上海房屋租賃市場建設(shè)中的土地政策研究

文/王克強(qiáng) 劉紅梅

一、房屋租賃市場建設(shè)的目標(biāo)和改革的特點(diǎn)

（一）國家對房屋租賃市場建設(shè)提出了明確的目標(biāo)

為了全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會,十九大和中央城鎮(zhèn)化工作會議,中央城市工作會議,以及中央經(jīng)濟(jì)工作會議的精神，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，國家提出，到2020年房屋租賃市場的整體目標(biāo)是基本形成多主體參與、差異化供應(yīng)、規(guī)范化管理的住房租賃市場。

（二）上海市對房屋租賃市場建設(shè)提出了明確的目標(biāo)

上海市為全面貫徹黨和國家政策，順應(yīng)國際大都市住房發(fā)展規(guī)律，積極深化以居住為主、市民消費(fèi)為主、普通商品住房為主，優(yōu)化廉租住房、公共租賃住房、共有產(chǎn)權(quán)保障住房、征收安置住房“四位一體”的住房保障體系，完善購租并舉的住房體系，健全房地產(chǎn)業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展長效機(jī)制。《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出：“十三五”時期預(yù)計新增供應(yīng)租賃住房70萬套；以市場為主，扶持住房租賃企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，新增代理經(jīng)租房源30萬套（間）左右，租賃住房供應(yīng)套數(shù)占新增市場化住房總套數(shù)超過60%。

（三）房屋租賃市場改革的特點(diǎn)

1．房屋租賃市場建設(shè)是住房制度改革的一項重要舉措。為了改善群眾住房條件，解決城市住房長期主要依賴國家建設(shè)的局面，1998年起全面推動了住房制度改革；為了解決弱勢群體和夾心層的住房問題，2006年以來加強(qiáng)保障性住房制度建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，本輪的住房制度改革的核心是建立租賃市場。房屋租賃市場改革是住房制度建設(shè)的補(bǔ)充和完善，其目標(biāo)是建立與商品房制度和保障房制度并駕齊驅(qū)的住房租賃制度。

2．本次租賃住房改革的目標(biāo)是多方面的。首先是健全完善租賃市場，滿足居住的需求。租賃房屋是可以滿足住房消費(fèi)需求的。其次是構(gòu)建完備的住房市場，即售購、租賃和保障三部分有機(jī)構(gòu)成的住房市場。再次是改變居民的住房預(yù)期，擁有房子不一定是未來人的夢想。以有屋居住為目標(biāo)，而不是以擁有房產(chǎn)為目標(biāo)。租賃房屋便利、同權(quán)，擁有房屋能實(shí)現(xiàn)的，租賃房屋也可以實(shí)現(xiàn)。租賃更加適宜于流動性工作和生活；擁有房子的成本會上升的。最后是倡導(dǎo)合理適度和梯次有序的住房消費(fèi)理念。

二、租賃房屋和相關(guān)用地政策

（一）國家關(guān)于租賃房屋和相關(guān)用地的有關(guān)政策

國家先后出臺了以下關(guān)于租賃房屋和相關(guān)用地的有關(guān)政策：

2016年6月，國務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕39號），明確提出了加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見。

2017年4月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部頒布《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》（建房〔2017〕80號）。

2017年7月，住建部、國土資源部等國家九部門發(fā)布《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場的通知》。

2017年8月，國土資源部和住建部頒布《關(guān)于印發(fā)〈利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案〉的通知》，提出利用集體建設(shè)用地建設(shè)和經(jīng)營租賃房屋的政策建議。

（二）上海市關(guān)于租賃房屋和相關(guān)用地的有關(guān)政策

2012年8月上海市出臺了《上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)規(guī)劃國土資源局等七部門關(guān)于積極推進(jìn)利用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房若干意見的通知》（滬府辦〔2012〕88號），為解決外來務(wù)工人員的房屋租賃問題提供了政策依據(jù)。

2017年7月出臺的《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出保障租賃住房的規(guī)劃：上海租賃住房用地計劃從“十二五”期間的5.9%提升到“十三五”期間的30.9%，租賃住房的比例也由“十二五”期間的13%提升至 41%。

2017年9月，上海市出臺了《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場的實(shí)施意見》（滬府辦〔2017〕49號）。

2017年11月，上海出臺《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場的規(guī)劃土地管理細(xì)則（試行）〉》（滬規(guī)土資規(guī)〔2017〕3號），制定了全市加快培育和發(fā)展住房租賃市場的土地管理細(xì)則。

2017年11月，上海出臺《關(guān)于明確本市自持租賃住房建設(shè)規(guī)范和相關(guān)管理要求的通知》（滬住建規(guī)范〔2017〕9號）。

上海正在研究《關(guān)于本市商業(yè)辦公清理整頓項目轉(zhuǎn)型租賃住房的規(guī)劃土地指導(dǎo)意見（試行）》

三、住房和土地供應(yīng)的分類及租賃房屋的土地的來源

1．住房可分為城市住房和農(nóng)村住房。城市住房又可分為商品房（一般）、租賃住房（一般）、保障性住房。農(nóng)村住房又可分為農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地上的租賃用房和集體建設(shè)用地上的商品房（小產(chǎn)權(quán)，國家禁止）。

2．土地供應(yīng)可分為商品住房用地、租賃住房用地和保障住房用地三類。租賃住房用地包括國有土地上的租賃住房用地和集體土地上的租賃住房用地。保障住房用地包括城鎮(zhèn)保障性住房用地和農(nóng)村保障性住房用地。

3．租賃房屋的土地的來源有三個方面，具體包括新增建設(shè)用地、改建存量商辦用地、利用城市更新機(jī)制增加租賃住房用地（將租賃住房內(nèi)置到城市更新中）、利用郊區(qū)建設(shè)用地減量化機(jī)制盤活或擴(kuò)張集體租賃住房用地（可利用減量化后的房屋改造增加租賃住房、可利用減量化下來的指標(biāo)建設(shè)一些租賃房屋）。

四、上海市租賃房屋發(fā)展的土地供給計劃和實(shí)施情況

（一）上海市租賃房屋發(fā)展的計劃

《上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃》中對租賃住房和用地作了計劃，突出了租賃房屋供給和用地保障。

1．“十三五”期間，新增住房供應(yīng)總套數(shù)比“十二五”增加60%左右，租賃住房供應(yīng)套數(shù)占新增市場化住房總套數(shù)超過60%。

2．增加城鎮(zhèn)住房供應(yīng)總量。商品住房供應(yīng)穩(wěn)中有升，保障性住房確保供應(yīng)，租賃住房供應(yīng)大幅增加，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。預(yù)計新增供應(yīng)各類住房12750萬平方米、約170萬套，其中市場化住房8250萬平方米、約115萬套，包括商品住房4000萬平方米、約45萬套和租賃住房4250萬平方米、約70萬套，租賃住房供應(yīng)套數(shù)占新增市場化住房總套數(shù)超過60%，保障性住房4500萬平方米、約55萬套。

3．“十三五”時期，住房用地供應(yīng)5500公頃，其中，商品住房用地2000公頃，租賃住房用地1700公頃，保障性住房用地1800公頃，住房用地供應(yīng)總量較“十二五”增加20%。

（二）上海市租賃房屋供給情況

1．新增100%租賃房屋用地供給。上海市租賃房屋的供地包括兩種類型：一是在一般商品房項目中包括一定比例的租賃住房的供地；二是100%租賃住房地塊出讓。

上海市已經(jīng)有100%租賃住房地塊出讓21幅，共計47公頃，具體見表1。

表1 上海市100%租賃住房地塊

2．市政府與申通公司進(jìn)行溝通，在軌道交通周圍規(guī)劃建設(shè)租賃住房，正在研究在富錦路停車場、航頭停車場、陳太路停車場等地塊規(guī)劃租賃住房的可行性。

3．盤活存量房。近日，上海光明食品集團(tuán)對外表示，要充分發(fā)揮國企在穩(wěn)定租金和租期、積極盤活存量土地資源、增加租賃住房有效供給等方面的引領(lǐng)和帶動作用，將租賃住房上升到集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略，列入集團(tuán)“十三五”發(fā)展規(guī)劃。

光明集團(tuán)先期篩選了26塊土地作為首批轉(zhuǎn)型租賃住房備選用地，其中漕河涇開發(fā)區(qū)區(qū)域、虹橋開發(fā)區(qū)區(qū)域以及浦東的前灘國際商務(wù)區(qū)區(qū)域等4塊地塊的建設(shè)正在緊鑼密鼓地規(guī)劃中。光明計劃在“十三五”期間總共建設(shè)100萬平方米租賃住房，力爭在2018年底前租賃住房開工建設(shè)60萬平方米，剩余40 萬平方米將在后續(xù)逐年開工建設(shè)。

上海電氣集團(tuán)近日也公開表示，目前已準(zhǔn)備盤活7塊存量土地用于租賃住房建設(shè)，涉及松江、靜安、閔行、嘉定以及楊浦區(qū)，預(yù)計在26.5公頃左右，可以供應(yīng)5000—6000套房屋，具體數(shù)量還要服從于政府對租賃住房的統(tǒng)一規(guī)劃。如果有進(jìn)一步的需求，未來還會考慮增加地塊面積。

五、租賃房屋供給中土地方面可能出現(xiàn)的問題及對策建議

（一）租賃房屋供應(yīng)中土地方面可能出現(xiàn)的問題

租賃房屋供應(yīng)中土地方面可能的問題包括：

1．租賃住房用地計劃和規(guī)劃不到位。要實(shí)施從市到區(qū)的租賃住房用地計劃，同時還要落實(shí)規(guī)劃。目前的市、區(qū)落實(shí)，都有一定的難度，需要加強(qiáng)協(xié)調(diào)和落實(shí)。

2．租賃住房用地量不足。本輪房屋租賃規(guī)劃面積大、時間緊，在住宅用地一定的情況下，租賃住房用地量可能難以足額提供保障。

3．租賃住房用地供應(yīng)不暢通或受擠壓。

4．租賃住房用地區(qū)位不合理。租賃住房可能被建設(shè)在偏僻的不適宜于作租賃住房的位置，這樣即使建設(shè)了租賃住房也不能起到租賃住房應(yīng)有的作用。

5．計劃落實(shí)不及時?？赡艿脑蛴姓畬用娴模灿衅髽I(yè)層面的。

6．租賃住房用地改變用途。即將以租賃房屋名義拿到的土地用作其他用途或?qū)⒆赓U住房用地用作建設(shè)商品房等。

（二）租賃住房用地管理及完善的建議

1．明確地方主體責(zé)任。省級住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源主管部門要按照省級人民政府負(fù)總責(zé)、市縣人民政府抓落實(shí)的房地產(chǎn)工作責(zé)任制要求，加強(qiáng)對本地區(qū)各市縣主管部門的分類指導(dǎo)，加強(qiáng)監(jiān)督檢查。市區(qū)主管部門要貫徹落實(shí)好中央及省級的各項政策措施，明確本地區(qū)優(yōu)化住房及用地供應(yīng)的目標(biāo)、路徑、步驟和責(zé)任人，確保如期實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)。

2．強(qiáng)化約談問責(zé)。對工作不力、未實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)的地方，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門、國土資源部門將對有關(guān)地方主管部門和責(zé)任人約談問責(zé)。對虛假編造、采用技術(shù)性手段調(diào)整相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的，嚴(yán)格追究有關(guān)人員的責(zé)任；情節(jié)嚴(yán)重的，依法依規(guī)嚴(yán)肅處理。

3．地方政府做好相應(yīng)的工作。具體包括：做好租賃用地近期和中期規(guī)劃及年度計劃，做好規(guī)劃項目的位置（防止偏遠(yuǎn)化），做好規(guī)劃落實(shí)的進(jìn)度，做好規(guī)劃滾動評價及落實(shí)。

4．對租賃房屋經(jīng)營企業(yè)實(shí)行掛鉤政策。租賃比例項目中，租賃房優(yōu)先推出后才能申請商品房申請出售；承擔(dān)100%租賃項目的單位，同期租賃項目先上市再批準(zhǔn)其他項目；完成當(dāng)年的租賃住房工作，才能參與下一年度的土地競拍；經(jīng)營租賃按全生命周期管理。

5．?dāng)U大商品房項目中租賃配建比例。租賃房屋的取得有100%租賃住房社區(qū)和一般商品房社區(qū)擴(kuò)大租賃住房比例兩種途徑。100%租賃住房社區(qū)的社會問題需要研究，該類項目區(qū)人員流動性比較大，對房屋的珍愛程度低，配套設(shè)施太集中，建設(shè)和管理難度大，目前看來項目大面積落地難度大。而商品房中提高配套租賃房屋比例，項目規(guī)劃基本落地，因此規(guī)劃實(shí)施相對容易（適度調(diào)整項目規(guī)劃），短期具有更強(qiáng)的操作性，且避免了純粹的租賃社區(qū)的一些問題，也能使這些項目的配套設(shè)施更好地發(fā)揮作用。

6．合理支持租賃房屋開發(fā)經(jīng)營企業(yè)?？紤]到租賃住房開發(fā)經(jīng)營的收益情況，對開發(fā)經(jīng)營租賃房屋的企業(yè)的支持有優(yōu)惠地價支持和保障經(jīng)營最低出租率支持兩種辦法。優(yōu)惠地價支持，即在出讓土地時，以較優(yōu)惠的價格出讓、限地價競租價、限地價競比例等方式使開發(fā)經(jīng)營者在取得土地時獲得優(yōu)惠的地價。政府有期限保障最低出租率制度，即對租賃性房子，在一定期限內(nèi)按盈虧平衡出租率的50%為基準(zhǔn)，由政府進(jìn)行保障，低于這個基準(zhǔn)的，政府進(jìn)行差額補(bǔ)貼或收購；保障項目出租初期一年內(nèi)給予補(bǔ)貼，一年后，政府不再補(bǔ)貼。筆者傾向于后者，這樣在土地出讓時能夠進(jìn)行比較充分的競爭。

7．建立全生命周期管理。加強(qiáng)違規(guī)企業(yè)的監(jiān)管，用租賃地價拿地，不準(zhǔn)改變用途和市場經(jīng)營方式。