黨委領(lǐng)導(dǎo)視角下的治理有效性關(guān)注
——以西藏鄉(xiāng)村治理為例

方曉玲 鄧亞凈

（西藏自治區(qū)社會科學(xué)院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究所 西藏拉薩 850000）

2018年1月，中共中央國務(wù)院頒布關(guān)于如何具體實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見，在鄉(xiāng)村治理方面提出要建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體系，堅持自治、法治、德治結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會和諧有序。西藏，作為邊疆民族地區(qū)的典型代表之一，其鄉(xiāng)村治理是國家治藏方略的有機(jī)構(gòu)成。西藏鄉(xiāng)村，作為西藏社會的基礎(chǔ)面，其治理體系構(gòu)建及治理能力現(xiàn)代化發(fā)展，在治邊穩(wěn)藏理論及實踐中占據(jù)基石性地位。縱觀西藏鄉(xiāng)村治理的階段性演進(jìn)，特別是黨委領(lǐng)導(dǎo)視角下的治理成效，總結(jié)成績與經(jīng)驗，分析存在的問題及原因，將有助于西藏在鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中少走彎路，實現(xiàn)治理有效。

一、有效性關(guān)注緣起及價值取向

有效，即要有效率，能實現(xiàn)預(yù)期目的，指某種實踐活動在實施過程中控制成本、達(dá)到預(yù)期效果。從馬克思主義價值論的角度看，社會治理中的有效性，是作為客體的治理實踐（包括實踐過程和結(jié)果）與治理主體之間的互動關(guān)系，治理實踐是合法正當(dāng)?shù)?、具有效率性的，能夠滿足治理主體和治理評價主體的需求[1]。因此，在社會治理有效性的概念界定上，可以這樣理解，作為治理主體的政府作出正當(dāng)合法的治理實踐，其治理過程和結(jié)果符合效率要求，并與社會公眾的需求相符。

我國社會治理政策對有效性的關(guān)注，離不開社科理論界對西方治理理論的反思及對馬克思主義治理理論的中國化研究。很長一段時間內(nèi)，西方治理理論過于夸大社會的治理適用性，忽視了國家作為治理主體的自主性，僅憑社會力量的治理績效，利益爭端無法協(xié)調(diào)、價值分歧無法緩和，最終導(dǎo)致治理失效。不同于西方社會治理的理論演變及實踐經(jīng)歷，我國的社會治理理論研究與實踐沒有走太多的彎路。在中國特色社會主義道路建設(shè)的過程中，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國人民不斷探索適合于本國國情的發(fā)展方式，期間始終離不開馬克思主義的思想指引與理論指導(dǎo)，正是在這樣的發(fā)展背景下，我國的社會治理政策一直延續(xù)了國家中心主義的范式。這是與西方治理理論及實踐幾乎相反的一個過程，在我國社科理論界及政策制定者的不斷反思探索下，不斷補(bǔ)充著來自于社會中心主義范式的部分修正。因此，進(jìn)入新世紀(jì)后，我國國家總體性層面的支配權(quán)力逐漸松弛，加上全社會對“三農(nóng)”問題的高度重視，鄉(xiāng)村基層治理隨國家治理而轉(zhuǎn)型，逐漸轉(zhuǎn)向追求技術(shù)化的治理權(quán)術(shù)[2]。在這個過程中，政府的治理與社會的治理不斷趨向平衡，一套以治理有效性為目標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)逐漸建立，整體社會逐漸呈現(xiàn)穩(wěn)定、有序、廉潔、公正的總體特征[3]。

關(guān)注社會治理的有效性，就要關(guān)注社會公眾的普遍需求。從《習(xí)近平談治國理政》可以看出，我國社會治理十分注重改善民生，并著力通過創(chuàng)新社會治理方式促進(jìn)全民共建共享，落腳點在“讓老百姓過上好日子”，無處不彰顯公平正義的價值追求。習(xí)近平曾指出，檢驗一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善。特別是近些年來，我國一直致力于創(chuàng)新社會治理方式，強(qiáng)調(diào)所有創(chuàng)新都必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，維護(hù)國家安全，確保人民安居樂業(yè)，社會安定有序[4]?？梢?，我國社會治理的頂層設(shè)計以全體社會成員的普遍利益為目標(biāo)追求。共建，表明社會個體不論其身份、地位或文化、貧富等差異，都公平地享有參與治理的權(quán)利；共享，表明每個社會個體公平地享有分享治理結(jié)果的權(quán)益；共建共享以全體社會成員的利益為指向，從而極大地激發(fā)了治理的內(nèi)生動力。這是我國為實現(xiàn)治理有效性在宏觀層面設(shè)定的價值追求及具體體現(xiàn)，能有效地確保國家整體發(fā)展行進(jìn)在既定軌道之上。

從中觀層面看，為實現(xiàn)治理有效，我國的治理政策力求構(gòu)建國家與社會良性互動的一種治理模式，在創(chuàng)新社會治理體制的過程中強(qiáng)調(diào)政府發(fā)揮治理主導(dǎo)作用，完善社會治理的政策法規(guī)，引導(dǎo)社會力量積極參與治理，企事業(yè)單位、工青婦等群眾組織以及各類社會組織發(fā)揮協(xié)同作用。在2017年年底的中央農(nóng)村工作會議上，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興的道路上，必須創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制[5]。社會協(xié)同對于治理有效的貢獻(xiàn)得到高度肯定，正式進(jìn)入治理體制機(jī)制之中。社會協(xié)同如何推動治理有效？主要體現(xiàn)在政府為多元社會治理主體提供協(xié)商交流平臺后，社會多元主體得到了平等對待，內(nèi)在積極性得到提高，利于國家治理從更廣泛的角度獲取社會多元治理主體提供的信息與知識，從而降低國家治理在解決復(fù)雜性公共事務(wù)時的風(fēng)險，形成科學(xué)理性的公共政策；同一問題的另一方面，社會協(xié)同機(jī)制下形成的公共政策能夠在執(zhí)行過程中贏得最廣泛的社會支持，利于降低國家治理的執(zhí)行成本，提高治理績效[6]。

從微觀層面看，我國過去幾十年的基層社會自治實踐已經(jīng)被事實證明是有效的，未來仍將繼續(xù)執(zhí)行，并強(qiáng)調(diào)社會治理重心持續(xù)下移。2014年習(xí)近平參加十二屆全國人大二次會議上海代表團(tuán)審議時，指出“社會治理的中心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會治理的基礎(chǔ)就實了。要盡可能把資源、服務(wù)、管理放到基層，使基層有職有權(quán)有物，更好地為群眾提供精確有效的服務(wù)和管理。”[7]針對鄉(xiāng)村社會治理，習(xí)近平指出，要加強(qiáng)創(chuàng)新農(nóng)村社會治理方式，重視化解農(nóng)村矛盾，學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗”，爭取做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”[8]。我國東中西部之間、不同省市之間、城鄉(xiāng)之間的基層社會均存在顯著差異，國家對于基層社會自治的基本原則是允許各地因地制宜、自主創(chuàng)新地發(fā)展，遵循整體性與局部性、長遠(yuǎn)性與階段性、自上而下與自下而上相結(jié)合的發(fā)展邏輯[9]。為實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效，在原有成效的基礎(chǔ)上完善思想正確、目標(biāo)明確、程序合理、環(huán)節(jié)完整的基層民主協(xié)商體系，搭建并不斷拓寬民主協(xié)商平臺，補(bǔ)充夯實鄉(xiāng)村法治建設(shè)，充分利用現(xiàn)代科技為鄉(xiāng)村民主自治提供技術(shù)支持，使鄉(xiāng)村自治、法治、德治在治理現(xiàn)代化的軌道上不斷融合，發(fā)揮實效。

二、黨委領(lǐng)導(dǎo)下西藏鄉(xiāng)村治理階段性成就及有效性需求

（一）黨委領(lǐng)導(dǎo)下西藏鄉(xiāng)村治理的階段性成就

新中國成立數(shù)年后，西藏民主改革服從于國家過渡時期的總?cè)蝿?wù)，以慎重穩(wěn)進(jìn)的步調(diào)進(jìn)行。民主改革的本質(zhì)，是以土地改革為核心確立農(nóng)牧民的個體所有制，建立共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)牧民協(xié)會、平叛保畜委員會等群眾組織，并依此建立各級人民政權(quán)[10]。這是生產(chǎn)資料所有權(quán)徹底顛覆的歷史性大事件，極大地刺激了農(nóng)牧民的生產(chǎn)生活熱情。民主改革的過程，是共產(chǎn)黨在西藏農(nóng)牧區(qū)確立領(lǐng)導(dǎo)地位的過程，也是農(nóng)牧民群眾積極參與本地經(jīng)濟(jì)政治變革的過程。在民主改革中，西藏建立了第一所民辦小學(xué)、第一個識字班、第一個電影放映隊、第一個醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等，成立了一千多個鄉(xiāng)級人民政權(quán)，四千多名翻身農(nóng)奴成長為基層干部[11]，實現(xiàn)了社會制度的歷史性跨越。

毛澤東曾強(qiáng)調(diào)西藏問題的解決，第一步是民主改革，把農(nóng)奴主的土地分給農(nóng)奴，第二步再組織合作社，向社會主義過渡[12]。但鑒于“西藏工作必須采取穩(wěn)定發(fā)展的方針”（出自中共中央《關(guān)于西藏工作方針的指示》）[13]，西藏的社會主義改造行進(jìn)穩(wěn)重而緩慢，中共中央指示從1961年起的五年內(nèi)，西藏不搞合作社，更不搞人民公社，集中力量把民主改革做徹底，讓勞動人民的個體所有制穩(wěn)定下來，讓農(nóng)牧民的經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，讓翻了身的農(nóng)奴群眾確實嘗到民主改革給他們帶來的好處。這種治理舉措為正式成立西藏自治區(qū)創(chuàng)設(shè)了豐厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，1961年中共中央《關(guān)于西藏工作方針的指示》還明確要求西藏要“進(jìn)行愛國主義教育和社會主義前途教育”，抓住農(nóng)牧民群眾翻身發(fā)展的歷史時機(jī)，以眼前所得實實在在的實惠為印證，讓廣大農(nóng)牧民群眾轉(zhuǎn)變舊有封建農(nóng)奴制度下的思想觀念，為接下來即將進(jìn)行的社會主義改造積淀思想基礎(chǔ)。1961-1965年，西藏基本實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組織化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值大幅增加，經(jīng)濟(jì)社會獲得大力發(fā)展。在這樣的發(fā)展成績條件下，1964年中共西藏工委決定實行社會主義改造試點。1965-1976年，在“文化大革命”的背景下，西藏社會實現(xiàn)了社會主義改造的跨越式發(fā)展，它經(jīng)歷了比國內(nèi)其他地區(qū)更為長久的時間跨度，戰(zhàn)勝了改造對象更為薄弱的實際困難，確定了當(dāng)代西藏發(fā)展的基本走向[14]?！吧髦胤€(wěn)進(jìn)”，是中國共產(chǎn)黨在西藏民主改革和社會主義革命與建設(shè)過程中一直堅持的基本指導(dǎo)思想。物質(zhì)條件的積累、改善與精神思想的解放、轉(zhuǎn)變，同步協(xié)調(diào)，互推并進(jìn)，為新制度條件下的西藏治理奠定了全面且扎實的基礎(chǔ)。

“文革”結(jié)束后，中國大地迎來了改革開放的春天，暖流回潮，包括鄉(xiāng)村建設(shè)與治理在內(nèi)的各項事業(yè)逐漸回歸正途，邁出昂首前進(jìn)的大步伐。1980年中央召開第一次西藏工作座談會，西藏實現(xiàn)從階級斗爭為綱轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主。從當(dāng)時西藏實際情況出發(fā)，中央指出應(yīng)采取措施讓西藏農(nóng)牧民休養(yǎng)生息，放寬政策，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，取消統(tǒng)購派購，逐步放開農(nóng)牧產(chǎn)品價格。1984年，中央第二次西藏工作座談會召開，確定在堅持土地、草場、森林公有制的前提下，西藏農(nóng)牧區(qū)實行“兩個長期不變”政策，即土地歸戶使用，自產(chǎn)自得，長期不變，牲畜歸戶飼養(yǎng)，自養(yǎng)自有，長期不變。西藏鄉(xiāng)村的生產(chǎn)責(zé)任制實踐，充分尊重了農(nóng)牧民群眾的主觀意愿，注重形式簡單、利益直接，極大地提高了農(nóng)牧民群眾的生產(chǎn)生活積極性。據(jù)統(tǒng)計資料，1978年至1985年，西藏農(nóng)牧民人均純收入以年均18.09%的速度超常規(guī)增長，比同期的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增幅高出9.75%[15]。

家庭承包責(zé)任制的推行使農(nóng)村基層社會治理開始出現(xiàn)村民自治的特點，1982年黨的十二大報告首次提出基層社會生活的群眾自治話題，開創(chuàng)了中國基層社會治理新局面，并在1982年新修訂的憲法中得以明確。1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》在全國人大通過，基層自治實現(xiàn)歷史性大突破。西藏自治區(qū)的村民自治立法隨之逐步完善。1993年，《西藏自治區(qū)實施<中華人民共和國村民委員會組織法>（試行）辦法》通過，對西藏自治區(qū)范圍內(nèi)的村民自治進(jìn)行了具體規(guī)定，此后幾年，《西藏自治區(qū)村務(wù)公開民主管理實施辦法》《西藏自治區(qū)村民委員會選舉辦法》等相關(guān)法規(guī)陸續(xù)頒布，使村務(wù)公開、民主管理、民主監(jiān)督等村民自治的法律體系更加全面與完善。

從改革開放到20世紀(jì)90年代，西藏基層自治話題，同全國各地一樣，被逐步提升到顯性地位，且這段時期由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的巨大變化，村民自治的績效遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越城市居民自治。政府的社會治理格局突破一元化局限，為后來的多元治理格局開了個好頭。西藏村民自治，對于西藏農(nóng)牧區(qū)基層民主政治發(fā)展以及農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際績效，是毋庸置疑的。村民自治制度建章立制的過程，就是西藏農(nóng)牧區(qū)基層事務(wù)管理重組、規(guī)范的過程，原有習(xí)俗、慣例、傳統(tǒng)規(guī)則等，在此過程中一并納入重組，形成一套新的制度體系及權(quán)威體系，以適應(yīng)社會主義民主的本質(zhì)要求。改革開放后西藏鄉(xiāng)村治理機(jī)制的常態(tài)化，還體現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理主導(dǎo)群體的逐漸定型，即鄉(xiāng)村基層黨組織的全面鋪張及其對鄉(xiāng)村事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)實踐。

進(jìn)入新世紀(jì)后，西藏鄉(xiāng)村治理的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)特征愈發(fā)凸顯。2001年第四次西藏工作座談會后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定局勢成為西藏必須緊緊抓牢的兩件大事，強(qiáng)化基層班子的領(lǐng)導(dǎo)功能成為西藏鄉(xiāng)村治理的重點工作之一。在鄉(xiāng)村黨支部書記與村委會主任的任命上，側(cè)重于推行“一肩挑”形式，輔助以班子成員交叉任職等做法，塑造了一支能有效處理鄉(xiāng)村基層一線事務(wù)的村黨支部書記隊伍，成為西藏鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定局勢的基層領(lǐng)導(dǎo)力量。為全面發(fā)揮西藏鄉(xiāng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，有條件的農(nóng)牧區(qū)村組、農(nóng)牧民專業(yè)合作組織、外出務(wù)工經(jīng)商人員、蟲草采集點等均適時建立黨組織，并引導(dǎo)基層黨組織向著標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方向發(fā)展。新世紀(jì)后西藏鄉(xiāng)村黨組織的全面鋪開，為“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、習(xí)近平總書記重要講話精神宣傳、新舊西藏對比教育、“四講四愛”主題教育實踐活動等政治文化活動，提供了有力的組織力量。2011年特別是黨的十八大以后，西藏自治區(qū)黨委政府更以干部駐村工作的制度設(shè)計來加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理績效，通過自治區(qū)、市地、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級聯(lián)動工作方式，每年安排部署推進(jìn)干部駐村工作，截至2017年西藏已累計派出13萬人次駐村干部[16]，為廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)、民生事業(yè)作出了積極貢獻(xiàn)。

（二）西藏鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實對有效性的需求

如上所述，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)結(jié)西藏各族人民，經(jīng)歷了民主改革、社會主義建設(shè)、改革開放等不同尋常的歷史進(jìn)程，不同歷史時期的鄉(xiāng)村治理彰顯了不同主題與特色。其不變宗旨都是在堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，遵循西藏農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、鄉(xiāng)村社會不斷轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實，朝著治理體系更加完善、治理能力更加現(xiàn)代化的方向發(fā)展。但仔細(xì)探究，可以發(fā)現(xiàn)，由于西藏的地理歷史特征與外部環(huán)境困擾，其社會治理機(jī)制構(gòu)建很大程度上受制于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先性以及政治安全的首要性，治理模式存在以事為本、重管理輕服務(wù)等特征。隨著西藏改革的深入推進(jìn)，一些由制度引發(fā)的深層次矛盾日益凸顯，這些深層次矛盾若未及時有效解決，容易引發(fā)黨群之間、干群之間的矛盾，對各民族長期形成的平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧的民族關(guān)系造成不利影響。但面對持續(xù)不斷的反分裂斗爭壓力，這種來自于內(nèi)部的正常矛盾長期被忽視，黨和政府的許多精力長期性地被分散到反分裂斗爭中，機(jī)制化的社會治理模式建設(shè)緩慢，鄉(xiāng)村治理亦是如此。

以新時代西藏鄉(xiāng)村服務(wù)型黨組織建設(shè)為例。鄉(xiāng)村黨組織是鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)者、引導(dǎo)者，西藏鄉(xiāng)村服務(wù)型黨組織建設(shè)工作與新時代黨的建設(shè)總要求相比仍存在不少差距。普遍地看，西藏鄉(xiāng)村黨支部團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展生產(chǎn)、脫貧致富的自身能力有待提高，有些村黨支部在縣鄉(xiāng)級別的資金投入、項目安排中能夠完成本村的工作任務(wù)，一旦脫離上級安排或外部援助就難以統(tǒng)籌本村的生產(chǎn)與發(fā)展，更難以自主開展經(jīng)濟(jì)工作；有些鄉(xiāng)村黨員干部從思想上較為關(guān)注自身小家庭的發(fā)展與生活水平的提高，對村集體或群眾的奉獻(xiàn)意識不強(qiáng)，先鋒模范作用發(fā)揮不夠，有些鄉(xiāng)村黨員外出務(wù)工，難以參加組織生活，對組織生活產(chǎn)生厭煩心理等。針對鄉(xiāng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子或黨員群體，西藏也開展了教育、宣講、培訓(xùn)等工作，但綜合地看，這些工作過于偏重政治理論學(xué)習(xí)，對符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際的實用技術(shù)培訓(xùn)不夠，對鄉(xiāng)村黨員成長為致富能手推動不足，進(jìn)而影響黨組織和黨員帶領(lǐng)群眾奔小康的能力水平；服務(wù)方式上，西藏鄉(xiāng)村黨組織由于慣有的行政思維以及服務(wù)理念限制，難以擺脫過去的“功能慣性”[17]，無法推出促進(jìn)鄉(xiāng)村黨組織服務(wù)化轉(zhuǎn)型的重大創(chuàng)新①資料來源，2019年課題組于拉薩、山南、日喀則等地實地訪談?wù){(diào)研。。

另外，還有一些鄉(xiāng)村黨組織對自身提供服務(wù)的內(nèi)涵理解不準(zhǔn)確，將黨組織的服務(wù)等同于商業(yè)性質(zhì)的服務(wù)，對黨組織提供服務(wù)的政治性不夠重視，影響黨組織在鄉(xiāng)村社會中影響力的提升；一些村級黨組織未能深刻理解自身服務(wù)工作的本質(zhì)，作為黨與群眾聯(lián)系的最基層末梢，村級黨組織承擔(dān)著最廣泛且最細(xì)節(jié)化的群眾工作，但調(diào)查中大多數(shù)村級黨組織成員未能認(rèn)識到這個問題；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨組織在進(jìn)行便民服務(wù)活動的過程中，存在一定的形式主義傾向，在便民服務(wù)的表面平臺下未能真正簡化程序、方便百姓；鄉(xiāng)村服務(wù)型黨組織的建設(shè)過程中，大多數(shù)黨組織忽視了自身“主導(dǎo)”“吸納”“激勵”等功能，將服務(wù)單純理解為提供具體服務(wù)，難以跳出困境直面鄉(xiāng)村服務(wù)格局引導(dǎo)更多的公共服務(wù)供給主體。另外，縣級黨組織、政府作為地方政策制定者，將服務(wù)內(nèi)容打包下發(fā)，經(jīng)鄉(xiāng)、村級黨組織逐層分解，最終以目標(biāo)管理的方式對村級黨組織進(jìn)行考核。這種做法使大多數(shù)鄉(xiāng)村黨組織將服務(wù)對象放置一邊，黨政系統(tǒng)以上下級關(guān)系完成指派與任務(wù)的對接，考核主體與服務(wù)對象錯位[18]，最終無法有效為村民提供服務(wù)①資料來源，2019年課題組于拉薩、山南、日喀則等地實地訪談?wù){(diào)研。。

三、以治理有效為原則的黨委領(lǐng)導(dǎo)治理路徑

強(qiáng)化鄉(xiāng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，以提升組織力為重點，突出政治功能，強(qiáng)化服務(wù)功能，是中共中央一直強(qiáng)調(diào)且在最近幾年特別強(qiáng)調(diào)的政治任務(wù)。《2019年中央一號文件》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》等關(guān)于健全現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系的論述中，均著重強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層黨組織對鄉(xiāng)村振興的全面領(lǐng)導(dǎo)，健全以黨組織為核心的組織體系，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊伍建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織服務(wù)社會的責(zé)任意識與機(jī)制建設(shè)，推動鄉(xiāng)村治理朝著治理有效的方向不斷前進(jìn)。

（一）明確角色定位，強(qiáng)化鄉(xiāng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位

鄉(xiāng)村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的角色定位有領(lǐng)導(dǎo)者、引導(dǎo)者、激勵者、創(chuàng)新者等多個方面。黨在社會治理和善治中的責(zé)任和地位，是我國包括鄉(xiāng)村治理在內(nèi)的整體社會治理中不可回避的問題，黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮得怎樣，深刻影響著鄉(xiāng)村治理的有效性。要實現(xiàn)基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的有效領(lǐng)導(dǎo)，首先要明確黨在鄉(xiāng)村治理中領(lǐng)導(dǎo)核心的角色定位。這是黨的十八屆三中全會提出的明確要求，即黨要領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村基層社會治理，做思想上、政治上、組織上的領(lǐng)導(dǎo)者。黨的領(lǐng)導(dǎo)功能主要通過基層黨組織的載體來實現(xiàn)。堅持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，能確保鄉(xiāng)村治理朝著正確的政治方向前進(jìn)，保證最廣大人民群眾的根本利益得到維護(hù)，促進(jìn)黨的戰(zhàn)略政策在鄉(xiāng)村發(fā)展中得到落實。

鄉(xiāng)村黨組織的引導(dǎo)者與激勵者兩種角色體現(xiàn)的是一個問題的兩個方面。新時代背景下的西藏鄉(xiāng)村社會，利益關(guān)系越來越復(fù)雜，治理參與主體越來越多元化。多元主體之間需要一定的協(xié)商互動機(jī)制，需要基層黨組織利用自身獨特的政治資源和組織資源在其中做好引導(dǎo)工作，實現(xiàn)基層黨組織與其他治理主體之間的溝通與協(xié)作，實現(xiàn)共贏[19]。社會組織是黨聯(lián)系廣大人民群眾的重要資源之一，鄉(xiāng)村黨組織通過引導(dǎo)社會組織把握好政治原則，朝向正確政治方向，能夠在支持社會組織獨立自主開展工作的同時，保證社會組織沿著正確的發(fā)展軌道前進(jìn)，通過培育好社會組織這一最重要的協(xié)同主體提升鄉(xiāng)村治理的有效性。在引導(dǎo)各類治理主體參與社會治理的過程中，鄉(xiāng)村黨組織還要明確好激勵者的角色定位，用以應(yīng)對當(dāng)前西藏鄉(xiāng)村居民參與意識淡薄、參與能力不足、參與渠道不暢等特定現(xiàn)狀。群眾的治理參與實踐不足，將使鄉(xiāng)村民主政治走向空談，影響公共決策的科學(xué)性與有效性，進(jìn)而影響鄉(xiāng)村治理的有效性。只有切實提高鄉(xiāng)村民眾對基層事務(wù)管理與決策的參與度，才能獲得大家樂于接受與執(zhí)行的公共決策，提升鄉(xiāng)村民眾的滿意度，也只有在這樣的機(jī)制中，鄉(xiāng)村治理才能真正有效。

針對目前西藏鄉(xiāng)村黨員的社會角色愈發(fā)多元化、流動越來越頻繁等現(xiàn)象，基層黨組織還要主動積極利用現(xiàn)代信息技術(shù)創(chuàng)新工作方法，找準(zhǔn)創(chuàng)新者的角色定位，以適應(yīng)時代變遷需求。近兩年，江西省上饒市廣豐區(qū)創(chuàng)建基層黨建網(wǎng)絡(luò)一體化平臺、創(chuàng)新流動黨員管理工作的做法引起了中央組織部的高度重視[20]。互聯(lián)網(wǎng)作為一個覆蓋廣泛的新平臺，已經(jīng)成為做好黨建工作的新資源、新手段。中央組織部主辦“共產(chǎn)黨員”微信公號，人民網(wǎng)·中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)建起“全國黨建云平臺”，北京豐臺建立“黨員驛站”，福建福清開設(shè)“手機(jī)黨?！钡龋际抢没ヂ?lián)網(wǎng)實現(xiàn)跨界融合、創(chuàng)新治理的經(jīng)典案例[21]。在西藏，“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”的新治理模式也已啟動，并在流動黨員管理等具體工作上顯現(xiàn)初步成效，如昌都八宿縣的“互聯(lián)網(wǎng)+大黨建”[22]探索、拉薩市“指尖上的黨建”[23]等都是較為典型的案例。

總結(jié)來說，明確鄉(xiāng)村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的角色定位，就要深刻掌握鄉(xiāng)村黨組織作為領(lǐng)導(dǎo)者、引導(dǎo)者、激勵者、創(chuàng)新者的理論內(nèi)涵與行動指南。值得注意的是，四種角色中，領(lǐng)導(dǎo)者是核心，做好引導(dǎo)者、激勵者、創(chuàng)新者，都是為了更好地加強(qiáng)黨對鄉(xiāng)村治理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)功能。

（二）以抓集體經(jīng)濟(jì)為契機(jī)，整體提升鄉(xiāng)村黨組織帶頭人領(lǐng)導(dǎo)力

習(xí)近平總書記指出，壯大集體經(jīng)濟(jì)是“統(tǒng)”的一個重要手段，必須從本地區(qū)的實際情況來考慮，相對集中一部分扶貧資金用于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)實體，“全社會齊抓共管”，以集體辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主，“興辦經(jīng)濟(jì)實體”“以工補(bǔ)農(nóng)、以工促農(nóng)”[24]。為壯大集體經(jīng)濟(jì)鋪平道路，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作為重大部署，第一批29個試點縣完成后，第二批試點內(nèi)容拓展到賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能、發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織功能作用、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)等方面。到2018年，全國已有23.8萬個村、75.9萬個村民小組建立了集體經(jīng)濟(jì)組織[25]?？v觀集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好的全國各地案例，可以發(fā)現(xiàn)它們都有一個共同點，即村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展得好的地方，都有一支務(wù)實精干、素質(zhì)全面的帶頭人隊伍。

在全國狠抓集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大形勢下，西藏自治區(qū)那曲市雙湖嘎措鄉(xiāng)的集體經(jīng)濟(jì)實踐[26]早已顯現(xiàn)出集體經(jīng)營模式的優(yōu)越性，彰顯了鄉(xiāng)村黨組織帶頭人在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要作用。20世紀(jì)70年代，嘎措人民在第一任書記白瑪?shù)膸ьI(lǐng)下，歷時三年搬遷來到現(xiàn)在的生活區(qū)域。白瑪書記一直延任到2002年，期間，白瑪書記十分注重對老百姓的思想教育工作，每月舉辦3-4次專題會議，培育社員的集體意識。白瑪書記將公社與帶頭人的關(guān)系比喻成汽車與發(fā)動機(jī)的關(guān)系。白瑪書記退休后，嘎措公社單干的人出現(xiàn)，畜產(chǎn)品銷售也出現(xiàn)私賣等問題[27]。但這并不影響嘎措鄉(xiāng)人均收入在雙湖縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中年年名列第一，顯示出明顯的優(yōu)越性。以2016年數(shù)據(jù)為例，嘎措鄉(xiāng)人均現(xiàn)金收入18494元（其中集體分紅為人均11145元），比所在那曲市人均收入8638元高出1.4倍[28]。嘎措鄉(xiāng)案例顯示的是鄉(xiāng)村黨組織帶頭人的有力領(lǐng)導(dǎo)與制度化的發(fā)展機(jī)制[29]相輔相成所形成的巨大發(fā)展動力，白瑪書記對自身“發(fā)動機(jī)”角色定位正說明這一點。

發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)是趨勢所在，是改變“沒有發(fā)展的增長”[30]局面、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一種可行路徑，需要鄉(xiāng)村黨組織帶頭人的正確領(lǐng)導(dǎo)；同樣，鄉(xiāng)村黨組織帶頭人隊伍建設(shè)可充分利用發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的大潮流，集中力量、多措并舉，培養(yǎng)造就一批素質(zhì)好、能力強(qiáng)、作風(fēng)正、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膸ь^人隊伍。這是西藏鄉(xiāng)村黨組織帶頭人隊伍建設(shè)的良好契機(jī)，順著發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的大勢，在鄉(xiāng)村自治的背景中、公平競爭的環(huán)境中完善鄉(xiāng)村黨組織帶頭人培育機(jī)制（見圖1）[31]，提升鄉(xiāng)村黨組織帶頭人的務(wù)實能力，讓廣大鄉(xiāng)村民眾在集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式中嘗到甜頭，更好地提高鄉(xiāng)村民眾對于領(lǐng)導(dǎo)核心的向心力、凝聚力。

圖1 鄉(xiāng)村黨組織帶頭人培育機(jī)制示意圖

在西藏鄉(xiāng)村黨組織帶頭人隊伍建設(shè)的具體工作中，首先要明確該隊伍在思想政治、隊伍結(jié)構(gòu)、綜合素質(zhì)等方面的總體培養(yǎng)目標(biāo)。嚴(yán)格選用標(biāo)準(zhǔn)，拓寬選拔渠道，加大從本村致富能手、外出務(wù)工經(jīng)商人員、本鄉(xiāng)本土大學(xué)畢業(yè)生、復(fù)員退伍軍人中培養(yǎng)選拔的力度；鼓勵村黨組織書記帶頭領(lǐng)辦或創(chuàng)辦企業(yè)，不斷發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，以致富帶富能力為軸心加強(qiáng)“領(lǐng)頭雁”培訓(xùn)工作，全面向貧困村、軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)薄弱村黨組織派出第一書記，建立長效機(jī)制；加強(qiáng)監(jiān)督管理，制度化村級黨組織廉政建設(shè)，貫徹落實黨務(wù)公開以及村黨組織書記離任前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作；建好后備干部隊伍，加大調(diào)整撤換力度，制定村黨組織書記撤換方案，及時調(diào)整軟弱渙散、辦事不利的村黨組織書記，以村級后備干部檔案信息庫為基礎(chǔ)，明確后備干部培養(yǎng)及啟用規(guī)范程序；加大選優(yōu)激勵力度，健全從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員機(jī)制。

（三）建設(shè)治理創(chuàng)新前沿的鄉(xiāng)村服務(wù)型黨組織

為人民服務(wù)，是中國共產(chǎn)黨的宗旨。黨的十八大報告首次將建設(shè)服務(wù)型政黨的目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行明確，“學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨”建設(shè)成為學(xué)術(shù)界討論焦點。2014年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)的意見》明確指出，新形勢下，基層黨組織服務(wù)群眾、做群眾工作的任務(wù)更為繁重，基層黨組織的服務(wù)功能必須更上一個臺階，推動基層黨組織在強(qiáng)化服務(wù)中更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，真正將黨的執(zhí)政基礎(chǔ)深深植根于人民群眾之中[32]。面對不斷轉(zhuǎn)型變化的現(xiàn)實社會，鄉(xiāng)村黨組織只有主動調(diào)整自身內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使黨組織的隊伍、工作機(jī)制等符合社會發(fā)展需求[33]，力求服務(wù)功能與政治功能的“耦合”[34]，才能完成對多元社會力量的整合，保障社會穩(wěn)定和諧。因此，鄉(xiāng)村黨組織的服務(wù)化轉(zhuǎn)型，是對現(xiàn)代化發(fā)展大環(huán)境的一種積極應(yīng)對和主動調(diào)適。

一要以致富帶富為主要目標(biāo)理順服務(wù)理念。長期以來，西藏鄉(xiāng)村黨組織有著講政治、抓政治的優(yōu)良傳統(tǒng)，但針對一些鄉(xiāng)村黨組織為政治而政治的空殼做法，以及把服務(wù)群眾工作口號化、服務(wù)群眾活動程式化等現(xiàn)象，應(yīng)在透徹宣傳服務(wù)型黨組織內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，明確鄉(xiāng)村黨組織團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、致富奔小康的主題與思路，引導(dǎo)各地鄉(xiāng)村黨組織多發(fā)現(xiàn)本地發(fā)展優(yōu)勢和潛力，提供看得見、有作用的服務(wù)供給，從生產(chǎn)服務(wù)、生活服務(wù)、政策服務(wù)、流動服務(wù)等不同角度構(gòu)建完整的服務(wù)體系，有效滿足村民群眾的服務(wù)需求。

二要健全各行業(yè)多領(lǐng)域共同推進(jìn)的工作機(jī)制。西藏鄉(xiāng)村黨組織的現(xiàn)有體系較為健全，完成了鄉(xiāng)村服務(wù)型黨組織建設(shè)的新基礎(chǔ)和新起點，接下來應(yīng)著力把各行業(yè)各領(lǐng)域的黨建工作整體推進(jìn)，形成規(guī)范有序的長效機(jī)制。特別針對村組黨小組、“雙聯(lián)戶”單元黨小組等的運作難點，著力解決實際問題，總結(jié)經(jīng)驗，樹立典型，推廣指導(dǎo)。注重黨小組工作機(jī)制與村黨組織工作機(jī)制的銜接，發(fā)揮新成立黨小組戰(zhàn)斗堡壘作用，做到哪里有黨的組織，哪里就有黨的活動和堅強(qiáng)的戰(zhàn)斗力[35]。

三要善用服務(wù)資源，完善服務(wù)制度。2019年《西藏自治區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體規(guī)劃（2018——2022年）》及6個專項規(guī)劃的出臺，進(jìn)一步明確要堅持把自治區(qū)掌握的資金向基層和民生領(lǐng)域傾斜[36]。這些傾斜政策及其相應(yīng)的具體措施，都是西藏鄉(xiāng)村黨組織服務(wù)當(dāng)?shù)厝罕姷姆?wù)資源，應(yīng)注重發(fā)揮自身優(yōu)勢，建立鄉(xiāng)村公共工程和基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)與管理使用的配合機(jī)制[37]等針對服務(wù)資源的對接機(jī)制。從這個角度看，西藏鄉(xiāng)村服務(wù)型黨組織建設(shè)的過程也是鄉(xiāng)村黨組織堅持民生為先、民生為重，把黨的惠農(nóng)政策落實到千家萬戶，讓廣大農(nóng)民群眾切身感受黨中央優(yōu)待、共享改革發(fā)展成果的過程。

（四）全面從嚴(yán)治黨，鞏固鄉(xiāng)村腐敗治理

2014年，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，中央第四巡視組對西藏自治區(qū)進(jìn)行巡視，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作方面，巡視組反映一些基層干部腐敗問題較為突出，如資金項目存在監(jiān)管漏洞，履行監(jiān)督責(zé)任不夠有力，懲治腐敗力度與形勢要求不符[38]等。為此，西藏紀(jì)檢機(jī)關(guān)加大對基層腐敗的治理力度，堅持問題導(dǎo)向，多措并舉，以零容忍的態(tài)度和決心懲治基層腐敗。據(jù)統(tǒng)計，2012年到2017年間，西藏共處置基層腐敗問題線索1625件，立案442件，結(jié)案352件，給予紀(jì)律處分384人[39]。2019年1月，習(xí)近平總書記出席十九屆中央紀(jì)委三次全會，再次發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，繼續(xù)推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，把“向群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題亮劍，維護(hù)群眾切身利益”列為2019年六項主要任務(wù)之一[40]?；鶎臃锤_步不停，力度不減。

西藏鄉(xiāng)村處于精準(zhǔn)扶貧的實踐戰(zhàn)場，在國家高度重視鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化、社會等全面振興的大格局下，西藏鄉(xiāng)村成為項目堆積、資金流動的特別場域。對利益的追求成為基層腐敗屢禁不止的根源性因素[41]。用馬克思主義早期作家的話來說，社會歷史領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行活動的，是具有意識的、經(jīng)過思慮或憑激情行動的、追求某種目的的人[42]，這是社會共同體中絕大多數(shù)個體的行動準(zhǔn)則。但在各種利益中，有公共利益、自身利益、他人利益，如果忽視對公共利益的重視、對他人利益的兼顧，片面追求個人的不合理利益，就形成了腐敗的主觀因素。另外，由于相對收入不高和晉升機(jī)會稀缺產(chǎn)生的“相對剝奪感”也會誘發(fā)腐敗，有研究認(rèn)為不斷曝光的中高層官員的腐敗丑聞也會對基層干部的“相對剝奪感”起到強(qiáng)化的作用[43]。在社會條件、制度機(jī)制條件契合謀取自身利益與補(bǔ)償被剝奪的內(nèi)在思想時，腐敗的冒險行為極易產(chǎn)生。因此，鄉(xiāng)村基層腐敗是社會因素、制度因素、機(jī)制因素和主體因素綜合作用的結(jié)果，其中主體對貪腐行為利弊得失的權(quán)衡是最關(guān)鍵的因素，直接決定腐敗行為的發(fā)生狀態(tài)[44]。腐敗治理還需著力構(gòu)建抑制腐敗的社會文化氛圍，杜絕腐敗成為基層官員、鄉(xiāng)村民眾的思維方式和行為方式[45]。

當(dāng)前，西藏正處在全面建成小康社會的決勝階段，鄉(xiāng)村各項事業(yè)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指引下蓬勃發(fā)展，精準(zhǔn)扶貧工作不斷推進(jìn)，要使各項事業(yè)在應(yīng)有的軌道上快速前進(jìn)，就要認(rèn)清鄉(xiāng)村基層腐敗的危害，根據(jù)全國依法治國、依法反腐的戰(zhàn)略部署，強(qiáng)化法治理念、優(yōu)化法治方式，加大懲罰力度，加強(qiáng)預(yù)防措施，為西藏鄉(xiāng)村社會營造一個干凈和諧的政治生態(tài)環(huán)境。制度形式推進(jìn)基層民主法治化，能從制度體系、監(jiān)督機(jī)制、權(quán)力運行、民眾意識與素質(zhì)等多重角度預(yù)防基層腐敗。通過法治建設(shè)對基層干部和鄉(xiāng)村民眾的民主法治意識形成一種倒逼機(jī)制，以法治形式確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委的權(quán)力制約關(guān)系，形成監(jiān)督網(wǎng)格與民主監(jiān)督的氛圍，整體優(yōu)化基層反腐環(huán)境。構(gòu)建參與式治理新格局，與政策有利益關(guān)系的個人、組織和政府，一起參與公共決策、資源分配、合作治理，形成參與式民主的過程[46]；在參與式治理程序中，公眾與政府之間形成雙向互動，推動反腐敗朝著合作共治腐敗的方向發(fā)展[47]，構(gòu)建基層黨員和鄉(xiāng)村民眾共同反腐的參與閉環(huán)。通過高壓監(jiān)察增強(qiáng)基層反腐的外在動力，在鄉(xiāng)村基層權(quán)力運轉(zhuǎn)與監(jiān)督機(jī)制尚未完全建立的情況下，外來高壓監(jiān)察是提升反腐工作效率的最有效力量[48]。辯證運用法治與德治[49]，注重預(yù)防控制工作。法治是腐敗治理的基本路徑，除了從法律角度加大對腐敗行為的嚴(yán)懲力度外，還要從法制教育角度深化對基層黨員干部和鄉(xiāng)村民眾的法律知識宣傳；德治，則從思想、道德、文化等多層面提升基層干群的內(nèi)在素養(yǎng)，做到主觀上不想腐。法治德治辯證結(jié)合，從主客觀兩方面做好預(yù)防控制工作。

值得注意的是，鄉(xiāng)村基層腐敗絕不是一場高壓運動式的治理就能解決的[50]。它需要在鄉(xiāng)村社會治理整體推向現(xiàn)代化的過程中，結(jié)合民主參與、民主監(jiān)督權(quán)力體系的構(gòu)建與完善，加強(qiáng)來自鄉(xiāng)村民眾和各類社會組織的監(jiān)督力量，在城鄉(xiāng)一體化的結(jié)構(gòu)性改革中，健全制度化的法治機(jī)制，形成政府、社會、鄉(xiāng)村民眾共同參與的制度合力。