漁業(yè)污染事故處理程序淺析

韓育章　朱志強(qiáng)　普家勇

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，市政建設(shè)、工農(nóng)業(yè)廢水排放、突發(fā)事故、水質(zhì)消毒劑的濫用等造成的漁業(yè)污染事故時(shí)有發(fā)生，給漁業(yè)生產(chǎn)造成不小的損失，也直接危害養(yǎng)殖水產(chǎn)品的質(zhì)量安全。工作實(shí)踐中，常常碰到漁民因?yàn)椴磺宄O業(yè)污染事故處理程序，在發(fā)生事故后幾經(jīng)周折，最后找到具有調(diào)查處理職能的部門時(shí)往往事過境遷，使事故的調(diào)查處理失去最佳時(shí)機(jī)。由于很難找到第一手證據(jù)，給有關(guān)部門的調(diào)查處理工作和受害方的損失鑒定增加了難度。筆者就發(fā)生漁業(yè)污染死魚事故后的處理程序進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，以期為漁民處理漁業(yè)污染事故提供幫助。

一、漁業(yè)污染事故的界定

漁業(yè)水域污染事故是指由于單位和個(gè)人將某種物質(zhì)和能量引入漁業(yè)水域，損壞漁業(yè)水體使用功能，影響漁業(yè)水域內(nèi)的生物繁殖、生長(zhǎng)或造成該生物死亡、數(shù)量減少，以及造成該生物有毒有害物質(zhì)積累、質(zhì)量下降等，對(duì)漁業(yè)資源和漁業(yè)生產(chǎn)造成損害的事實(shí)。由此可知，并不是所有的死魚事故都是污染造成的。造成死魚事件的原因很多，如魚病死魚、水體缺氧死魚、毒藻引起的死魚、不規(guī)范使用漁藥造成的魚類死亡、氣泡過飽和造成魚類死亡等，但這些都不屬于污染死魚事故的范疇。常見的污染死魚表現(xiàn)為化學(xué)物急性中毒死魚，包括重金屬中毒死魚、農(nóng)藥中毒死魚、無機(jī)物和有機(jī)物中毒死魚、混合廢水中毒死魚等，另外熱污染、光污染、聲污染等也會(huì)造成某些特定魚類的死亡。污染死魚一般有以下特征：死亡速率快，突發(fā)性強(qiáng)；品種選擇性不明顯，死亡的品種相對(duì)較多；發(fā)生的時(shí)間和季節(jié)不確定；具有明顯的個(gè)體大小選擇性，一般小魚比大魚先死；孤立發(fā)生，不具備普遍性和流行性；水體常帶有污染物的特異氣味等。

二、漁業(yè)污染事故處理程序

1.及時(shí)向當(dāng)?shù)貪O業(yè)行政主管部門和漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)案

一旦發(fā)生漁業(yè)污染事故，不管是什么原因引起的，當(dāng)事人首先是要保護(hù)好現(xiàn)場(chǎng)并及時(shí)向當(dāng)?shù)貪O業(yè)行政主管部門和漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報(bào)案。報(bào)案的同時(shí)，要通過視頻、拍照等方式記錄死魚現(xiàn)場(chǎng)情況，第一時(shí)間掌握水域污染和魚類死亡的證據(jù)。涉嫌人為投毒等惡意行為造成死魚事故的還應(yīng)向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)報(bào)案。

農(nóng)業(yè)部頒布的《漁業(yè)水域污染事故信息報(bào)告及應(yīng)急處理工作規(guī)范》規(guī)定，各級(jí)漁業(yè)行政主管部門及其漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下依法履行職責(zé)，做好本轄區(qū)漁業(yè)水域污染事故的應(yīng)急處理工作。水域污染事故發(fā)生后，事發(fā)地縣級(jí)漁業(yè)行政主管部門及其漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法在第一時(shí)間赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查了解，及時(shí)核實(shí)污染發(fā)生及漁業(yè)損失情況并采取應(yīng)急處理措施，同時(shí)應(yīng)盡快組織有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)人員對(duì)漁業(yè)污染情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和調(diào)查，對(duì)事故發(fā)生原因及危害程度做出初步判斷，并把初步情況及時(shí)報(bào)告同級(jí)人民政府和上級(jí)漁業(yè)行政主管部門。

漁業(yè)主管部門在接到報(bào)案后，應(yīng)及時(shí)安排2名及以上漁政人員到漁業(yè)污染事故現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，做好詢問筆錄，收集與污染事故有關(guān)的所有證據(jù)和現(xiàn)場(chǎng)資料，包括書證、物證、視聽資料、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定結(jié)論等，并根據(jù)污染面積及魚類死亡情況，預(yù)估損失金額，對(duì)直接經(jīng)濟(jì)損失額在百萬元以上的重大漁業(yè)水域污染事故和千萬元以上的特大漁業(yè)污染事故、涉外漁業(yè)水域污染事故，應(yīng)及時(shí)向同級(jí)人民政府和上一級(jí)漁業(yè)行政主管部門報(bào)告。

2.委托監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)取樣及監(jiān)測(cè)

漁政人員在進(jìn)行漁業(yè)污染事故現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查的同時(shí)，要盡快（一般24小時(shí)內(nèi)）委托有資質(zhì)的漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)或環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)相關(guān)人員到事故現(xiàn)場(chǎng)采集水樣和魚樣進(jìn)行檢測(cè)分析，以查明死魚事故的真正原因。監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)和結(jié)論是漁政部門和人民法院處理漁業(yè)污染事故的重要依據(jù)，因而監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)必須具備國(guó)家認(rèn)監(jiān)委或省計(jì)量院頒發(fā)的計(jì)量認(rèn)證證書。

3.采取有效補(bǔ)救措施

報(bào)案并取樣后，要立即采取補(bǔ)救措施，最大限度地減少污染造成的損失。造成漁業(yè)污染事故的單位或個(gè)人，有責(zé)任排除危害，避免污染程度的進(jìn)一步加深和污染范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大。養(yǎng)殖戶可以先阻斷污染源流入，并及時(shí)加注新水，采取邊排邊灌的方式，通過大量換水、加水的方法稀釋污染物質(zhì)濃度，從而減少死亡量。在有條件進(jìn)行轉(zhuǎn)塘的情況下，可以把污染水體的魚類轉(zhuǎn)入未污染的清潔水體中。能確定污染毒物的情況下也可有針對(duì)性地使用一些化學(xué)藥劑來中和、降解藥物改善水質(zhì)，從而降低污染程度，減少污染損失。

4.委托有關(guān)部門進(jìn)行漁業(yè)經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估

為便于妥善處理漁業(yè)污染事故的賠償問題，需委托相關(guān)部門進(jìn)行漁業(yè)污染事故的損失評(píng)估，漁業(yè)污染事故的損失評(píng)估可以依據(jù)GB/T21678-2008《漁業(yè)污染事故經(jīng)濟(jì)損失計(jì)算方法》進(jìn)行。2013年以前，根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》（國(guó)辦發(fā)[2004]62號(hào)），全國(guó)漁業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)成員單位大多取得了《漁業(yè)污染事故調(diào)查鑒定執(zhí)業(yè)證書》，同時(shí)也有一些個(gè)人取得了《漁業(yè)污染事故調(diào)查鑒定上崗證》，這些單位和個(gè)人可以進(jìn)行漁業(yè)污染事故的損失評(píng)估。但國(guó)發(fā)[2013]19號(hào)文《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》附件1第41條“取消漁業(yè)污染事故調(diào)查鑒定機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定”。給漁業(yè)污染事故的調(diào)查鑒定和損失評(píng)估工作造成了很大程度的不便。筆者建議，對(duì)于損失額小的一般可調(diào)解性漁業(yè)污染事故，仍可以委托當(dāng)?shù)貪O業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)站培訓(xùn)合格的技術(shù)人員進(jìn)行評(píng)估，而對(duì)于損失額較大的司法性漁業(yè)污染事故，則必須委托具有司法鑒定資質(zhì)的單位和個(gè)人進(jìn)行鑒定評(píng)估。目前有一部分漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和個(gè)人也取得了司法鑒定資質(zhì)，大家在選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)可以事先咨詢。

5.申請(qǐng)漁業(yè)主管部門調(diào)解處理

在漁業(yè)污染事故雙方當(dāng)事人自愿的前提下，要堅(jiān)持協(xié)調(diào)處理優(yōu)先的原則，處理漁業(yè)污染事故。漁業(yè)主管部門受理當(dāng)事人事故糾紛調(diào)解處理申請(qǐng)應(yīng)符合以下條件：必須是雙方當(dāng)事人同意調(diào)解處理；申請(qǐng)人必須是與漁業(yè)損失事故糾紛有直接利害關(guān)系的單位和個(gè)人；有明確的被申請(qǐng)人和具體的事實(shí)依據(jù)與請(qǐng)求；不超越主管機(jī)構(gòu)受理范圍。負(fù)責(zé)和參加處理糾紛的人員與糾紛當(dāng)事人有利害關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)自行回避，當(dāng)事人也可提出回避請(qǐng)求。漁業(yè)主管部門在考慮污染事故受害方的訴求的同時(shí)，要綜合考慮事故現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查情況和相關(guān)部門進(jìn)行的漁業(yè)經(jīng)濟(jì)損失評(píng)估報(bào)告，廉潔公正辦事，依法行政，在合情合理原則下，不偏不倚，提出雙方當(dāng)事人都能接受的賠償處理方案。一次不成的，可以進(jìn)行多次協(xié)商調(diào)解，以期達(dá)成最終的調(diào)解協(xié)議，協(xié)議要雙方當(dāng)事人和漁業(yè)主管部門三方簽字蓋章后生效。

6.向人民法院提起訴訟

當(dāng)事人不愿調(diào)解、調(diào)解不成或是不履行調(diào)解協(xié)議的，可以向人民法院提起訴訟。調(diào)解處理過程中，如果當(dāng)事人一方向法院起訴，調(diào)解處理即行終止。

人民法院審理漁業(yè)污染案件時(shí)，污染受害方和被指控的排污方都必須承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。受害方證據(jù)越充分則索賠越主動(dòng)，舉證越全面則勝算越大。根據(jù)民法通則規(guī)定，只要原告方能證明其所受損失發(fā)生在被告排放有害物質(zhì)發(fā)生危害的期間和地域內(nèi)，且其致?lián)p物質(zhì)與被告排放物質(zhì)相同，即可推定因果關(guān)系的存在。如果幾個(gè)被告造成同類污染致人損害，而不能確定誰是實(shí)際加害人時(shí)，只要分別存在時(shí)間、地域和致?lián)p物質(zhì)的同一性即可成為共同侵權(quán)行為的責(zé)任者。環(huán)境污染案件是一種特殊的侵權(quán)案件，它實(shí)行的是舉證倒置原則，也就是說，對(duì)于受害方提出的侵權(quán)事實(shí)，排污方否認(rèn)的，那么排污方將有責(zé)任和義務(wù)拿出證據(jù)以證明其沒有排污或環(huán)境損害與其無關(guān)。在查處漁業(yè)污染事故時(shí)，責(zé)任的認(rèn)定往往是爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)，因此一定要在掌握大量詳實(shí)、準(zhǔn)確的證據(jù)時(shí)才可以判定致污者所應(yīng)負(fù)有的法律責(zé)任。最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》規(guī)定：“因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)來由及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任?！?如果排污方既不能證明法定的免責(zé)事由，也不能否認(rèn)行為與損害結(jié)果之間因果關(guān)系的存在，那么排污企業(yè)就必須承擔(dān)污染損害的賠償責(zé)任。人民法院在確定具體賠償金額時(shí)，可以依據(jù)有資質(zhì)的漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)或司法鑒定中心出具的評(píng)估報(bào)告。

在漁業(yè)污染事故的處理過程中，要特別注意以下兩點(diǎn)：（1）在發(fā)生漁業(yè)污染事故時(shí)，污染現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)極易滅失，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、取樣和取證應(yīng)快速及時(shí)，這關(guān)系著事故處理或法院審理的成敗。（2）處理程序要規(guī)范、合法。當(dāng)事人不要自行采集樣品送檢，在委托調(diào)查、評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，出于避免對(duì)方提出單方委托不足采信的反駁，應(yīng)由當(dāng)?shù)貪O政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或法院、公安機(jī)關(guān)進(jìn)行委托、取樣、取證。

目前，由于漁業(yè)行政執(zhí)法與民事司法銜接機(jī)制尚不完善，給漁業(yè)污染事故的處理造成了一些不便，希望有關(guān)部門增加漁業(yè)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和人員的司法資質(zhì)認(rèn)定名額，以利于漁業(yè)污染事故處理的專業(yè)性和連續(xù)性。漁業(yè)污染事故的處理，在幫助漁民挽回經(jīng)濟(jì)損失的同時(shí)，更重要的是要督促排污方持久妥善處理好廢水問題，保護(hù)好漁業(yè)生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)漁業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。