關于息縣農村土地流轉“非糧化”的調研

息縣農村經濟經營管理站 劉娟 徐翔

息縣轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，4個街道辦事處和1個管理區(qū)，341個行政村，5091個村民組，17.2萬農戶，農業(yè)人口89.9萬人，現有耕地12.83萬hm2，連續(xù)七年獲全國糧食生產先進縣，是一個典型的農業(yè)大縣。近年來，息縣推進農村土地承包經營權流轉，農業(yè)規(guī)模經營取得了顯著成效，但也出現了土地流轉“非糧化”的趨向，現將調研情況報告如下：

一、息縣農村土地流轉及農作物種植情況

近年來，息縣縣委、縣政府為了加快農業(yè)結構調整步伐，按照區(qū)域化布局、規(guī)模化生產、產業(yè)化經營、社會化服務和做大規(guī)模、做優(yōu)品質、做強品牌的現代農業(yè)發(fā)展方向，創(chuàng)新土地流轉體制機制，加快了農業(yè)產業(yè)化的發(fā)展。據調查，2011年全縣土地流轉面積44 537.71 hm2，其中，糧食種植面積44 291.47 hm2，占土地流轉面積的99.45%；蔬菜、林果、花卉、藥材等經濟作物種植面積245.6 hm2，占土地流轉面積的0.55%。截至2013年底，全縣耕地流轉面積49 317.67 hm2，其中，糧食種植面積48 847.33 hm2，占土地流轉面積的99.1%；蔬菜、林果、花卉、藥材等經濟作物種植面積433.67 hm2，占土地流轉面積的0.9%。“非糧化”種植面積增長0.35個百分點。根據對新型農業(yè)經營主體的種植意向調查和面對面交談，有一部分經營主體看好花卉苗木和蔬菜等經濟作物種植市場，今后一個時期，土地流轉“非糧化”還有增長趨勢。

二、息縣新型農業(yè)經營主體經營現狀及效益情況

截至2013年，全縣共流轉耕地面積49 291 hm2，占耕地總面積的40.18%。承包經營土地3.33 hm2以上的種糧大戶1987戶，承包經營土地14 816.4 hm2占流轉面積的30.06%，最佳經營效益范圍13.33～20 hm2，每667 m2均效益950元。家庭農場流轉面積2713.73 hm2，糧食作物最佳經營效益范圍20～33.33 hm2， 每 667 m2均 效 益 1050元，經濟作物最佳經營效益范圍6.67～13.33 hm2，每667 m2均效益1080元。農民專業(yè)合作社流轉面積5 700.53 hm2，糧食作物最佳經營效益范圍33.33～66.67 hm2，每 667 m2均效益（二次盈余分配所得）56元，經濟作物最佳經營效益范圍6.67～13.33 hm2，每667 m2均效益（二次盈余分配所得）64元。農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)流轉5 177.33 hm2，糧食作物每667 m2均效益1140元，經濟作物每667 m2均效益1260元。專業(yè)大戶、家庭農場和農民專業(yè)合作社主要以優(yōu)質小麥、水稻、玉米和花生等種植銷售為主，龍頭企業(yè)主要以小麥、水稻種植及初、深加工為主。

三、農業(yè)產業(yè)化企業(yè)租賃土地情況和主要用途

息縣農業(yè)產業(yè)化經營市級以上重點龍頭企業(yè)35家，其中，從事糧食種植和初深加工的企業(yè)12家，轉包或租賃農村土地5 177.33 hm2，占規(guī)模經營總面積的10.5%。主要是建立原糧生產基地，從事小麥、水稻新品種試驗示范基地以及原糧種植。省重點龍頭企業(yè)息縣峰剛糧食制品有限責任公司，是一家集小麥種植和“峰剛”系列面粉、“金絲燕”掛面、“息縣坡”饅頭、面葉加工生產的私營企業(yè)，建有萬畝原糧生產基地2個。2015年“峰剛”系列面粉、“息縣坡”饅頭兩個產品獲得“綠色食品”認證，基地制定綠色食品小麥生產操作規(guī)程，設立了產品研發(fā)機構。同時，公司還通過“訂單農業(yè)”與農戶結成緊密的利益聯接關系，有效解決了保護農民利益與土地適度集中的矛盾。

四、造成土地流轉“非糧化”的主要原因

（一）糧食種植比較效益低

息縣是農業(yè)大縣，主要種植作物有小麥、水稻、玉米、大豆、花生、紅薯、西瓜和油菜，屬一年兩茬輪作制。主要有小麥和水稻、花生、玉米、大豆、紅薯輪作制，西瓜、油菜和水稻、花生、玉米、大豆、紅薯輪作制。如小麥和水稻輪作，每667 m2均生產成本1455元，水田麥平均每667 m2產量為400 kg，水稻平均每667 m2產量為500 kg，按國家最低保護價計算，每667 m2平均產值2224元，每667 m2均收益769元，當地土地流轉費用每667 m2平均為600元，實際每667 m2純收益169元。而花卉每667 m2平均收益為3000～6000元，蔬菜每667 m2均收益為 7000～10 000元。盡管國家出臺了一系列種糧補貼和不斷提高糧食收購保護價措施，但農業(yè)生產資料價格的持續(xù)攀升，降低了農戶的種糧收益。種糧比較效益低下，無疑是推動大戶“非糧化”種植的關鍵因素。

（二）城鄉(xiāng)一體化建設步伐的加快也是推動土地“非糧化”的因素

隨著城鄉(xiāng)一體化建設步伐的加快，村村建新村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建社區(qū)，縣城建小區(qū)，又加上人民生活水平的不斷提高，對新村、社區(qū)、小區(qū)的綠化要求較高，拉動了花卉苗木的賣方市場，花卉苗木收益可觀，從而導致部分種植戶轉產從事花卉苗木種植生產。

（三）法律和政策規(guī)定對土地流轉的用途不夠明確

在土地流轉過程中，《土地承包法》只規(guī)定了“土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有制性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”，缺少“糧田必須種糧或必須保障一定比例種糧”的硬性規(guī)定。另外，在土地流轉過程中，國家沒有出臺與土地承包經營權配套的法規(guī)來約束土地流轉的用途、土地流轉的程序、土地流轉的風險、土地流轉的規(guī)模、土地流轉的責任追究等。可見，法律、法規(guī)不配套，特別是對土地流轉的用途不夠明確，這是造成耕地流轉后過度“非糧化”傾向產生的重要原因之一。

（四）地方政府對種糧缺少應有的支持與鼓勵

當前，不少地方政府在政策制定上，均有利于發(fā)展高效農業(yè)，而不利于發(fā)展糧食生產。目前，全國不少地方政府出臺了流轉的土地用于發(fā)展蔬菜、苗木花卉、畜禽和特種養(yǎng)殖等高效農業(yè)項目，且達到一定期限和規(guī)模的，從財政上給予一定補貼的政策規(guī)定；而對發(fā)展糧食生產、種糧大戶的扶持政策卻相對較少。而國家制定的糧食補貼政策滯后又不完善，下發(fā)的糧食補貼由原承包戶領取，未必補到實際種植者頭上。種糧者實際得不到應有的政策支持與鼓勵。

五、建議

（一）完善種糧補貼制度

目前的糧食補貼制度是國家對農民種糧實行的綜合直接補貼，息縣是按照第二輪土地承包經營面積進行補貼。不是誰種糧補貼給誰，補貼資金直接補貼給原承包人，實際種糧戶沒能得到補貼。因此，要進一步完善糧食補貼制度，應按照“誰種糧、誰受益”的原則，即糧食補貼隨田走，將糧食補貼補到真正種植糧食作物的大戶頭上。

（二）明確土地流轉的農業(yè)用途

有關土地流轉，國家規(guī)定最基本原則是不得改變土地的農業(yè)用途，但對農業(yè)用途的范圍并沒有清晰的確認。不少新型農業(yè)經營主體趕時髦、攆市場，啥收益高干啥，不放眼長遠，只求近利。小龍蝦賺錢，就把水田改成養(yǎng)蝦田，盲目追捧農業(yè)生態(tài)旅游、農家樂等項目，類似這種項目不僅占用了大量糧田，而且也嚴重破壞了土地的糧食生產能力。因此，政府要加強土地流轉后農業(yè)用地特別是基本農田的用途監(jiān)管，確保耕地流轉后用途不改變。

（三）建立陽光惠民機制

國家惠民實行普惠制，讓所有種糧大戶都能享受到公共財政的陽光，改變目前和以往地方冒著政策風險去臨時支持個別種糧大戶的“不公平”現狀。

（四）加大金融信貸、農業(yè)保險等方面的支持力度

三夏和秋收是新型農業(yè)經營主體資金需求的黃金階段，沒有銀行的信貸支持，必將求助民間借貸，承擔高額的利息支出?；鶎咏鹑跈C構應盡快探索土地經營權抵押機制，以滿足糧食生產組織的資金需求，政府也應出臺財政貼息、稅收優(yōu)惠措施，促進農業(yè)生產。另外，為了應對規(guī)模種糧者面臨的不可抗拒的自然災害風險，國家應該充分利用政策性農業(yè)保險這一強大的工具為其護航，落實農業(yè)保險制度，逐步建立政策性農業(yè)保險風險防范體系，實現農戶和保險部門共贏。