中國船舶進(jìn)出漁港簽證辦法研究

韋 朋，馬勝偉，黃應(yīng)邦，吳洽兒*

(1. 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部外海漁業(yè)開發(fā)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,中國水產(chǎn)科學(xué)研究院南海水產(chǎn)研究所, 廣州 510300； 2. 上海海洋大學(xué)海洋文化與法律學(xué)院,上海 201306)

船舶進(jìn)出漁港進(jìn)行簽證是漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)進(jìn)出漁港的船舶尤其是漁船實(shí)行監(jiān)督管理不可或缺的環(huán)節(jié)。自1990年農(nóng)業(yè)部頒布《中華人民共和國船舶進(jìn)出漁港簽證辦法》以來，在一定時(shí)期內(nèi)，船舶進(jìn)出漁港簽證制對(duì)加強(qiáng)進(jìn)出漁港船舶的監(jiān)督管理，掌握船舶動(dòng)態(tài)，維護(hù)漁港秩序，保障漁業(yè)船舶生產(chǎn)和人民生命財(cái)產(chǎn)安全等方面發(fā)揮了積極作用。但在進(jìn)入20世紀(jì)90年代后期特別是21世紀(jì)以來，個(gè)體經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，漁港、漁船情況變化巨大，船舶進(jìn)出漁港簽證制度執(zhí)行困難加大，嚴(yán)重影響中國漁業(yè)發(fā)展，成為漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的阻礙，特別是在《中華人民共和國海上交通安全法》修改后，《中華人民共和國船舶進(jìn)出漁港簽證辦法》作為下位法，對(duì)其進(jìn)行修改，改簽證制為報(bào)告制勢在必行。

1 船舶進(jìn)出漁港簽證面臨的問題

1.1 簽證辦法與上位法相悖

2016年，《中華人民共和國海上交通安全法》第十二條修改后規(guī)定：“本國籍國內(nèi)航行船舶進(jìn)出港口，必須向主管機(jī)關(guān)報(bào)告船舶的航次計(jì)劃、適航狀態(tài)、船員配備和載貨載客等情況?！钡诙l規(guī)定：“本法適用于在中華人民共和國沿海水域航行、停泊和作業(yè)的一切船舶、設(shè)施和人員以及船舶、設(shè)施的所有人、經(jīng)營人?！薄吨腥A人民共和國船舶進(jìn)出漁港簽證辦法》中的“船舶進(jìn)出漁港應(yīng)向漁港監(jiān)督機(jī)關(guān)辦理進(jìn)出港簽證手續(xù)”的規(guī)定明顯與上述規(guī)定相悖，《船舶進(jìn)出漁港簽證辦法》作為下位法，亟需進(jìn)行修改，而且此規(guī)定既不符合當(dāng)前行政管理由事前審批向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的要求，也不利于促進(jìn)對(duì)漁船由靜態(tài)監(jiān)管向動(dòng)態(tài)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。

1.2 簽證工作繁重

中國有海洋漁業(yè)機(jī)動(dòng)漁船26.12×104艘，海洋捕撈漁船17.97×104艘，其中12 m以下的小型海洋機(jī)動(dòng)漁船有17.73×104艘，占海洋漁業(yè)機(jī)動(dòng)漁船的67.88%[1]。這么龐大的漁船規(guī)模幾乎只在中國沿岸海域作業(yè)，導(dǎo)致對(duì)其的監(jiān)督和管理都非常復(fù)雜。傳統(tǒng)的船舶進(jìn)出漁港簽證模式也牽涉高昂的人力、物力和行政成本。首先，窗口式簽證辦理需要船長或代理人親自攜帶有關(guān)資料到簽證點(diǎn)簽證，尤其是在漁汛期間，漁船進(jìn)出港頻次變多，簽證工作量驟增；二是船舶進(jìn)出漁港時(shí)間不定，在船舶進(jìn)出漁港過于集中時(shí)，由于漁港監(jiān)督管理人員和管理手段不足，執(zhí)法人員難以保證每條進(jìn)出漁港的船舶都能進(jìn)行簽證，漏簽現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；三是漁船職務(wù)船員人數(shù)眾多，變動(dòng)頻繁，漁船簽證經(jīng)常出現(xiàn)船員“人證不符”的情況，基層港口執(zhí)法人員除檢查船舶的安全狀況以外還要核對(duì)船員名單，頻繁的登記、變更和統(tǒng)計(jì)工作導(dǎo)致單日簽證船數(shù)降低；四是漁業(yè)船舶所有人或經(jīng)營人安全意識(shí)、簽證意識(shí)淡薄，船上常年職務(wù)船員配備不足，而窗口式簽證又導(dǎo)致執(zhí)法登船率、檢查率、處罰率低，致使很多漁船安全生產(chǎn)隱患得不到排查治理，帶“病”出海生產(chǎn)，給航行和安全生產(chǎn)帶來諸多險(xiǎn)情。

1.3 執(zhí)法覆蓋不夠

近年來，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)速度加快，中國漁港建設(shè)取得了顯著成效，但目前大量漁港基礎(chǔ)設(shè)施不完善，與漁業(yè)安全生產(chǎn)和漁區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求還不能完全適應(yīng)。目前中國有各類沿海漁港1 292個(gè)，其中中心漁港66個(gè)，一級(jí)漁港82個(gè)，二級(jí)漁港141個(gè)，其余大部分為天然形成的岙口，而且有些漁港未得到認(rèn)定[2]。中國海岸線較長，漁港布局分散，中心漁港、一級(jí)漁港數(shù)量不足，一些漁港地理位置偏僻、交通不便，由此造成的監(jiān)管力量尤其是基層監(jiān)管力量與實(shí)際需要有較大的差距，大量漁港沒有漁港監(jiān)督隊(duì)伍進(jìn)駐，三級(jí)以下漁港幾乎沒有常駐管理人員，督站執(zhí)法覆蓋不夠，使船舶進(jìn)出漁港簽證監(jiān)督管理困難加大，甚至成為漁港監(jiān)督執(zhí)法的瓶頸。

2 修改船舶進(jìn)出漁港簽證辦法的可行性

2.1 船舶進(jìn)出港簽證制改革已有成功范例

交通部海事局實(shí)施船舶進(jìn)出港報(bào)告制度經(jīng)歷了一個(gè)較長的演變過程，不斷發(fā)展和完善。為方便船舶進(jìn)出港口，2016年依據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》的修改決議，決定取消國內(nèi)航行海船進(jìn)出港簽證，對(duì)1993 年開始施行的《中華人民共和國船舶簽證管理規(guī)則》進(jìn)行修改，主要內(nèi)容有：1)明確船舶簽證為行政許可的性質(zhì)，與現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)保持一致；2)擴(kuò)大船舶簽證申請(qǐng)主體的范圍，引入誠信船舶管理制度；3)規(guī)定需要辦理船舶簽證的各種情形，調(diào)整定期簽證制度，新建船舶報(bào)告制度和船舶年度簽證制度；4)確定電子簽證的法律地位，將船舶簽證與信息化管理有機(jī)結(jié)合，使船舶簽證遠(yuǎn)程申報(bào)和辦理成為可能；5)建立船舶簽證監(jiān)督檢查制度，明確海事管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督的職責(zé)和被檢查人配合監(jiān)督檢查的義務(wù)；6)明確船舶簽證的責(zé)任，船舶簽證申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)，海事監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查簽證材料。交通部海事局對(duì)船舶進(jìn)出港簽證制的改革探索，不僅提高了船舶管理效率，也推進(jìn)了海事監(jiān)管轉(zhuǎn)型升級(jí)，對(duì)船舶進(jìn)出漁港簽證制改革極具借鑒意義。

2.2 漁船信息化管理手段日益完善

信息化的飛速發(fā)展帶來了漁船管理模式的革新。高頻衛(wèi)星電話和北斗終端系統(tǒng)不斷在漁船上安裝普及，海上漁船與岸上順暢交流與通訊的障礙逐漸消除。在當(dāng)前完全可以依靠信息化手段來掌握漁船進(jìn)出港狀況的情況下，窗口式簽證在船舶動(dòng)態(tài)管理中發(fā)揮的作用不斷弱化。利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)，構(gòu)建船舶進(jìn)出港電子報(bào)告系統(tǒng)，漁船在進(jìn)出港前通過手機(jī)短信、電子郵件或船載北斗終端等設(shè)備進(jìn)行實(shí)時(shí)報(bào)告變得方便可行。此外，沿海各省區(qū)逐漸建立起以漁港為平臺(tái)和載體的漁船進(jìn)出港電子識(shí)別系統(tǒng)，通過識(shí)別終端，在漁船報(bào)告之后，進(jìn)港或出港都將得到相應(yīng)信息與之驗(yàn)證，漁船進(jìn)出漁港情況一目了然，為船舶進(jìn)出漁港實(shí)行報(bào)告制提供了技術(shù)保障，加強(qiáng)了漁船的動(dòng)態(tài)信息處理，提高了漁船信息化管理效率[3]。

2.3 契合中國漁業(yè)發(fā)展

《中華人民共和國漁業(yè)法》規(guī)定，中國對(duì)捕撈業(yè)實(shí)行捕撈限額制度，但由于中國漁業(yè)自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)、漁業(yè)管理基礎(chǔ)的特殊性，捕撈限額制度的實(shí)施目前仍然在探索中，2017年1月農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國內(nèi)漁船管控 實(shí)施海洋漁業(yè)資源總量管理的通知》，改革與完善海洋漁船船數(shù)和功率數(shù)控制制度，實(shí)施海洋漁業(yè)資源總量管理[4]。漁業(yè)資源數(shù)據(jù)是實(shí)行限額捕撈和漁業(yè)資源總量管理的基礎(chǔ)，《中華人民共和國船舶進(jìn)出漁港簽證辦法》的主要目的就是掌握進(jìn)出漁港船舶的狀況，確保其安全適航，結(jié)合中國漁業(yè)發(fā)展實(shí)際，漁船進(jìn)出漁港報(bào)告的內(nèi)容，不應(yīng)只是掌握漁船進(jìn)出漁港的時(shí)間、本身固有的適航狀態(tài)、船員名單，還可以包括漁具、漁船意向捕魚的區(qū)域、預(yù)期捕捉的數(shù)量、漁獲物、捕撈的時(shí)間和地點(diǎn)以及回港的港口等與捕撈相關(guān)的內(nèi)容。漁船每次進(jìn)港或者離港進(jìn)行通報(bào)，岸上的漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)進(jìn)出港的漁船進(jìn)行檢查和捕撈數(shù)據(jù)核查。漁船自主報(bào)告的漁獲量和電子捕撈日志的數(shù)據(jù)作為漁業(yè)數(shù)據(jù)收集和監(jiān)測重要工具之一，與科學(xué)監(jiān)測數(shù)據(jù)相互驗(yàn)證，將對(duì)了解中國漁業(yè)資源現(xiàn)狀大有裨益。

3 落實(shí)船舶進(jìn)出漁港報(bào)告制的建議

3.1 強(qiáng)化制度頂層設(shè)計(jì)

漁港和漁港監(jiān)督管理作為實(shí)行船舶進(jìn)出港報(bào)告制整個(gè)環(huán)節(jié)的重要組成部分，然而國家和各省區(qū)關(guān)于漁港和漁港監(jiān)督管理立法存在滯后，漁港相關(guān)管理標(biāo)準(zhǔn)缺失，由此帶來的漁港所有權(quán)、經(jīng)營管理權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)不明晰，漁港經(jīng)營管理無序，漁業(yè)安全監(jiān)管體系中船東船長的主體責(zé)任和漁業(yè)主管部門的監(jiān)管責(zé)任不夠明確，將對(duì)船舶進(jìn)出漁港報(bào)告制的落實(shí)產(chǎn)生阻礙。當(dāng)前需修訂相關(guān)漁業(yè)漁港監(jiān)督法律規(guī)章制度，使?jié)O港的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)得到法律保障，在修改后的船舶進(jìn)出港簽證辦法明確船舶進(jìn)出漁港報(bào)告制的法律性質(zhì)與關(guān)系以及電子報(bào)告的法律地位，簡化進(jìn)出港報(bào)告流程，提升進(jìn)出港報(bào)告辦理可操作性，明確漁業(yè)安全監(jiān)管體系中漁業(yè)主管部門的監(jiān)管責(zé)任和船東船長的主體責(zé)任，設(shè)定科學(xué)的獎(jiǎng)懲依據(jù)和處罰程序，以增強(qiáng)漁業(yè)安全監(jiān)管法規(guī)對(duì)安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為的威懾力。

3.2 規(guī)范漁港現(xiàn)代化管理與建設(shè)

實(shí)行船舶進(jìn)出漁港報(bào)告制需要一系列軟硬件的支撐。首先，利用現(xiàn)代建模技術(shù)和漁港的相關(guān)數(shù)據(jù)，建設(shè)數(shù)字化漁港，實(shí)現(xiàn)對(duì)漁港可視化的動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測，提升漁港管理信息化水平，準(zhǔn)確掌握漁船在港動(dòng)態(tài)。其次，開發(fā)和完善漁船管理信息系統(tǒng)功能，構(gòu)建船舶信用評(píng)價(jià)體系和漁船信息共享數(shù)據(jù)庫，探索利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)開展電子報(bào)告試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)船舶和人員信息的實(shí)時(shí)自動(dòng)校核比對(duì)，船舶、船員的信息都將在系統(tǒng)中實(shí)時(shí)記錄，可追蹤追溯，實(shí)現(xiàn)船舶進(jìn)出港數(shù)據(jù)的共享，促進(jìn)各地之間加強(qiáng)監(jiān)管的協(xié)同配合，提高漁船動(dòng)態(tài)監(jiān)管的效率和質(zhì)量。

3.3 實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管

船舶進(jìn)出漁港報(bào)告的事中、事后監(jiān)管以及漁船管理等方面涉及到眾多部門。然而在中國現(xiàn)行漁業(yè)管理體制下，地方漁政管理機(jī)構(gòu)和漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)廣泛存在分別設(shè)立的情況[5]，漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)置未理順，受行政干擾影響，難以依法相對(duì)獨(dú)立行使職權(quán)，現(xiàn)行體制影響了漁港監(jiān)督管理各項(xiàng)工作的進(jìn)行。為有效推行船舶進(jìn)出港報(bào)告制，理應(yīng)推進(jìn)漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)改革，漁政、漁監(jiān)和船檢逐步實(shí)現(xiàn)合署或聯(lián)動(dòng)辦公，依托漁港實(shí)現(xiàn)綜合監(jiān)管，協(xié)調(diào)公安邊防、海警和海事等涉海部門現(xiàn)場在三級(jí)及以上漁港現(xiàn)場辦公，推動(dòng)漁業(yè)綜合執(zhí)法關(guān)口前移，實(shí)現(xiàn)漁船綜合監(jiān)管的閉環(huán)管理，建立綜合協(xié)調(diào)、信息共享的聯(lián)動(dòng)機(jī)制[6]。建立以港口為依托的漁船監(jiān)督檢查體系，提升行政執(zhí)法水平與效率，節(jié)約行政執(zhí)法成本，為實(shí)行船舶進(jìn)出港報(bào)告制打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.4 拓展宣傳渠道

法制宣傳教育是實(shí)施船舶進(jìn)出港報(bào)告制的基礎(chǔ)性工作。通過和漁港所在轄區(qū)政府、漁業(yè)公司、漁業(yè)合作社和漁業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)調(diào)配合，將漁港作為宣傳安全知識(shí)的陣地，多渠道宣傳漁港漁船相關(guān)法律法規(guī)，抓好職務(wù)船員的技術(shù)培訓(xùn)工作。通過培訓(xùn)、會(huì)議、港口宣傳欄、發(fā)放宣傳資料等多種方式，廣泛開展宣傳，提高漁船船長和船東安全生產(chǎn)和進(jìn)出漁港報(bào)告意識(shí)，促進(jìn)船東加大安全投入、辦齊證書、配齊船員；創(chuàng)造條件、改進(jìn)服務(wù)，便利船舶進(jìn)出漁港報(bào)告；將進(jìn)出漁港報(bào)告的條件、程序和方式通過多種途徑公示，確保漁船的船長、船東和船員普遍知曉，促進(jìn)漁船進(jìn)出港主動(dòng)報(bào)告。