新時代我國礦產資源節(jié)約與綜合利用的幾點思考

鞠建華，黃學雄，薛亞洲，宋 猛

(1.國土資源部礦產資源儲量司，北京 100812；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

黨的十九大報告提出必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗。礦產資源是經濟社會發(fā)展的重要物質基礎，也是生態(tài)環(huán)境的構成要素[1]。礦業(yè)開發(fā)具有擾動和改善生態(tài)環(huán)境的雙向作用，粗放的開發(fā)利用方式會對生態(tài)環(huán)境造成一定影響，節(jié)約與綜合利用方式既減少對環(huán)境擾動，又能改善生態(tài)環(huán)境。因此，加強礦產資源的節(jié)約、高效、綠色開發(fā)利用，建立符合美麗中國要求的礦業(yè)開發(fā)新模式，是當前礦業(yè)領域生態(tài)文明建設的重大課題。

1 我國礦產資源節(jié)約與綜合利用工作成效顯著

1.1 主要礦產資源儲量保持增長，社會需求依然保持高位，礦山規(guī)模結構出現新變化

近年來，我國主要礦產資源儲量保持增長態(tài)勢，顯現出找礦突破戰(zhàn)略行動的成效，有力地支撐了經濟社會發(fā)展。5年來，我國與經濟社會發(fā)展密切相關的50種主要礦產中，查明資源儲量有45種增長、5種下降，其中天然氣、頁巖氣、煤炭、煤層氣、錳、鉛、鋅、鎢等增長明顯，鋰、稀土、鉀鹽、金剛石、菱鎂礦等5種有所下降[2]。

目前，我國一次能源消費量約占全球20%，鐵、銅、鋁等大宗礦產消費量約占全球40%，戰(zhàn)略性新興礦產消費增長迅猛，礦產需求仍然處于歷史高位。截止到2016年底，全國礦山6.6萬座，其中大中型礦山超過1.2萬座，約占14%，比2011年提高5個百分點，礦山規(guī)模結構不斷優(yōu)化，產業(yè)集中度持續(xù)上升[3]。2016年全國礦石開采總量(原礦量，下同)超過300億t，與2011年相比，煤炭、鐵礦等產量減少，天然氣、鋁土礦、金等產量有所增長，石油、鎳、鈦等產量基本持平。受城市化和基礎建設的拉動，砂石產量約200億t，成為礦業(yè)領域熱點之一(表1)。

表1 2011～2016年我國部分礦產資源產量對比表

1.2 技術工藝和裝備水平明顯提升，“三率”標準趨于完善，開發(fā)利用水平不斷提高

通過推廣應用先進適用技術、加速淘汰落后技術、發(fā)布“三率”指標最低要求，強化技術政策和標準的導向作用。一方面，國土資源部制定發(fā)布《礦產資源節(jié)約與綜合利用先進適用技術推廣目錄》，發(fā)布6批334項先進適用技術，同時配套出臺了推廣政策，加大信息服務力度，提高先進技術轉化率和普及率；列出28項限制技術和32項淘汰技術，督促企業(yè)加大改造力度，逐步淘汰落后產能。另一方面，自2012年起，相繼發(fā)布了煤炭、石油、天然氣、鐵、銅、鉛、鋅、稀土、鎢、金、磷等33種礦產資源合理開發(fā)利用“三率”指標最低要求，要求新建或改擴建礦山企業(yè)“三率”要達標，不達標的生產礦山要在兩年內達到規(guī)定要求。

礦業(yè)是技術密集型產業(yè)，礦業(yè)轉型升級就是技術創(chuàng)新的過程。隨著先進適用技術的推廣應用和標準規(guī)范的完善，礦山企業(yè)采選工藝及設備技術明顯進步，創(chuàng)新成為引領礦山企業(yè)發(fā)展的動力源泉。如在2011～2016年示范基地建設中，56家礦山企業(yè)共獲得72項國家級科技獎、354項省部級獎、1 362項專利。雖然礦產資源開發(fā)難度逐步增大[4]，但開發(fā)利用水平不斷提升。黑色金屬礦產開采回采率提高5.7%，鐵礦回采率保持在80%以上；有色金屬普遍提高1%～2%，鉛、鋅、錫、鎢等礦產回采率均超過90%。選礦回收率明顯提高，如鐵礦選礦回收率在75%以上，有色金屬的選礦回收率在85%左右[5]。

1.3 廢石尾礦等固體廢棄物利用方式多樣化，利用率穩(wěn)步提高，綜合利用潛力巨大

2016年我國尾礦產生量16億t，增長1%，其中鐵尾礦8億t，銅尾礦3.4億t，黃金尾礦2.2億t，其他有色及稀貴金屬尾礦1.2億t，非金屬尾礦1.6億t。尾礦庫近1萬處，占地100萬畝，累計約200億t，其中黑色金屬占53%、有色金屬占34%、其他占13%[6]。

2016年我國尾礦綜合利用量為3.6億t，尾礦綜合利用率同比提高3%。廢石尾礦利用方式多元化、附加值不斷增加，主要是礦山充填、生產建材和再選回收等。近年來，廢石尾礦年排行量增速逐年下降，年利用率逐年提高，但堆存總量仍在增加，礦山固體廢棄物綜合利用必須加速。

1.4 實施激勵約束配套政策，礦山企業(yè)積極性增強，礦產資源節(jié)約與綜合利用力度加大

國土資源部、財政部、國家稅務總局等多部門在制定用地用礦、財稅金融、技術推廣等政策時，加大對礦產資源節(jié)約與綜合利用工作的支持力度，鼓勵低品位礦、礦山廢棄物、難利用礦產的節(jié)約與綜合利用，提高資源利用、節(jié)能節(jié)水、安全生產水平，促進礦山環(huán)境保護和治理。采取“以獎代補”、“示范工程”、“綠色礦山”等形式，給予獎勵和支持，同時鼓勵地方財政建立獎勵資金，推出特色信貸產品，推動礦山企業(yè)上市融資；在資源稅、企業(yè)所得稅、增值稅和環(huán)保稅4大稅種征收時，對礦產資源節(jié)約與綜合利用企業(yè)進行減免和退還，具體見圖1。

在用地用礦政策方面，國土資源部探索創(chuàng)新了一系列有利于礦產資源節(jié)約和綜合利用的配套政策措施。一是資源配置。在土地利用計劃中，對實行總量調控礦種，在開采指標和礦業(yè)權投放時，符合國家產業(yè)政策的，優(yōu)先保障綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)。因采煤塌陷造成的土地損毀，可納入年度土地變更調查進行變更，符合條件地區(qū)，可納入城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點。二是資源整合。對伴生礦優(yōu)化開采順序，采石取土成區(qū)連片和問題集中的地方，依法依規(guī)進行礦產資源整合，增加可開采資源量。三是用地出讓方式。對于采礦用地，依法采取協議方式出讓、租賃或先租后讓。四是用地指標獎勵。給予國土資源節(jié)約集約模范縣(市)用地指標獎勵，已有451個模范縣(市)獲得獎勵指標約24萬畝[7]。

圖1 我國礦產資源節(jié)約與綜合利用部分現行稅費優(yōu)惠政策框架圖

1.5 創(chuàng)新發(fā)展模式，提升綜合效益，礦產節(jié)約與綜合利用經濟成為新的增長極

礦山企業(yè)結合資源稟賦特點，不斷加大資源綜合利用力度，綜合利用成為降低成本、提升效益、優(yōu)化結構、轉型升級的重要途徑，一大批現代化骨干礦山企業(yè)涌現出來，“理念新、技術強、環(huán)境優(yōu)、能耗低、運營好”成為新的礦山發(fā)展模式，節(jié)約與綜合利用礦產資源已成為礦山新的利潤增長點，資源深度開發(fā)和綜合利用成為共識和礦業(yè)發(fā)展方向，系列高附加值產品深度加工展現出了較好的經濟前景。如湖南柿竹園礦采取技術和管理創(chuàng)新提高資源回收率8～10個百分點，通過綜合回收伴生螢石實現年收入4.4億元，使企業(yè)扭虧為盈，創(chuàng)利6 400萬元。

1.6 全面實施礦業(yè)權人勘查開采信息公示制度，強化社會監(jiān)督，提高監(jiān)管效能

圍繞礦產資源開發(fā)利用全過程，積極構建“企業(yè)自律、社會監(jiān)督、部門監(jiān)管”的新共同治理方式。礦業(yè)權人主動填報并公示義務履行和礦產資源節(jié)約與綜合利用情況，國土資源主管部門采取“雙隨機一公開”方式對信息公示情況進行抽查，并公開抽查結果，社會公眾通過公開查詢信息公示情況，進行社會監(jiān)督。2017年，礦業(yè)權人勘查開采信息公示工作已完成，公示率超過91%，抽查率超過9%，對不依法履行義務的礦山企業(yè)列入“礦業(yè)權人異常名錄”，并向社會公開，促進了礦業(yè)權人誠信自律，提高了監(jiān)管效能。

2 礦產資源節(jié)約與綜合利用工作依然任重道遠

礦產資源節(jié)約與綜合利用工作取得長足進步的同時，必須清醒的認識到在市場、技術、管理等方面存在不少困難和挑戰(zhàn)，影響了礦產資源節(jié)約與綜合利用工作的進一步深入。

2.1 礦業(yè)市場低迷，節(jié)約與綜合利用受市場因素影響較大

從2012年起，我國地質勘查投入達到1 297億元峰值以來，全國地質勘查投入已經連續(xù)四年減少。2016年，全國勘查投入775億元，比2012年下降了40%；2016年，采礦業(yè)固定資產投資1萬億元，同比下降20%，連續(xù)三年下降。2016年底，我國現存采礦權6.6萬個，面積25.47萬km2，同比分別減少11%和3.5%(圖2)[3]。

圖2 2007～2017年我國采礦業(yè)固定資產投資情況

總的來看，近年來礦產品市場供需形勢發(fā)生變化，找礦難度和投資成本越來越大，加之自然保護區(qū)礦業(yè)權清理整頓等原因，我國礦業(yè)經濟依然處于低迷態(tài)勢，社會投入繼續(xù)萎縮，找礦開礦的內在動力明顯下降。隨著礦業(yè)整體投入的不足，礦山企業(yè)綜合利用的投入也受到影響。

2.2 優(yōu)惠條件缺乏認證環(huán)節(jié)，部分節(jié)約與綜合利用優(yōu)惠政策難以落地

目前礦產資源節(jié)約與綜合利用財稅優(yōu)惠政策都有明確和具體的優(yōu)惠條件，但沒有具體的認證標準和認證程序，礦山企業(yè)面臨“有門無路”局面，優(yōu)惠政策難以落地。另外，雖然資源稅已由從量計征調整為從價計征，但從價計征的針對性還有待提高。不同地區(qū)資源貧富相差懸殊，選礦比差距較大，且精礦價值中還包含分選加工中的能源和人工成本，對精礦按從價計征不盡合理。同時，部分礦山生產鏈條不完整，精礦產品價值很難計算，從價計征遇到現實困難[8]。

2.3 缺乏有效調查評估手段，礦產資源開發(fā)利用水平情況掌握不清

以往，國土資源主管部門主要依靠督察員、年度檢查等制度來實現對礦山開發(fā)利用水平的了解，為礦產資源基礎管理、技術推廣等政策的制定提供了支撐作用。但由于歷史原因，我國礦山數量眾多，開發(fā)規(guī)模、開發(fā)水平、開發(fā)模式、管理運營和技術裝備等在礦山和地區(qū)之間存在嚴重的不平衡不充分現象，而且礦產資源開發(fā)利用的專業(yè)性強、技術面廣，對礦產資源的開發(fā)利用水平調查評估帶來難度，造成部分信息失實、失真，影響到支持激勵政策邊界難以界定。因此，亟待建立科學合理礦產資源開發(fā)利用水平調查評估制度。

2.4 礦山企業(yè)創(chuàng)新能力仍然不足，節(jié)約與綜合利用水平進一步提高遇到瓶頸

隨著礦山技術進步，我國不少大型裝備已經達到了國際先進水平，但整體技術水平與工藝裝備大型化、自動化和智能化尚有差距。礦山信息化水平相對落后，地下移動計算機網絡、地下定位和導航系統(tǒng)、采礦過程監(jiān)控等數字化礦山技術方面距離國外先進水平差距較大。不同行業(yè)、不同區(qū)域礦山企業(yè)的技術交流共享不夠，先進技術主要集中在大中型礦山企業(yè)，急需提高普及推廣率。同時，隨著綜合利用率的提高，資本投入的邊際效應遞減，資源節(jié)約與綜合利用效率每提高1個百分點，企業(yè)都會付出更大的人、財、物投入，礦山企業(yè)技術創(chuàng)新和應用面臨緊迫形勢。

2.5 礦業(yè)發(fā)展不平衡不充分矛盾突出，需要推進礦業(yè)供給側結構性改革

礦業(yè)發(fā)展不平衡不充分矛盾主要表現為：一是“三率”水平在不同礦山之間發(fā)展不平衡；二是開發(fā)利用水平在地區(qū)之間不平衡，大致呈現“東高西低”的特點，如煤炭采用充填開采方式，資源回收效益明顯[9]；三是先進技術的普及和推廣應用不充分，“老、小、散”礦山規(guī)模效益低、工藝技術陳舊，缺乏技術創(chuàng)新和改造的資金、人才支撐，一定程度上影響了整體水平；四是推動礦業(yè)升級換代的大型化、自動化和智能化等關鍵技術突破不充分；五是鋰、天然氣等戰(zhàn)略新興礦產和清潔能源礦產已成為國家創(chuàng)新、綠色發(fā)展的關鍵，但其供給嚴重不足，如鋰的對外依存度高達75%。

3 推進礦產資源全面節(jié)約與綜合利用的幾點思考

按照新時代要求，研判礦業(yè)新矛盾，創(chuàng)新發(fā)展模式，促進礦業(yè)新發(fā)展。積極構建“摸情況、建標準、強監(jiān)管、推技術、配政策”新機制，全面推進我國礦產資源節(jié)約與綜合利用。

3.1 建立調查評估制度，摸清礦產資源開發(fā)利用水平

建立礦產資源開發(fā)利用調查評估制度，一是科學設計調查體系，真實反映礦產資源開發(fā)利用水平；二是強化信用管理，增強企業(yè)自律意識，由礦山企業(yè)積極主動如實填報數據；三是管理機關采取“雙隨機一公開”的方式，結合重點地區(qū)、重要礦山和社會監(jiān)督反映的問題開展實地核查，確保調查數據的真實性；四是構建科學合理的調查評估工作機制，明確管理部門、礦山企業(yè)、第三方評估機構的職責分工和工作程序；五是以礦山企業(yè)開發(fā)利用水平為依據，推進財稅優(yōu)惠政策落地，根據新時代要求制定修訂相關政策，建立激勵約束政策體系。

3.2 完善技術標準體系，構建礦產資源開發(fā)利用“三條線”

加快構建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線是礦業(yè)開發(fā)面臨的嶄新課題。隨著資源管理政策的趨緊，應將用途管制擴大到礦產資源領域，堅持生態(tài)優(yōu)先、區(qū)域統(tǒng)籌、分級分類、協同共治的原則，與生態(tài)保護紅線制度和自然資源管理體制改革要求相銜接，進一步完善“三率”最低指標，研究制定領跑者指標，并將“三率”最低指標納入行業(yè)準入條件。根據地區(qū)資源和環(huán)境承載力情況，研究礦產資源開發(fā)總量和強度控制的新制度、新政策，完善我國礦產資源開發(fā)利用技術標準體系。

3.3 創(chuàng)新推廣先進適用技術，全面提高礦產資源開發(fā)利用水平

充分發(fā)揮政府、中介、企業(yè)、研發(fā)機構等全社會力量，培育技術創(chuàng)新和推廣市場，加快形成形式多樣、不拘一格、互利互惠、各盡其能的技術創(chuàng)新推廣局面。一是政府引導與市場機制相結合，扶持技術服務平臺的建設，引導鼓勵大型礦業(yè)集團建立面向全球的專業(yè)技術推廣服務機構，保護技術創(chuàng)新行為，為礦業(yè)技術創(chuàng)新形成產業(yè)化發(fā)展模式提供有利環(huán)境。二是將先進技術推廣與調查評估成果相關聯，參與激勵約束。三是建立技術目錄更新制度。通過評價和礦山反饋，評估技術使用情況和問題，及時增加和調整過時的技術內容。四是加大對戰(zhàn)略新興礦產、清潔能源礦產開發(fā)利用相關技術研發(fā)和推廣的支持力度。采用財政、技術等綜合政策，支持鹽湖鋰、晶質石墨、伴生天然氣等資源的勘查開發(fā)及相關產業(yè)發(fā)展，鼓勵中西部地區(qū)技術創(chuàng)新和應用，著力解決礦業(yè)發(fā)展的不平衡不充分問題。

3.4 加強礦產資源開發(fā)利用監(jiān)管，推進資源管理方式轉變

信用管理是現代社會監(jiān)督管理的發(fā)展方向，完善強化礦業(yè)權人勘查開采信息公示制度，嚴格按照“雙隨機一公開”要求開展抽查，加強礦業(yè)權人異常名錄管理，強化信用管理。積極與有關部門協調溝通，將礦業(yè)權人信用融入企業(yè)信用，與社會信用體系聯網，推進礦業(yè)領域誠信體系建設，推動建立部門聯合懲戒機制，構建“企業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管”共同治理新格局，推動管理方式根本轉變。同時，嚴格儲量報告、開發(fā)利用方案和閉坑申請的審查，強化對礦山儲量、資源利用、技術工藝等內容的監(jiān)督。

3.5 制定差別化激勵約束政策，增強礦山企業(yè)節(jié)約與綜合利用內生動力

一是礦產資源節(jié)約與綜合利用優(yōu)惠條件的認定是一項專業(yè)、系統(tǒng)的工作，應建立第三方的專業(yè)認定機構，促進節(jié)約與綜合利用財稅優(yōu)惠政策的落地。二是利用礦產資源開發(fā)利用水平調查評估結論，依據稅費優(yōu)惠條件，在調查評估系統(tǒng)中設置優(yōu)惠條件認證板塊，將礦產資源開發(fā)利用水平調查評估結論作為國土資源、財政、稅務等部門執(zhí)行相關優(yōu)惠政策的依據，支持節(jié)約與綜合利用行為認定。三是強化財稅政策的精細化管理，按照不同地區(qū)資源稟賦差異，對礦產資源按質從價計征，逐步制定不同的資源稅征收比率，減免低品位資源綜合利用稅費。稅收部門可根據年度開發(fā)利用調查評估結論，分析企業(yè)資源稅稅賦水平，逐步形成可調節(jié)的資源稅稅額標準。四是在開展礦業(yè)權人勘查開采信息公示和開發(fā)利用調查評估基礎上，將調查評估結論向社會公開，發(fā)揮社會信用的激勵約束作用。對資源開發(fā)利用水平高的信用良好企業(yè)，提供行政審批便利服務，減少檢查頻次或實行免檢，優(yōu)先享受財政資金項目等各類政府優(yōu)惠政策。對于資源開發(fā)利用水平低的失信企業(yè)，從嚴審審批項目，限制其財政資金、土地、礦權的申請。

3.6 全面建設綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)

礦業(yè)綠色發(fā)展是實現節(jié)約集約利用礦產資源的有效途徑。一要因地制宜，結合各地實際，細化綠色礦山建設標準，完善配套政策和管理制度，全面推進綠色礦山建設。二要將綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)作為礦產資源管理制度改革創(chuàng)新平臺，健全完善綠色礦業(yè)發(fā)展新機制，探索建設布局合理、集約高效、生態(tài)優(yōu)良、礦地和諧的綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)，由點到面整體推進綠色礦山建設。三要將建設綠色礦山的要求貫穿于礦山規(guī)劃、設計、建設、運營、閉坑全過程，完善配套支持政策，形成綠色礦業(yè)發(fā)展長效機制[10]。

礦業(yè)領域必須在觀念、模式、管理、技術、工藝、裝備等方面實現創(chuàng)新和綠色發(fā)展，在更好地發(fā)揮資源保障和產業(yè)支撐作用的同時，為生態(tài)文明建設和美麗中國建設作積極貢獻，成為中華民族復興偉大事業(yè)的主力軍。

[1] 習近平.在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報,2017-10-18(08-15).

[2] 國土資源部.全國礦產資源儲量通報[R].2017.

[3] 國土資源部.國土資源部通報[R].2017.

[4] 劉曉文,毛小西,劉莊,等.紅鐵礦的工藝礦物學研究[J].礦物學報,2010(S1):59-60.

[5] 中國有色金屬工業(yè)協會.有色金屬信息[R].2017.

[6] 國家發(fā)展和改革委員會.中國資源綜合利用年度報告(2016)[R].2016.

[7] 薛亞洲,王海軍,范繼濤,等.中國礦產資源節(jié)約與綜合利用報告[M].北京：地質出版社,2014:111.

[8] 薛亞洲,王雪峰,王海軍,等.攀西地區(qū)釩鈦磁鐵礦資源綜合利用的思考[J].中國國土資源經濟,2017(4):9-13.

[9] 孔德友.我國區(qū)域礦產資源產業(yè)分析[D].北京：中國地質大學(北京),2014.

[10] 鞠建華,強海洋.中國礦業(yè)綠色發(fā)展的趨勢和方向[J].中國礦業(yè),2017,26(2):7-12.