nóng)民工住房保障資源配置不均衡。我國(guó)一線城市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)展較快，各方面配置比較齊全，資源相對(duì)比較集中。相比一些三四線城市，住房保障供給資源相對(duì)有限。然而這種住房保障資源配置上的不均衡導(dǎo)致了農(nóng)民工更多的向大城市流動(dòng)，進(jìn)一步的加劇城市的兩極分化。

③各地出臺(tái)的農(nóng)民工住房保障政策申請(qǐng)門欄偏高。雖然各地紛紛把農(nóng)民工納入了住房保障的范圍之內(nèi)，但是申請(qǐng)門檻相對(duì)城市中低收入家庭來(lái)說(shuō)高一些，還綁定了很多附加條件，比如本地居住年限、暫居證明、繳納社保年限、等等，尤其是對(duì)外來(lái)務(wù)工農(nóng)民來(lái)說(shuō)，難度更大。

④絕大部分農(nóng)民工尚未納入住房保障制度范圍內(nèi)。雖然我國(guó)住房保障體系以及建成，但是現(xiàn)在的一線城市把戶籍作為一個(gè)主要的制約因素，而這些流動(dòng)的農(nóng)民工正是受戶籍地限制，無(wú)法享受廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、住房公積金等保障性住房制度。

⑤農(nóng)民工住房保障政策無(wú)法按計(jì)劃執(zhí)行。美國(guó)著名的公共行政學(xué)者艾莉森指出，達(dá)到政府目標(biāo)的過程中，10%取決于方案本身，90%取決于有效的執(zhí)行。盡管近年來(lái)各地紛紛將農(nóng)民工納入住房保障范圍內(nèi)，住房保障體系逐漸趨于完善，但是一些地方政府為了部門利益，對(duì)上級(jí)文件的執(zhí)行力度不夠或者選擇性執(zhí)行，直接導(dǎo)致一些符合條件的農(nóng)民工無(wú)法申請(qǐng)到保障房。

⑥資金、土地供應(yīng)存在巨大的缺口。根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，處于中低收入的家庭仍然占有很大比例，解決這部分群體的保障性住房已經(jīng)給政府造成很大的壓力，現(xiàn)在隨著農(nóng)民工進(jìn)城數(shù)量的增長(zhǎng)，解決農(nóng)民工住房保障問題給政府帶來(lái)巨大的壓力，目前很多條件都不成熟，尤其是資金缺乏，土地供應(yīng)不足。

⑦關(guān)于住房保障的法制建設(shè)滯后。（我國(guó)保障性住房的發(fā)展現(xiàn)狀、趨勢(shì)與對(duì)策）我國(guó)住房保障體系的各項(xiàng)文件都是以《通知》、《意見》、《辦法》等文件來(lái)發(fā)布推行，這些文件具備一個(gè)共同的特征就是缺乏法律權(quán)威性。對(duì)于住房保障的各個(gè)環(huán)節(jié)沒有一個(gè)強(qiáng)有力的硬性約束。而且，我國(guó)住房保障體系還缺乏相應(yīng)的績(jī)效考核系統(tǒng)，監(jiān)管體系也不完善，準(zhǔn)入準(zhǔn)出制度不嚴(yán)格。

5針對(duì)農(nóng)民工住房保障提出的對(duì)策及建議

①擴(kuò)大保障性住房覆蓋面，實(shí)行差異化的住房保障政策。在吸引農(nóng)民工進(jìn)城的因素中，雖然經(jīng)濟(jì)因素占主導(dǎo)地位，但是現(xiàn)如今農(nóng)民工對(duì)住房等其他公共服務(wù)的需求也越來(lái)越高，也就是說(shuō)農(nóng)民工住房保障制度可以成為引導(dǎo)農(nóng)民工合理流向的一個(gè)重要的驅(qū)動(dòng)力。文章前面分析了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一線城市資源集中，住房保障以及公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展成熟，而一些中小城市住房保障體系仍不夠完善，政府可以針對(duì)不同規(guī)模的城市采取不同的住房保障政策，對(duì)于一些規(guī)模較小的城市，可以適當(dāng)放寬保障性住房的申請(qǐng)門檻，吸引農(nóng)民工進(jìn)城。對(duì)于一些一線城市，實(shí)施嚴(yán)格限制的住房保障政策，控制外來(lái)人口數(shù)量。

②根據(jù)保障性住房農(nóng)民工類別的多樣化進(jìn)行供給。農(nóng)民工除了是擁有低技能、流動(dòng)性大、定居城市意愿弱這種類別之外，還存在一批新生農(nóng)民工，他們有強(qiáng)烈的定居城市的意愿。實(shí)際上農(nóng)民工的折居行為往往受經(jīng)濟(jì)收入、家庭結(jié)構(gòu)、社會(huì)文化背景、就業(yè)及留城意愿等因素等影響（基于住房需求供給的居住分異機(jī)制研究）。為不同需求的農(nóng)民工提供不同的保障性住房。

③進(jìn)行制度創(chuàng)新擴(kuò)大保障房供給。保障性住房與農(nóng)民工住房一個(gè)最大的矛盾就是供需矛盾，農(nóng)民工的保障性住房需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給。首先是完善土地制度，增加保障性住房的建設(shè)用地供給。其次是“盤活”農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地。充分發(fā)揮其宅基地的經(jīng)濟(jì)效益，為農(nóng)民工住進(jìn)保障性住房創(chuàng)造條件，對(duì)于自愿放棄農(nóng)村宅基地的農(nóng)民工給予一定的政策鼓勵(lì)或者是在購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房時(shí)給予一定的補(bǔ)貼，鼓勵(lì)農(nóng)民工進(jìn)城。

④擴(kuò)大保障房建設(shè)的融資渠道。創(chuàng)新融資渠道，最大限度調(diào)動(dòng)社會(huì)資源參與到住房保障體系建設(shè)中，完善住房保障體系各方面功能，建立以政府為主導(dǎo)，社會(huì)全方位參與，多方面受益的模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)租賃住房社會(huì)服務(wù)功能多元化、社會(huì)化。

⑤逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工住房公積金制度。對(duì)一部分有穩(wěn)定收入來(lái)源的農(nóng)民工可以實(shí)施住房公積金制度，這部分農(nóng)民工需要在當(dāng)?shù)毓ぷ?-5年以上。尤其是對(duì)于一些公益性企業(yè)或者經(jīng)濟(jì)效益較好的企業(yè)，可以先行實(shí)施該舉措。

⑥合理制定經(jīng)濟(jì)租賃住房的租賃價(jià)格。農(nóng)民工本身就是絕大部分都是低收入群體，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，為了確保農(nóng)民工租得起經(jīng)濟(jì)租賃房，需要對(duì)經(jīng)濟(jì)租賃房的價(jià)格嚴(yán)格控制，主要可以通過兩種模式來(lái)確定價(jià)格，一種是成本定價(jià)法，另一種是收入定價(jià)法。endprint