改革開放以來黨內(nèi)條例建設(shè)的進(jìn)程與經(jīng)驗(yàn)

韓強(qiáng)

〔摘要〕 黨內(nèi)條例是對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定，在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有極其重要的地位作用。改革開放以來，條例建設(shè)成為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重點(diǎn)，迄今全黨已制定現(xiàn)行有效黨內(nèi)條例34個(gè)，為黨的建設(shè)的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化起到了突出作用。改革開放以來黨內(nèi)條例建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)如下：必須在國(guó)家法治建設(shè)的總體進(jìn)程中加強(qiáng)黨內(nèi)條例建設(shè)；必須圍繞服務(wù)管黨治黨的現(xiàn)實(shí)需要加強(qiáng)黨內(nèi)條例建設(shè)；必須著眼提高黨內(nèi)法規(guī)的體系化科學(xué)化水平加強(qiáng)黨內(nèi)條例建設(shè)；必須把條例的制定和實(shí)施有機(jī)結(jié)合、追求實(shí)效；必須堅(jiān)持條例的及時(shí)清理和再修訂，保證條例建設(shè)的持續(xù)健康開展。及時(shí)總結(jié)已有的經(jīng)驗(yàn)，可以為今后黨內(nèi)條例建設(shè)及黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供有效的借鑒。

〔關(guān)鍵詞〕 中國(guó)共產(chǎn)黨，黨內(nèi)條例，國(guó)家法治建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)

〔中圖分類號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2018）01-0015-07

黨內(nèi)條例是對(duì)黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出的全面規(guī)定，是在黨章和準(zhǔn)則之下效力最高、也最重要的黨內(nèi)法規(guī)，在黨內(nèi)法規(guī)體系中占有極其重要的地位。黨的十九大報(bào)告提出了“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的任務(wù)，無疑，黨內(nèi)條例作為其重要組成部分，完善條例體系、形成不同條例之間的整體合力同樣具有重要意義。改革開放以來，條例建設(shè)一直是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的重點(diǎn)，制定完善、貫徹落實(shí)好黨內(nèi)條例在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中占有重要地位。近年來黨內(nèi)條例的制定與修訂出臺(tái)更是走上快車道，迄今全黨已制定出臺(tái)現(xiàn)行有效的黨內(nèi)條例共34個(gè)①，這些條例為黨的建設(shè)的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)揮了突出作用?？偟膩砜?，目前條例建設(shè)雖然成績(jī)突出，成效顯著，但是與全面從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)新任務(wù)相比還存在許多不足，如有些條例還需要盡快制定出臺(tái)，有些條例需要進(jìn)一步整合修改，有些條例需要進(jìn)一步規(guī)范，條例的體系化水平需要盡快提高等等。因此，迫切需要對(duì)改革開放以來黨內(nèi)條例建設(shè)的進(jìn)程進(jìn)行歷史的回顧，對(duì)其中的經(jīng)驗(yàn)加以科學(xué)總結(jié)，以更好地推進(jìn)黨內(nèi)條例的規(guī)范化和體系化，使黨內(nèi)條例在管黨治黨中發(fā)揮更大的作用。

一、改革開放以來黨內(nèi)條例建設(shè)的主要進(jìn)程

總結(jié)改革開放以來我們黨制定的34個(gè)條例，對(duì)其制定實(shí)施的進(jìn)程大致可劃分為四個(gè)主要階段。

第一階段，從1978年底黨的十一屆三中全會(huì)到1989年6月黨的十三屆四中全會(huì)。這一時(shí)期是黨的建設(shè)由過去注重傳統(tǒng)思想教育向更多地依靠制度過渡的時(shí)期，也是黨內(nèi)條例建設(shè)的起步時(shí)期。出于對(duì)十年“文化大革命”教訓(xùn)的深刻反思，鄧小平同志1980年8月18日在中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上作了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的著名講話，其中指出：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。……領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視?！?〔1 〕333這篇綱領(lǐng)性文獻(xiàn)拉開了政治體制改革的序幕，也使黨的建設(shè)開始向更加注重制度建設(shè)轉(zhuǎn)變。以黨的十二大、十三大進(jìn)行黨章修改和1980年《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》頒布為標(biāo)志，黨內(nèi)制度建設(shè)進(jìn)入新階段。特別是黨的十三大報(bào)告明確指出：切實(shí)加強(qiáng)黨的制度建設(shè)，對(duì)于黨的正確路線的鞏固和發(fā)展，對(duì)于黨的決策的民主化和科學(xué)化，對(duì)于充分發(fā)揮各級(jí)黨組織和黨員的積極性、創(chuàng)造性，十分重要。報(bào)告還就健全黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度和民主集中制提出了明確要求，比如要建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全會(huì)定期報(bào)告工作的制度；適當(dāng)增加中央全會(huì)每年開會(huì)的次數(shù)，使中央委員會(huì)更好地發(fā)揮集體決策作用；建立中央政治局、政治局常委會(huì)、中央書記處的工作規(guī)則和生活會(huì)制度，使集體領(lǐng)導(dǎo)制度化，加強(qiáng)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督和制約；改革和完善黨內(nèi)選舉制度，明確規(guī)定黨內(nèi)選舉的提名程序和差額選舉辦法；等等。

在這樣的背景下，面對(duì)黨的建設(shè)缺乏法規(guī)制度依托的現(xiàn)狀，鑒于黨內(nèi)條例在黨內(nèi)法規(guī)中的重要性，制定黨內(nèi)條例實(shí)現(xiàn)管黨治黨的制度化提上議事日程。這一時(shí)期，我們黨制定出臺(tái)了6個(gè)條例，包括：《各級(jí)黨委組織部門處理來信來訪工作暫行條例》（1980年），《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例》（1982年），《機(jī)關(guān)檔案工作條例》（1983年），《中國(guó)共產(chǎn)黨全民所有制工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例》（1986年），《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》（1987年），《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例（試行）》（1988年）。這6個(gè)條例都屬于初次制定，具有基礎(chǔ)性意義。

第二階段，從1989年6月黨的十三屆四中全會(huì)到2002年黨的十六大。這一時(shí)期是黨的制度建設(shè)地位逐步確立的時(shí)期，也是黨內(nèi)條例建設(shè)快速發(fā)展的時(shí)期。在此期間，黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體“聚精會(huì)神抓黨的建設(shè)”，形成了以“三個(gè)代表”重要思想為核心的黨的建設(shè)理論，提出了把制度建設(shè)貫穿于黨的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)之中的重要思想，并賦予了黨的制度以新的豐富內(nèi)涵。著眼于解決1989年政治風(fēng)波中暴露出來的問題，新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體在加強(qiáng)黨的制度建設(shè)方面形成了一些新思路，并采取了許多新舉措，特別是制定了大量黨內(nèi)法規(guī)制度和規(guī)范性文件，如《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于近期做幾件群眾關(guān)心的事的決定》（1989年7月28日）、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步清理整頓公司的決定》（1989年8月17日）、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》（1989年8月28日）、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改善黨對(duì)工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)工作領(lǐng)導(dǎo)的通知》（1989年12月21日）、《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》（1989年12月30日）、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》（1990年）、《中共中央關(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》（1990年5月）、《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨校工作的通知》（1990年9月5日）等等?！? 〕30-31特別是黨的十四屆四中全會(huì)提出了開展黨的建設(shè)“新的偉大工程”的歷史任務(wù)，并明確提出：“注重制度建設(shè)，是這次全會(huì)決定的一個(gè)重要指導(dǎo)思想。制度建設(shè)更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。我們黨在七十多年的發(fā)展中積累了豐富的建黨經(jīng)驗(yàn)，有著優(yōu)良的傳統(tǒng)和作風(fēng)，如何發(fā)揚(yáng)光大，如何持之以恒，很重要的工作就是要使之制度化，建立一整套科學(xué)嚴(yán)密的組織制度。我們要全面規(guī)劃，精心設(shè)計(jì)，在民主集中制、基層黨組織建設(shè)、干部的培養(yǎng)和選拔等方面，進(jìn)一步建立起科學(xué)的規(guī)章制度，形成適應(yīng)新的歷史時(shí)期所要求的新機(jī)制、新規(guī)范?！?〔3 〕162由此也使黨的制度建設(shè)翻開了新的一頁。此后，黨的十五大立足于實(shí)現(xiàn)黨的建設(shè)新的偉大工程的總目標(biāo)，在制度建設(shè)上提出了完善黨的代表大會(huì)制度，健全各級(jí)黨委集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，加快干部制度改革步伐等重大舉措。這些認(rèn)識(shí)最終在黨的十六大報(bào)告中被明確表述為“一定要把黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿其中，既立足于做好經(jīng)常性工作，又抓緊解決存在的突出問題。” 〔4 〕568-569至此，黨的制度建設(shè)和黨的思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)開始并列起來，不僅日益具有了獨(dú)特的內(nèi)涵，而且取得了相對(duì)獨(dú)立的地位，成為黨的建設(shè)的重要組成部分。endprint