城市更新和舊城改造中需要處理好的幾個(gè)關(guān)系

文/周建梁

城市，作為人類定居和繁衍生息的地方，是人類社會(huì)長(zhǎng)期發(fā)展中逐步形成的，是人類文明的結(jié)晶，也是人類寄托夢(mèng)想和希望的地方。眾所周知，一個(gè)城市的發(fā)展是不斷新陳代謝的運(yùn)動(dòng)過(guò)程。為保持城市旺盛的生命力，城市更新和舊城改造是城市發(fā)展的永恒主題，也是目前城市發(fā)展中的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題之一。本文主要是在分析比較城市更新和舊城改造有關(guān)差別的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)闡述城市更新和舊城改造推進(jìn)中需要正確處理好的四大關(guān)系。

一、對(duì)城市更新和舊城改造的一些理解

舊城改造是一個(gè)人們長(zhǎng)期使用、已經(jīng)習(xí)慣的名詞，而城市更新則是近年來(lái)新產(chǎn)生的熱門名詞，最近又出現(xiàn)了城市微改造、微更新、漸進(jìn)式更新等概念。城市更新和舊城改造到底有無(wú)區(qū)別，差異在哪里，筆者詳細(xì)查閱和研究了目前已有相關(guān)資料，同時(shí)也結(jié)合一些實(shí)證項(xiàng)目比較分析，以便于對(duì)其更準(zhǔn)確地理解和把握，從而更好地推進(jìn)這項(xiàng)工作。

（一）有關(guān)舊城改造的內(nèi)涵

根據(jù)有關(guān)資料表述，舊城改造是指局部或整體地、有步驟地改造和更新老城區(qū)的全部物質(zhì)生活環(huán)境，以便從根本上改善其勞動(dòng)、生活服務(wù)和休息等條件，它既反映城市的發(fā)展過(guò)程、城市空間規(guī)劃組織以及建筑和社會(huì)福利設(shè)施的完善過(guò)程，又展示物質(zhì)成果，反映當(dāng)時(shí)的建筑和福利設(shè)施狀況。舊城改造的主要內(nèi)容如下：一是改造城市規(guī)劃結(jié)構(gòu)，在其行政界限范圍內(nèi)，實(shí)行合理的用地分區(qū)和城市用地的規(guī)劃分區(qū)；二是改善城市環(huán)境，通過(guò)采取綜合的相互聯(lián)系的措施來(lái)凈化大氣和水體，減輕噪聲污染，綠化并整頓開闊空間的利用狀況等；三是更新、調(diào)整城市工業(yè)布局；四是更新或完善城市道路系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施；五是改善城市居住環(huán)境和公共服務(wù)設(shè)施等。從實(shí)際操作看，舊城改造包括棚戶區(qū)改造、舊住宅小區(qū)改造、舊建筑（居住建筑和非居住建筑）改造等。

如上海的舊城改造，“十二五”及以前一直堅(jiān)持“拆、改、留”并舉，多途徑推進(jìn)舊城改造?！安稹笔菍?duì)房屋結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)陋、基礎(chǔ)設(shè)施較差及沒(méi)有保留價(jià)值的危舊房進(jìn)行拆除改造，“改”是對(duì)城市規(guī)劃予以保留但建筑標(biāo)準(zhǔn)較低的房屋實(shí)施成套改造、平改坡和環(huán)境整治等舊住房綜合改造。“留”是對(duì)歷史風(fēng)貌街區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑等開展保留保護(hù)性修繕改造。從2017年開始，將“拆、改、留”并舉調(diào)整為“留、改、拆”并舉，以保留保護(hù)為主，更加注重了歷史風(fēng)貌和歷史建筑的保護(hù)，以更好地傳承歷史文脈，留住城市記憶。

（二）有關(guān)城市更新的內(nèi)涵

1958年8月，在荷蘭召開的第一次城市更新研討會(huì)上，對(duì)城市更新作了有關(guān)說(shuō)明：城市更新是一種將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會(huì)生活的地區(qū)作必要的、有計(jì)劃的改建活動(dòng)，具體地說(shuō)，即生活在城市中的人，對(duì)于自己所居住的建筑物、周圍的環(huán)境或出行、購(gòu)物、娛樂(lè)及其他生活活動(dòng)有各種不同的期望和不滿，對(duì)于自己所居住的房屋及

街道、公園、綠地和不良住宅區(qū)等環(huán)境有及早施行改善的要求，從而形成舒適的生活環(huán)境和美麗的市容，包括以上這些內(nèi)容的城市建設(shè)活動(dòng)都是城市更新。由此可見，城市更新的目的是解決城市中影響甚至阻礙城市發(fā)展的問(wèn)題，對(duì)城市中某一衰落的區(qū)域進(jìn)行改造、投資和建設(shè)，以全新的城市功能替換功能性衰敗的物質(zhì)空間，使之重新發(fā)展和繁榮，它主要包括以下兩方面內(nèi)容:一是客觀存在實(shí)體(建筑物等硬件)的改造；二是各種軟件（生態(tài)環(huán)境、空間環(huán)境、文化環(huán)境、視覺(jué)環(huán)境、游憩環(huán)境等）的改造與延續(xù)，包括鄰里的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、心理定勢(shì)、情感依戀等軟件的延續(xù)與更新。

第二次世界大戰(zhàn)后，為醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷并解決緊迫的住房問(wèn)題，歐美各國(guó)普遍開展了以大規(guī)模改造為主要特征的城市更新運(yùn)動(dòng)，但是到了20世紀(jì)60年代以后，許多西方學(xué)者開始從不同角度對(duì)以大規(guī)模改造為主要形式的城市更新進(jìn)行反思，更多地關(guān)注人與自然環(huán)境、人文環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等的平衡關(guān)系，強(qiáng)調(diào)公眾參與，城市更新規(guī)劃理論和方式方法趨于多樣化。

從城市更新的方式看，可分為重建改造、整治改造及保護(hù)等三種，當(dāng)然，盡管有上述三類更新方式，但在實(shí)際操作中應(yīng)根據(jù)具體情況，實(shí)事求是，將某幾種方式結(jié)合在一起使用，以達(dá)到更好的更新效果。一是重建改造，其改造的對(duì)象是建筑物、公共服務(wù)設(shè)施、市政設(shè)施等有關(guān)城市生活環(huán)境要素的質(zhì)量全面惡化的地區(qū)，已無(wú)法通過(guò)其他方式使其重新適應(yīng)當(dāng)前城市生活的要求，必須拆除原有的建筑物，并針對(duì)整個(gè)地區(qū)重新考慮合理的使用方案。這是一種最為完全的更新方式，但這種方式在城市空間環(huán)境和景觀方面、社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)環(huán)境的變動(dòng)方面均可能產(chǎn)生有利和不利的影響，只有在確定沒(méi)有其他可行的方式時(shí)才可以采用。二是整治改造，其改造的對(duì)象是建筑物和其他市政設(shè)施尚可使用，但由于缺乏維護(hù)而產(chǎn)生設(shè)施老化、建筑破損、環(huán)境不佳的地區(qū)，維修、改善和更新建筑物，改變建筑和土地的用途，增加或重新調(diào)整公共服務(wù)設(shè)施的配置與布局，整治改造的目的不只限于防止其繼續(xù)衰敗，更是為了全面改善舊城區(qū)的生活居住環(huán)境。三是保留保護(hù)，適用于具有保護(hù)價(jià)值的歷史建筑或環(huán)境狀況保持良好的歷史地區(qū)，是社會(huì)結(jié)構(gòu)變化最小、環(huán)境能耗最低的城市更新方式，也是一種預(yù)防性措施，適用于歷史城市和歷史城區(qū)。保護(hù)除對(duì)物質(zhì)形態(tài)環(huán)境進(jìn)行改善之外，還應(yīng)就限制建筑密度、人口密度、建筑物用途及其合理分配和布局等提出具體的規(guī)定。

基于西方城市更新的歷史和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)學(xué)者開始注重城市建設(shè)的綜合性與整體性，很多學(xué)者也給出對(duì)城市更新的理解。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，一方面體現(xiàn)出當(dāng)前人們對(duì)城市更新的關(guān)注，另一方面也說(shuō)明人們對(duì)這一概念目前尚無(wú)統(tǒng)一的見解。國(guó)內(nèi)最早提出開展城市更新的城市是深圳市。深圳市政府于2009年下發(fā)實(shí)施《深圳市城市更新辦法》，2016年又對(duì)《深圳市城市更新辦法》進(jìn)行了修訂，目前城市更新項(xiàng)目被分為三類：一是綜合整治類更新項(xiàng)目。主要包括改善消防設(shè)施、改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、改善沿街立面、環(huán)境整治和既有建筑節(jié)能改造等內(nèi)容，但不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能。二是功能改變類更新項(xiàng)目。改變部分或者全部建筑物使用功能，但不改變土地使用權(quán)的權(quán)利主體和使用期限，保留建筑物的原主體結(jié)構(gòu)。三是拆除重建類更新項(xiàng)目。嚴(yán)格按照城市更新單元規(guī)劃、城市更新年度計(jì)劃的規(guī)定實(shí)施拆除重建。

2016年1月1日，廣州市政府下發(fā)《廣州市城市更新辦法》，其城市更新的對(duì)象具體包括舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)等三種，并在《廣州市城市更新辦法》框架下分別制定了《廣州市舊村莊更新實(shí)施辦法》、《廣州市舊廠房更新實(shí)施辦法》、《廣州市舊城鎮(zhèn)更新實(shí)施辦法》。同時(shí)，廣州市明確城市更新方式包括全面改造和微改造：全面改造是指以拆除重建為主的更新方式，主要適用于城市重點(diǎn)功能區(qū)以及對(duì)完善城市功能、提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善城市面貌有較大影響的城市更新項(xiàng)目，屬歷史文化名村、名城范圍的，不適用全面改造。微改造是指在維持建設(shè)格局現(xiàn)狀基本不變的前提下，通過(guò)建筑局部拆建、建筑物功能置換、保留修繕，以及整治改善、保護(hù)、活化、完善基礎(chǔ)設(shè)施等辦法實(shí)施的更新方式，主要適用于建成區(qū)中對(duì)城市整體格局影響不大，但現(xiàn)狀用地功能與周邊發(fā)展存在矛盾、用地效率低、人居環(huán)境差的地塊。另外還規(guī)定在城市更新中，對(duì)歷史文化街區(qū)及各類歷史文化遺產(chǎn)類建筑應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定及規(guī)劃要求進(jìn)行保護(hù)，鼓勵(lì)合理的功能置換、提升利用與更新活化。

（三）兩者比較分析

根據(jù)以上分析，可以得出如下結(jié)論：

從改造對(duì)象看，城市更新的范圍更加寬廣。舊城改造主要針對(duì)舊城區(qū)進(jìn)行改造，而城市更新既可以針對(duì)舊城區(qū)，也可以針對(duì)新建成區(qū)的城市空間形態(tài)和功能等，進(jìn)行進(jìn)一步的可持續(xù)改善，如：改善生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)綠色建筑和生態(tài)街區(qū)建設(shè)；完善慢行系統(tǒng)，方便市民生活和低碳出行；增加公共開放空間，促進(jìn)市民交往；等等。從改造成效看，城市更新的理念更富有積極意味，城市更新不僅僅是物理空間的改造，還有經(jīng)濟(jì)、文化、社區(qū)、產(chǎn)業(yè)等許多方面，可以說(shuō)，城市更新更具綜合性，更注重城市品質(zhì)和內(nèi)涵的提升。從改造方式看，舊城改造和城市更新的改造方式并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的差別。兩者均包含了重建改造、整治改造及歷史風(fēng)貌、歷史建筑的保護(hù)等不同方式，也可以幾種方式合并實(shí)施，以達(dá)到更好的更新效果。

二、需要處理好的幾個(gè)關(guān)系

舊城改造和城市更新,從大的范圍上講，涵蓋整個(gè)市域范圍,從小的范圍講，可能是局部的舊城區(qū)、街坊以及單幢房屋。不管是舊城改造，還是城市更新，都應(yīng)處理好以下幾個(gè)關(guān)系。

（一）正確處理好城市更新（舊城改造）與歷史風(fēng)貌、歷史建筑保護(hù)之間的關(guān)系

每個(gè)城市都有自己的歷史文化遺產(chǎn)，一個(gè)城市的歷史風(fēng)貌和建筑，是該城市一定歷史時(shí)期內(nèi)各種文化的載體，是當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的綜合體現(xiàn)，它們真實(shí)地記錄了城市個(gè)性的發(fā)展和演進(jìn)，是城市不可再生的寶貴資源和財(cái)富，也是城市的底蘊(yùn)和魅力所在，更是城市競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵因素之一，如北京的四合院、上海的石庫(kù)門群等。這些歷史文化遺產(chǎn)包括兩個(gè)方面：一是城市的歷史建筑和形態(tài)方面；二是城市的歷史人文精神方面。

在城市發(fā)展規(guī)劃編制和實(shí)施過(guò)程中,城市更新（舊城改造）與文脈延續(xù)是一對(duì)常常遇到而又較難處理的矛盾。不可否認(rèn)，在早先的舊城改造實(shí)施過(guò)程中，由于對(duì)其風(fēng)貌保護(hù)不夠重視，導(dǎo)致一些有保留價(jià)值的歷史建筑、歷史街區(qū)，還有一些古城門、古城墻等遭到拆除，從而破壞了城市的歷史風(fēng)貌，損害了城市歷史底蘊(yùn)。筆者認(rèn)為，正確處

理好兩者之間的關(guān)系至關(guān)重要，含糊不得。歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)的原則、方針和政策，是開展城市更新（舊城改造）的指導(dǎo)，必須遵循，不能逾越。反過(guò)來(lái)，開展城市更新（舊城改造），通過(guò)活化利用，又為歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)創(chuàng)造了條件和提供了機(jī)遇，在合理利用中實(shí)現(xiàn)更好的保護(hù)。據(jù)此，一方面，對(duì)于城市舊城區(qū)中的危舊房和過(guò)于陳舊的市政基礎(chǔ)設(shè)施、道路結(jié)構(gòu)等必須按照規(guī)劃，有序地進(jìn)行更新或改造；另一方面，在更新或改造過(guò)程中，對(duì)舊城區(qū)中遺存的有文化價(jià)值的歷史建筑和構(gòu)筑物，必須執(zhí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，堅(jiān)持“應(yīng)保盡?！痹瓌t，做好相應(yīng)的保留保護(hù)工作,以充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)赜凭玫臍v史文脈延續(xù)，從而既改善居民住房條件、完善城市功能，又保護(hù)歷史風(fēng)貌、傳承歷史文脈，達(dá)到共贏效果。

（二）正確處理好歷史風(fēng)貌保護(hù)與居民住房條件改善之間的關(guān)系

城市舊城區(qū)基本上都是空間狹小、人員密集、房屋破舊的地區(qū)，各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)簡(jiǎn)陋和老化，貧困人口較多，而且各類無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)等違法現(xiàn)象多見。一方面，舊城區(qū)里居民的住房條件和生活環(huán)境，總體上還是較差的，廚房共用，有的還在拎馬桶，居住在舊區(qū)里的居民翹首以盼，希望這些舊區(qū)能盡快得到改造，住房條件切實(shí)得到改善；另一方面，舊城區(qū)里消防等各類安全隱患突出，環(huán)境臟亂差，一定程度上影響到城市公共安全。最近召開的黨的十九大明確提出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，我國(guó)穩(wěn)定解決了十幾億人的溫飽問(wèn)題，總體上實(shí)現(xiàn)小康，不久將全面建成小康社會(huì)，人民美好生活需要日益廣泛?！?/p>

基于2020年全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，以及人民美好生活需要的日益廣泛，一方面，要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定和要求做好歷史風(fēng)貌和歷史建筑的保護(hù)，豐富城市的物質(zhì)和精神財(cái)富，增加城市的感官美觀和精神美觀，另一方面，要在落實(shí)風(fēng)貌保護(hù)的前提下，想方設(shè)法，多策并舉，按照“確保房屋結(jié)構(gòu)安全、完善基本功能、傳承歷史風(fēng)貌、提升居住環(huán)境”的要求和方向，采用“房屋征收、人走房留”方式，或者房屋修繕改造（“留房留人”）方式，切實(shí)改善居民群眾的住房條件和生活環(huán)境。在房屋修繕?lè)矫妫M(jìn)一步提高房屋修繕技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，豐富修繕改造方式，加大修繕力度。

（三）正確處理好城市更新（舊城改造）經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益、生態(tài)效益之間的關(guān)系

不可否認(rèn)，目前我國(guó)部分城市在城市更新（舊城改造）中對(duì)經(jīng)濟(jì)效益方面考慮得比較多，過(guò)分關(guān)注土地效益、空間改造，而對(duì)社會(huì)效益及生態(tài)環(huán)境等方面考慮得還不夠，忽視了載體內(nèi)涵以及城市軟實(shí)力的提升，這實(shí)際上違背了城市更新（舊城改造）的宗旨，也與城市更新（舊城改造）的根本目標(biāo)相背離。單純地追求經(jīng)濟(jì)利益而盲目改造，損害的是一個(gè)城市的歷史底蘊(yùn)和綜合競(jìng)爭(zhēng)力。

推動(dòng)城市更新（舊城改造），必須統(tǒng)籌城市的整體利益，其最主要目的是改善居民群眾的住房條件。在經(jīng)濟(jì)因素方面，要對(duì)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到促進(jìn)作用；在社會(huì)因素方面，要對(duì)歷史文化傳統(tǒng)的延續(xù)發(fā)揚(yáng)、社區(qū)人文結(jié)構(gòu)的維持完善等起到促進(jìn)作用；在生態(tài)因素方面，要對(duì)人民群眾生存環(huán)境質(zhì)量的提高等起促進(jìn)作用?？傊鞘懈拢ㄅf城改造）要實(shí)現(xiàn)“保證公共利益和個(gè)人利益的協(xié)調(diào)平衡，改善人民群眾的生活條件，提升城市的人文內(nèi)涵和整體價(jià)值，實(shí)現(xiàn)土地資源的最佳配置，實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃，增強(qiáng)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力”的多重目標(biāo)。只有這樣，城市更新（舊城改造）才能取得真正意義上的成功，才能使城市獲得經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)。

（四）正確處理好城市更新（舊城改造）中局部城市形態(tài)和整體城市形態(tài)之間的關(guān)系

城市形態(tài)是指一個(gè)城市的全面實(shí)體組成，或?qū)嶓w環(huán)境以及各類活動(dòng)的空間結(jié)構(gòu)和形成。廣義上可分為有形形態(tài)和無(wú)形形態(tài)：有形形態(tài)指城市區(qū)域內(nèi)城市布點(diǎn)形式、城市用地的外部幾何形態(tài)、城市內(nèi)各種功能地域分異格以及城市建筑空間組織和面貌等；無(wú)形形態(tài)指城市的社會(huì)、文化等各無(wú)形要素的空間分布形式?？焖俚某擎?zhèn)化，使城市漸漸出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如城市的特性在慢慢消失、城市建筑趨于單一、城市風(fēng)格趨于雷同等。

城市形態(tài)有其固定性和延續(xù)性，在實(shí)施城市更新（舊城改造）過(guò)程中，如果未能處理好局部城市形態(tài)和整體城市形態(tài)之間的關(guān)系，將對(duì)城市形態(tài)產(chǎn)生兩種消極后果：一是城市更新（舊城改造）后的地區(qū)形態(tài)完全不適合國(guó)情、市情。例如，有的生搬硬套國(guó)外或國(guó)內(nèi)其他城市的形態(tài)，不僅沒(méi)有同城市的整體形態(tài)協(xié)調(diào)，而且起到了破壞作用。二是改造后的地區(qū)形態(tài)與未改造地區(qū)的形態(tài)形成強(qiáng)烈的反差和沖突，破壞了城市整體形態(tài)的協(xié)調(diào)性。因此，一定要處理好局部城市形態(tài)和整體城市形態(tài)之間的關(guān)系，要充分考慮到城市是一個(gè)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的整體，應(yīng)當(dāng)注重城市的整體性，要有強(qiáng)烈的地方文化自主性意識(shí)，讓城市傳統(tǒng)建筑和建筑風(fēng)格可以延續(xù)，增進(jìn)城市的歷史和文化質(zhì)感，真正做到新與舊、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的有機(jī)、完美融合。

三、結(jié)束語(yǔ)

城市更新和舊城改造是改善民生的現(xiàn)實(shí)需要，是城市發(fā)展的永恒主題，也是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和公眾等方方面面的綜合性工作，任重而道遠(yuǎn)。歷史風(fēng)貌保護(hù)和歷史文脈傳承，是提升城市內(nèi)涵和品質(zhì)、增強(qiáng)城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的必然要求，意義重大，影響深遠(yuǎn)，必須不折不扣地執(zhí)行好和落實(shí)好。隨著城市發(fā)展方式的變化，有機(jī)的、綠色的城市更新將成為城市發(fā)展的主旋律。因此，要在切實(shí)做好歷史風(fēng)貌、歷史建筑保護(hù)和歷史文化傳承的前提下，積極有序推進(jìn)城市更新和舊城改造，通過(guò)塑造一個(gè)富有特色的城市形象，通過(guò)不斷改善城市的生活品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)城市持續(xù)發(fā)展的共同目標(biāo)，讓城市更有溫度，讓生活更加美好。