發(fā)達(dá)國家農(nóng)地流轉(zhuǎn)及退地補助金政策經(jīng)驗借鑒與啟示

范力軍

凱里學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，貴州 凱里 556011

2017年中央一號文件提出加快發(fā)展農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上通過農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)退出等方式實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，進(jìn)而深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)步伐。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與退出必須以高度重視農(nóng)民利益保護(hù)為根本[1]，但目前不完善的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系不僅起到抑制農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與退出的作用，甚至在一定程度上強(qiáng)化了農(nóng)地的養(yǎng)老保障功能[2]，降低了農(nóng)民的農(nóng)地流轉(zhuǎn)及退出意愿。因此，制定能夠弱化甚至替代農(nóng)地養(yǎng)老保障功能的政策對于促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及退出十分重要。英國、法國、韓國、日本等發(fā)達(dá)國家在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營中通過出臺農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及退地補助金政策，有效的促進(jìn)了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及退出，加快了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展步伐。對上述四國的農(nóng)民退地補助金政策進(jìn)行分析，總結(jié)其成功經(jīng)驗，為推動我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及退出實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營提供經(jīng)驗借鑒。

一、發(fā)達(dá)國家農(nóng)民退地補助金政策分析

（一）英國

英國中世紀(jì)時期農(nóng)地屬于“國王”所有，土地資源分配施行敞田制，為方便耕種，農(nóng)民之間通過相互兌換、買賣等方式實現(xiàn)農(nóng)地集中經(jīng)營，屬于自發(fā)式的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。從封建社會向資本主義社會轉(zhuǎn)變過程中，土地制度逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樗接兄疲獾柚瞥蔀橹饕霓r(nóng)地經(jīng)營模式。工業(yè)革命時期鄉(xiāng)村工業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了大量就業(yè)崗位，不僅推動了農(nóng)民市民化進(jìn)程，也催生了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需求，實現(xiàn)了農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，同時也促使英國政府更加注重“重工輕農(nóng)”政策。19世紀(jì)末的農(nóng)業(yè)大蕭條與二戰(zhàn)期間的糧食危機(jī)暴露出“重工輕農(nóng)”政策的弊端，英國政府開始出臺一系列政策推動農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。

農(nóng)業(yè)補貼政策是英國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中的重要手段[3]，為提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率，擴(kuò)大農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模，1947年頒布了戰(zhàn)后第一部農(nóng)業(yè)法并確立了農(nóng)業(yè)補貼政策。如政府承擔(dān)農(nóng)場合并所需費用的50%，并提供一定數(shù)量的資金用于土地整理。農(nóng)民退地補助金、退地終身年金政策是農(nóng)業(yè)補貼政策的主要內(nèi)容，1967年對《農(nóng)業(yè)法》進(jìn)行修訂后，明確規(guī)定對自愿放棄農(nóng)場經(jīng)營的農(nóng)民發(fā)放2 000英鎊以內(nèi)的補助金，或是每年發(fā)放275英鎊的終身年金以確保農(nóng)民的養(yǎng)老保障[4]。1970年、1974年再次頒布了農(nóng)民退地補助金政策。補助金的發(fā)放在2000年之前由農(nóng)業(yè)水產(chǎn)與食品部負(fù)責(zé)，2001年10月之后成為獨立的中介機(jī)構(gòu)——農(nóng)村支付署。補助金來源主要是英國財政支持及歐盟的農(nóng)業(yè)補貼。

通過實施農(nóng)民退地補助金政策，從1970年到1979年，英國中小規(guī)模的農(nóng)場減少了52%，農(nóng)場總數(shù)減少了14%，大規(guī)模的農(nóng)場增加了18%。1983年自營農(nóng)場數(shù)量占到農(nóng)場總數(shù)的74.4%，自營農(nóng)場面積占到農(nóng)場總面積的60.2%[5]。1990年50公頃以上的農(nóng)場達(dá)到農(nóng)場總數(shù)的33.3%，10～50公頃的農(nóng)場達(dá)到40.4%，10公頃以下的農(nóng)場占26.4%，這些數(shù)據(jù)表明農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模有了明顯的擴(kuò)大。

（二）法國

法國在大革命時期摧毀了封建土地制度，確立了以小農(nóng)經(jīng)營為主的土地制度。拿破侖時期的《民法典》提出了每個繼承者享有同等繼承土地的權(quán)利，加劇了土地的零碎化經(jīng)營，以至于全國60%以上農(nóng)地是小規(guī)模經(jīng)營。到1955年，全國農(nóng)用土地總面積3 400萬公頃被分割成7 600萬地塊，平均每個地塊僅為0.45公頃[6]。小農(nóng)經(jīng)營在一定程度上改善了農(nóng)戶的生活狀況，但隨著工業(yè)革命的快速發(fā)展不能適應(yīng)規(guī)?；a(chǎn)的需要。而工業(yè)革命的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)崗位，眾多農(nóng)民選擇進(jìn)入城市就業(yè)，小農(nóng)耕種劣勢逐漸明顯，進(jìn)而推動了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的需求。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然趨勢。

法國政府于20世紀(jì)40年代成立交換土地委員會，其主要職責(zé)是促進(jìn)農(nóng)地交易及農(nóng)地流轉(zhuǎn)，同時對合并農(nóng)場的農(nóng)戶發(fā)放補助金。 1960年頒布的《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》規(guī)定進(jìn)城定居的農(nóng)村子女無權(quán)繼承土地，但可以得到經(jīng)濟(jì)補償，這項政策相當(dāng)于用經(jīng)濟(jì)補償促進(jìn)農(nóng)地權(quán)利的退出[7]。隨后又設(shè)立了用于調(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的專項基金，對65歲以上領(lǐng)取退休金的農(nóng)民放棄農(nóng)地經(jīng)營權(quán)利的發(fā)放退地補助金，標(biāo)準(zhǔn)是每人每年1 500法郎。隨后將補助范圍擴(kuò)展到60～65歲之間退出農(nóng)地經(jīng)營的農(nóng)民。到了20世紀(jì)70年代中期相關(guān)部門又設(shè)立了非退休金的退地福利補助基金，鼓勵超過55周歲的農(nóng)民領(lǐng)取一定的終生養(yǎng)老金后退出農(nóng)地經(jīng)營，這些退地補助金政策的出臺極大的促進(jìn)了農(nóng)地經(jīng)營權(quán)退出，有效推動了農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。

法國退地補助金政策的實施，在一定程度上推動了農(nóng)莊面積的不斷擴(kuò)大，數(shù)據(jù)表明從1955年到2000年，法國農(nóng)場總數(shù)由230.7萬個減少到68萬個，其中10公頃以下的小農(nóng)場減少86.79萬個，20～50公頃之間的中等農(nóng)場減少4.74萬個，小農(nóng)場占全部農(nóng)場總數(shù)的比重由56.3%下降到38.1%，50公頃以上的大農(nóng)場所占比重由4.1%上升到13.8%，平均每個農(nóng)場的經(jīng)營規(guī)模由13.3公頃/個擴(kuò)大到41.7公頃/個[8]。在1954年—1962年之間有150萬農(nóng)民離開了土地，其中44萬名老年農(nóng)民在退地補助金政策的鼓勵下退出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，合并土地規(guī)模達(dá)到900多萬公頃。

（三）韓國

韓國在20世紀(jì)70年代完成了農(nóng)業(yè)國家向工業(yè)國家的轉(zhuǎn)變，工農(nóng)業(yè)之間巨大的收入剪刀差促使大量農(nóng)戶離開農(nóng)田走向工業(yè)產(chǎn)業(yè)，造成了農(nóng)地的逐漸荒廢[9]，而農(nóng)地的分散經(jīng)營與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需求相矛盾。因此，韓國在1994年制定的《農(nóng)地基本法》中明確放寬了農(nóng)地買賣和租賃限制，鼓勵進(jìn)入工業(yè)崗位的農(nóng)民退出農(nóng)地，便于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的實現(xiàn)。在農(nóng)地較為細(xì)碎或地形較為復(fù)雜的地區(qū)，政府支持農(nóng)業(yè)合作組織的建立，用于推動細(xì)碎化的農(nóng)地實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營。

韓國政府為鼓勵有條件的農(nóng)民退出農(nóng)地經(jīng)營，推動農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，1997制定了農(nóng)民提前退休支付計劃，該計劃規(guī)定凡是年齡超過65歲以上的農(nóng)民，在自愿的基礎(chǔ)上連續(xù)5年將農(nóng)地出售或是出租給專業(yè)農(nóng)民，可以獲得政府的直接支付補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)為258萬韓元/公頃，2006年將直接支付計劃延長為8年，支付標(biāo)準(zhǔn)提高到290萬韓元/公頃[10]。通過農(nóng)民退休支付計劃的實施，1992年農(nóng)戶農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模達(dá)到1.26公頃，1999年達(dá)到1.396公頃，2011年達(dá)到1.46公頃[11]，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模呈現(xiàn)緩慢上升趨勢。租賃農(nóng)場和聯(lián)合耕種的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營形式越來越普遍。

（四）日本

日本屬于山地國家，面臨著農(nóng)地少人口多的農(nóng)業(yè)發(fā)展困境。戰(zhàn)后通過改革封建土地所有制建立了“耕者有其田”的土地制度，農(nóng)地成為私人所有，以小規(guī)模家庭經(jīng)營為基本特征，耕地零碎化問題更加嚴(yán)重[12]。20世紀(jì)60年代日本工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，為農(nóng)村勞動力提供了更多就業(yè)機(jī)會。農(nóng)業(yè)勞動力老齡化問題日益突出，農(nóng)業(yè)副業(yè)化、兼職化現(xiàn)象增多，棄耕農(nóng)地逐漸增加，最終造成了農(nóng)地資源利用效率下降，這些因素的共同作用引發(fā)了農(nóng)地退出需求，也推動了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。

為鼓勵農(nóng)民退出農(nóng)地，1970年日本出臺《農(nóng)民年金制度基金法案》，該法案要求在20～55歲之間，且農(nóng)地經(jīng)營達(dá)到一定規(guī)模的農(nóng)民加入，該年金包括農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓年金、離農(nóng)支付金制度等。農(nóng)地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓年金是指農(nóng)民在60～65歲之間將農(nóng)地所有權(quán)或是經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給其他專業(yè)經(jīng)營農(nóng)戶，且農(nóng)民年金繳費已達(dá)到25年的每月可以獲得2萬日元的補助[13]。離農(nóng)年金是針對55歲以上從事其他行業(yè)的農(nóng)民將農(nóng)地轉(zhuǎn)讓給專業(yè)農(nóng)戶，由國家財政負(fù)責(zé)發(fā)放一次離農(nóng)年金補貼。同年對1952年的《農(nóng)地法》進(jìn)行了修改，稱為《農(nóng)地法改正法》，內(nèi)容之一是成立公益性的土地管理公司，農(nóng)戶將農(nóng)地出租給土地管理公司，可一次性獲得10年租金，解決農(nóng)戶的后顧之憂。1980年出臺的《農(nóng)地利用增進(jìn)法》規(guī)定，對于自愿出售農(nóng)地的農(nóng)戶給予62萬日元的退地補貼。通過農(nóng)民年金、退地補助等政策的實施，日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)率大幅度上升，從1970年的7.6%提高到1985年的20.5%，1980年農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模在2公頃以上的農(nóng)戶提高到7.3%[14]。

二、發(fā)達(dá)國家農(nóng)民退地補助金政策主要經(jīng)驗

英、法、韓、日四國通過實施不同的農(nóng)民退地補助金政策，促進(jìn)了農(nóng)地的買賣及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，推動了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。上述四國的農(nóng)民退地補助金政策有以下幾點經(jīng)驗值得借鑒。一是堅實的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。英、法、韓、日均是在建立了一定的工業(yè)、服務(wù)業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，吸納了大量的農(nóng)村勞動力就業(yè)，為農(nóng)民的農(nóng)地買賣及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)解決了生活上的后顧之憂。二是制定了完善的農(nóng)地買賣、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方面的法律體系。英國通過出臺并多次修改《農(nóng)業(yè)法》，法國制定《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，韓國出臺《農(nóng)業(yè)基本法》，日本制定《農(nóng)民年金制度基金法案》等，這些法律法規(guī)經(jīng)過多次修改完善，明確了農(nóng)民退地補助金政策的法律效力。三是長期穩(wěn)定的資金來源。英、法、韓、日四國農(nóng)民退地補助金的主要來源是財政收入。除此以外，英、法兩國還有來自歐盟的農(nóng)業(yè)補貼收入，日本還有來自于農(nóng)民繳納的農(nóng)民年金。四是專業(yè)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。英國的農(nóng)村支付署、法國的交換土地委員會、韓國的農(nóng)業(yè)合作組織、日本的土地管理公司均是為了促進(jìn)農(nóng)地買賣、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成立的專業(yè)性農(nóng)地服務(wù)機(jī)構(gòu)。

三、促進(jìn)我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的啟示

當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)也面臨著農(nóng)地經(jīng)營分散化、農(nóng)地自身細(xì)碎化、農(nóng)業(yè)勞動力兼業(yè)化與老齡化、工農(nóng)業(yè)收入差距較大等與發(fā)達(dá)國家相似的問題。為此，中央等有關(guān)部門提出實施農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，通過放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，加快推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，但也面臨著農(nóng)民退地意愿偏低、退地模式單一、退地后就業(yè)難、退地農(nóng)民生活無保障等特殊情形。發(fā)達(dá)國家退地補助金政策對于解決上述問題，加快農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營作用顯著。積極借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)民退地補助金政策對于完善我國農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的政策體系具有現(xiàn)實意義。

表1 發(fā)達(dá)國家農(nóng)民退地補助金政策體系

（一）構(gòu)建完善的農(nóng)民退地就業(yè)體系

我國有條件退地的農(nóng)民退地意愿仍然偏低的主要原因之一是退地后生活無保障，缺乏可持續(xù)生存能力。發(fā)達(dá)國家通過工業(yè)發(fā)展吸納了農(nóng)村勞動力，保障了退地后的生活。我國政府等相關(guān)部門應(yīng)建立完善的農(nóng)民退地就業(yè)體系，確保退地后的基本生活得以保障。一是退地前的職業(yè)培訓(xùn)。針對有條件退地的農(nóng)民開展就業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，使每一位農(nóng)民都具備一項專業(yè)技術(shù)，確保退地后能夠及時就業(yè)。二是退地后的職業(yè)能力提升培訓(xùn)。對已經(jīng)退地且就業(yè)情況不太樂觀的農(nóng)民及時開展職業(yè)技能提升培訓(xùn)，確保其實現(xiàn)可持續(xù)就業(yè)。三是建立適合農(nóng)民接受的就業(yè)信息體系。就業(yè)信息不對稱是造成農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)難的主要原因之一，而農(nóng)民外出就業(yè)的信息獲取方式仍然以親朋好友介紹為主[15]。因此要針對農(nóng)民自身文化水平建立農(nóng)村招聘、電視及廣播招聘、手機(jī)短信等適合農(nóng)民接受的就業(yè)信息傳播體系。

（二）健全農(nóng)地退出補償機(jī)制

當(dāng)前農(nóng)業(yè)比較收益低的現(xiàn)實促使大量農(nóng)民選擇棄耕或是將農(nóng)地托付給親戚朋友管理，卻不愿退出農(nóng)地權(quán)利，主要原因是農(nóng)地保障功能的替代機(jī)制尚不完善。借鑒發(fā)達(dá)國家退地補助金政策建立健全農(nóng)地退出補償機(jī)制，對于促進(jìn)農(nóng)地退出、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有重要意義。一是出臺農(nóng)民退地補助金政策，鼓勵進(jìn)城定居且已經(jīng)就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)民退出農(nóng)地，通過退地補助金替代農(nóng)地的社會保障功能，促進(jìn)農(nóng)地退出及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。二是設(shè)立年老農(nóng)民退地專項補助基金，農(nóng)地是年老農(nóng)民生活保障的主要來源之一，對年老農(nóng)民發(fā)放不低于基本生活保障的補助基金可以提高其退地意愿。三是鼓勵兼業(yè)農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地經(jīng)營權(quán)甚至退出農(nóng)地，給予一定時間一定金額的退地補助。四是構(gòu)建長效的資金籌措機(jī)制。建立財政補貼、租地方、買地方為一體的退地補助金籌措機(jī)制。

（三）建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)

當(dāng)前我國農(nóng)地退出或經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式單一，主要原因之一是缺乏專業(yè)性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。借鑒發(fā)達(dá)國家的交換土地委員會、土地管理公司等發(fā)展經(jīng)驗，建立全方位、多層次的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。一是在農(nóng)村設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，有農(nóng)地退出或經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需求的農(nóng)民可以選擇在服務(wù)站發(fā)布信息，農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)種養(yǎng)能手可以根據(jù)自身需求進(jìn)行農(nóng)地購買及租賃。二是成立專業(yè)性的農(nóng)地價值評估機(jī)構(gòu)。由專業(yè)人員根據(jù)農(nóng)地質(zhì)量、地理位置等因素評估農(nóng)地價值，為農(nóng)地買賣、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供價值參考。

（四）完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系

法律是保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的重要依據(jù)，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律體系對于規(guī)范農(nóng)地買賣及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)意義重大。一是制定專門的土地確權(quán)法律，用法律確定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的所有者，更大限度的保護(hù)農(nóng)民權(quán)利。二是出臺農(nóng)地交易、農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)。明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃雙方的權(quán)利及義務(wù)，規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為，降低農(nóng)民風(fēng)險。三是出臺農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及退出補償?shù)姆煞ㄒ?guī)。出臺法律法規(guī)明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及退出補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式、程序，保障農(nóng)民獲得補償?shù)臋?quán)利。

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