以環(huán)境司法專門化守護(hù)生態(tài)環(huán)境安全
——訪最高人民法院環(huán)境資源審判庭庭長鄭學(xué)林

本刊編輯部

環(huán)境資源審判“五位一體”專門化機(jī)制是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，具有現(xiàn)代環(huán)境司法理念基礎(chǔ)的新型體系，是依托環(huán)境法的特殊性和環(huán)境案件的突出特點(diǎn)而構(gòu)建的現(xiàn)代化體系。

中華環(huán)境：為什么需要走環(huán)境司法專門化道路？

鄭學(xué)林：2007年以來，部分地方人民法院從服務(wù)和保障生態(tài)文明建設(shè)大局出發(fā)，積極探索構(gòu)建符合時(shí)代發(fā)展需求的環(huán)境資源審判專門機(jī)構(gòu)，貴州省清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)保法庭的成立標(biāo)志著規(guī)范意義上的環(huán)境資源審判專業(yè)化的開始。2014年6月，最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，7月，發(fā)布《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，確立環(huán)境資源審判專門化總體工作思路。2015年11月7日，第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會(huì)議在福建龍巖古田召開，此次會(huì)議要求構(gòu)建包括審判機(jī)構(gòu)、審判機(jī)制、審判程序、審判理論以及審判團(tuán)隊(duì)專門化在內(nèi)的環(huán)境資源“五位一體”專門化體系，夯實(shí)環(huán)境資源審判的基礎(chǔ)。2016年6月，發(fā)布《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》，明確了環(huán)境資源案件的基本類型和審理原則，豐富了環(huán)境資源審判“五位一體”專門化機(jī)制的內(nèi)涵。

環(huán)境資源審判“五位一體”專門化機(jī)制是適應(yīng)時(shí)代發(fā)展，具有現(xiàn)代環(huán)境司法理念基礎(chǔ)的新型體系，是依托環(huán)境法的特殊性和環(huán)境案件的突出特點(diǎn)而構(gòu)建的現(xiàn)代化體系。

環(huán)境法的立法目的包含了專門化的內(nèi)涵。環(huán)境法是為了協(xié)調(diào)人與環(huán)境的關(guān)系，保護(hù)和改善環(huán)境而制訂，其目的是保障人的生命健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。從立法目的看，包含了三個(gè)方面：保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，這是環(huán)境法的直接目的；保障公眾健康，這是環(huán)境法的根本任務(wù)；推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，這是我國新時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀和基本理念。從以上三點(diǎn)可以看出，環(huán)境法具有社會(huì)法的屬性，領(lǐng)域涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理和科學(xué)技術(shù)等方面因素，包含保護(hù)社會(huì)公共利益和人民群眾合法環(huán)境權(quán)益等內(nèi)容。實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)法的立法目的，需要依靠立法、行政、司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)配合，需要人民法院給予有力的司法保障。而無論是審理環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件，嚴(yán)厲打擊環(huán)境污染行為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度，保障人民群眾在優(yōu)美環(huán)境中生活的權(quán)利，還是發(fā)揮司法裁判的評價(jià)、指引作用，依法有序引導(dǎo)社會(huì)公眾樹立生態(tài)文明理念，切實(shí)維護(hù)人民群眾環(huán)境權(quán)益、保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，都需要人民法院依法審理環(huán)境資源案件，研究、制定司法解釋和規(guī)范性文件，將環(huán)境法的立法目的落到實(shí)處。

環(huán)境資源案件的性質(zhì)提出了專門化的要求。一是環(huán)境案件具有高度專業(yè)技術(shù)性、公法私法融合、公益私益交織的復(fù)合性特點(diǎn)?，F(xiàn)行以公、私法劃分為基礎(chǔ)，由民事、行政與刑事審判部門對環(huán)境資源案件分而審之的傳統(tǒng)司法模式已經(jīng)不能有效應(yīng)對環(huán)境資源保護(hù)的需要，加強(qiáng)環(huán)境資源司法保障需要走專業(yè)化的道路。將環(huán)境資源的民事、行政、刑事案件交由同一個(gè)審判庭審理，有利于準(zhǔn)確把握各類訴訟案件的審判情況和彼此聯(lián)系，統(tǒng)一裁判尺度。二是環(huán)境資源案件數(shù)量大，復(fù)雜程度高，傳統(tǒng)民商事法官、行政法官難以適應(yīng)審理環(huán)境資源案件的特殊要求，亟需專業(yè)化審判推動(dòng)。目前，全國法院每年要審理各類環(huán)境資源案件十多萬件，其中包括數(shù)百件環(huán)境公益訴訟案件，在專業(yè)化審判模式的推動(dòng)下，取得了較好的法律效果和社會(huì)效果。三是環(huán)境污染案件依附于自然環(huán)境要素，往往超出行政區(qū)劃的范圍，有必要建立跨行政區(qū)劃審理環(huán)境案件的機(jī)制。根據(jù)京津冀、三江源、長江流域等重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境資源保護(hù)需要，我們在上述區(qū)域推進(jìn)環(huán)境資源案件的集中管轄、專門管轄和提級管轄機(jī)制，促進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善。四是環(huán)境資源案件中涉及環(huán)境損害成因、因果關(guān)系認(rèn)定、損害結(jié)果鑒定等有別于其他審判的特殊之處和需要高度關(guān)注的問題，要求我們通過專業(yè)化研究制定司法解釋和規(guī)范性文件、開展研討、定期發(fā)布典型案例來逐步加以解決。

專門的審判規(guī)則要求法官有基本的環(huán)境法律素養(yǎng)。環(huán)境資源審判專門化的功能定位、內(nèi)涵、目標(biāo)任務(wù)以及實(shí)現(xiàn)路徑都對構(gòu)建環(huán)境資源專門的審判規(guī)則提出了要求，專業(yè)的審判規(guī)則更需要我們根據(jù)各地生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)特點(diǎn)和司法審判需要，推動(dòng)構(gòu)建專業(yè)化審判團(tuán)隊(duì)。從事環(huán)境資源審判的法官需要具備以下幾方面法律素養(yǎng)，一是具有嚴(yán)格執(zhí)法、維護(hù)權(quán)益、注重預(yù)防、修復(fù)為主、公眾參與的現(xiàn)代環(huán)境資源司法理念，增強(qiáng)司法手段解決環(huán)境資源問題的信心和認(rèn)同感；二是具有多學(xué)科的知識儲備，不僅包括深厚的法學(xué)功底，還需要具備相關(guān)科學(xué)技術(shù)知識，具有識別環(huán)境污染損害成因、損害結(jié)果及復(fù)雜因果關(guān)系的能力；三是具有一定的司法能動(dòng)性，能夠充分運(yùn)用舉證責(zé)任倒置、因果關(guān)系推定、專家輔助人參與和訴訟費(fèi)用支持等手段，衡平雙方當(dāng)事人訴訟能力。

環(huán)境資源案件容易受到地方干預(yù)，專門化審判也是解決主客場問題和地方保護(hù)主義的有效措施。建立專門化的環(huán)境司法體系，是適應(yīng)環(huán)境糾紛的特殊性，解決環(huán)境司法領(lǐng)域主客場問題的重要手段，對于強(qiáng)化環(huán)境權(quán)益的司法保護(hù)意義重大。在案件受理階段，通過立案登記制改革，適度放寬對立案條件的形式審查；采取司法救助和便民措施，確保讓符合法定條件的環(huán)境資源糾紛案件能夠順暢地進(jìn)入訴訟程序。在審理過程中，最大限度排除外界干擾，使法律規(guī)定能夠切實(shí)貫徹到案件審理過程中，落實(shí)到具體的司法裁判上。

中華環(huán)境：環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)和受理案件為什么會(huì)存在地區(qū)分布不均衡的現(xiàn)象？

鄭學(xué)林：環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)和受理案件的地區(qū)不均衡現(xiàn)象是客觀存在的，造成這種不均衡的現(xiàn)象，主要取決于以下幾個(gè)因素：

一是我國地區(qū)地理環(huán)境存在差異。由于我國地域范圍寬廣，地理環(huán)境的差異導(dǎo)致自然資源種類也存在地區(qū)性差異，東部地區(qū)林業(yè)資源豐富，西南部地區(qū)水資源較為豐富，中部、北部地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，因開采造成的生態(tài)破壞案件屢屢發(fā)生。因此，實(shí)踐中呈現(xiàn)出某一地區(qū)在某一類訴訟案件領(lǐng)域的數(shù)量優(yōu)勢，如福建省，森林覆蓋率達(dá)63.1%，位居全國第一，省內(nèi)三級法院均設(shè)立了環(huán)境資源審判庭，主要審理的案件也是林業(yè)案件。

二是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不均衡。生態(tài)環(huán)境的變化是人類開發(fā)、利用自然資源的結(jié)果。人類開發(fā)利用環(huán)境要素和資源的方式不同，對生態(tài)環(huán)境帶來的影響也不盡相同。污染環(huán)境、破壞生態(tài)事件的發(fā)生與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有一定關(guān)聯(lián)性。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)企業(yè)較多，可能產(chǎn)生的污染壞境情形也較多；欠發(fā)達(dá)地區(qū)的環(huán)境資源案件較少，可能與其工礦企業(yè)較少有關(guān)。此外，地區(qū)產(chǎn)業(yè)類型也會(huì)影響案件類型，第一、第二產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)產(chǎn)生的污染環(huán)境、破壞生態(tài)事件也較多，環(huán)境資源案件相對較多，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)往往環(huán)境資源案件較少。

三是地方黨委政府對環(huán)境保護(hù)的重視程度不同。部分地方政府重視經(jīng)濟(jì)效益、忽視環(huán)境效益，存在犧牲生態(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)效益的做法。即使進(jìn)入訴訟程序的環(huán)境污染、生態(tài)破壞案件，難免會(huì)存在地方出于保護(hù)經(jīng)濟(jì)效益而干預(yù)訴訟的問題。這也是制約案件受理數(shù)量的因素。

四是地方法院對環(huán)境資源審判的重視程度不同。部分法院對環(huán)境資源審判工作缺乏足夠重視和總體規(guī)劃，沒有認(rèn)真理解環(huán)境資源案件范圍，認(rèn)為環(huán)境資源案件就是污染類案件或者資源權(quán)屬、侵權(quán)爭議案件，現(xiàn)有環(huán)境資源類案件數(shù)量不足、占比太小，調(diào)配專門審判機(jī)構(gòu)開展環(huán)境資源類審判存有困難。此外，環(huán)境資源案件往往涉及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決難度較大，法院對于受理環(huán)境資源案件態(tài)度不夠積極，也在一定程序上制約了環(huán)境資源案件受理數(shù)量。

五是法官的業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊。專業(yè)審判人員缺乏制約著環(huán)境資源審判工作的順利開展。環(huán)境資源審判不同于傳統(tǒng)的民事審判工作，有其特殊的審判理念、審判方式、審判程序，證據(jù)審查、鑒定結(jié)論的判斷等都需要專業(yè)的知識和能力，部分法院這方面的專業(yè)人才匱乏。不僅如此，有的地方環(huán)境資源審判庭與其他業(yè)務(wù)庭合署辦公，環(huán)境資源法官還審理其他類型的案件，不利于專業(yè)人才的鍛煉和培養(yǎng)。

六是環(huán)境資源案件本身的特殊性。環(huán)境資源案件具有依附于環(huán)境介質(zhì)的特殊性，本身在案件分布上就與一般民商事案件、行政案件有顯著區(qū)別。環(huán)境資源案件的特殊性和受理、審理的專業(yè)性決定了案件數(shù)量和受理范圍本身存在區(qū)域不均衡的特點(diǎn)，這也是我們加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作專業(yè)化發(fā)展的應(yīng)有之義。我們希望通過專業(yè)化審判和跨區(qū)域集中管轄的探索，逐步完善環(huán)境資源審判的新格局，平衡案件受理的不均衡現(xiàn)象。

中華環(huán)境：各地方法院如何形成統(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟的審理規(guī)則和工作規(guī)范？

鄭學(xué)林：最高人民法院在指導(dǎo)公益訴訟審理方面做了大量工作?；拘纬闪私y(tǒng)一的環(huán)境公益訴訟審理規(guī)則和工作規(guī)范。

出臺司法解釋，細(xì)化環(huán)境審判程序規(guī)則。最高人民法院先后發(fā)布了《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2015年1月）、《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（2015年6月），對環(huán)境公益訴訟案件、環(huán)境侵權(quán)案件的起訴資格、受理?xiàng)l件、證據(jù)制度、責(zé)任方式、訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)等環(huán)境訴訟程序進(jìn)行了細(xì)化。

制定工作規(guī)范，建立環(huán)境審判的可操作流程。針對環(huán)境審判的特殊情況，明確環(huán)境案件的工作流程，統(tǒng)一審判工作方式方法，對于環(huán)境審判工作的正規(guī)化、規(guī)范化、專門化意義重大。一是最高人民法院制定統(tǒng)一工作規(guī)范。2017年5月，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》，規(guī)定了社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟案件的起訴、受理、審理前的準(zhǔn)備（公告程序）、開庭審理、裁判和執(zhí)行等具體程序；同時(shí)，對于檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件，按照環(huán)境民事訴訟、環(huán)境行政訴訟應(yīng)進(jìn)行的庭前準(zhǔn)備、庭審程序、鑒定意見等做出了統(tǒng)一規(guī)范。二是鼓勵(lì)各級人民法院完善工作流程。在成立環(huán)境審判機(jī)構(gòu)較早的地方法院，高度重視總結(jié)審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也制定了一些環(huán)境審判的工作流程。比如，貴陽清鎮(zhèn)環(huán)保法庭、重慶萬州區(qū)環(huán)境資源審判庭等環(huán)境資源審判機(jī)構(gòu)積極推動(dòng)并制定了庭審規(guī)則、證據(jù)規(guī)則、裁判文書制作規(guī)則。

發(fā)布典型案例，統(tǒng)一裁判尺度。2014年7月、2015年12月、2016年3月、2017年3月和6月，最高人民法院先后四次發(fā)布環(huán)境民事、行政公益訴訟典型案例。對環(huán)境公益訴訟審判中的相關(guān)問題進(jìn)行了探索和回應(yīng)，通過發(fā)布典型案例，對人民法院依法審理環(huán)境公益訴訟案件提供一定的示范和指導(dǎo)，促進(jìn)案件裁判尺度的統(tǒng)一，進(jìn)一步提升環(huán)境資源司法水平。

中華環(huán)境：如何看待環(huán)保組織在環(huán)境公益訴訟中的角色和作用？

鄭學(xué)林：自2015年1月1日新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施以來，社會(huì)組織提起公益訴訟有了法律依據(jù)和制度保障?！蛾P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》有力指導(dǎo)了全國公益訴訟審判工作。各級人民法院積極暢通訴訟渠道，依法及時(shí)受理符合法定條件的環(huán)境民事公益訴訟案件，構(gòu)建起有利于社會(huì)組織提起訴訟的程序和配套機(jī)制。兩年半以來，社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件呈現(xiàn)地域范圍逐步擴(kuò)展，起訴主體日趨多元，受保護(hù)環(huán)境公益更加廣泛，公眾參與程度不斷提升的趨勢。從案件數(shù)量看，2015年1月至2016年6月，全國法院共受理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟一審案件93件，審結(jié)50件。2016年7月至2017年6月，各級人民法院共受理社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件153件，審結(jié)85件，受理和審結(jié)案件數(shù)量較上年度同期分別增長116 %、89 %。從起訴主體來看，目前已經(jīng)提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織達(dá)到 25個(gè)，較上年度同時(shí)期增加11個(gè)。除了傳統(tǒng)的大氣、水、土壤等環(huán)境要素外，涉及氣候變化、瀕危植物、濕地、自然保護(hù)區(qū)以及人工環(huán)境等環(huán)境要素也已經(jīng)成為社會(huì)組織提起公益訴訟的保護(hù)對象。各級人民法院通過大力推行人民陪審員參加公益訴訟案件審理，公開調(diào)解協(xié)議，引入第三方監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，依法準(zhǔn)許緩交、減免原告訴訟費(fèi)用等舉措，有效引導(dǎo)公眾有序參與環(huán)境治理。

2015年11月7日，第一次全國法院環(huán)境資源審判工作會(huì)議在福建古田召開。圖為環(huán)境資源司法實(shí)踐基地授牌儀式。CNSphoto供圖

最高人民法院不斷推動(dòng)完善社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟的程序規(guī)則。2017年3月，最高人民法院制定《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》，對社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟案件的起訴和受理、庭審前的準(zhǔn)備和開庭庭審以及裁判和執(zhí)行作出明確規(guī)定。2017年3月和6月，最高人民法院先后發(fā)布8起社會(huì)組織提起的環(huán)境民事公益訴訟典型案例。

新《環(huán)保法》施行以來，社會(huì)組織一直是提起環(huán)境民事公益訴訟的主體力量。雖然社會(huì)組織有著比一般自然人較大的優(yōu)勢，但其在訴訟能力、證據(jù)收集、鑒定等方面仍然存在相當(dāng)多的困難。下一步，無論從制度上還是實(shí)踐中，我們將努力推動(dòng)構(gòu)建依法維護(hù)社會(huì)組織提起公益訴訟合法權(quán)利的制度體系，同時(shí)，采取多種措施進(jìn)一步解決實(shí)踐中存在的影響社會(huì)組織起訴的突出問題，推動(dòng)公益訴訟制度健康有序發(fā)展。