糧食安全視角下的寧夏農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化研究

陳喬娜，孫寧波

（寧夏大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

引導(dǎo)農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢，對優(yōu)化土地資源配置、提高勞動生產(chǎn)率、促進農(nóng)民增收等有重要意義。但是，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程加快，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨相關(guān)法規(guī)制度不健全，非農(nóng)非糧化、配套政策措施不完善，管理不到位，流轉(zhuǎn)渠道不暢通等問題。其中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化是大家廣泛關(guān)注、亟待解決的問題之一。2016年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》指出，賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵，土地經(jīng)營權(quán)人在一定期限內(nèi)對流轉(zhuǎn)土地依法享有占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，并未對流轉(zhuǎn)后的種植結(jié)構(gòu)加以限制。國以民為本，民以食為先，對于我國這樣一個人口大國來說，糧食安全事關(guān)人民的生存和發(fā)展，事關(guān)國家的安全與社會的穩(wěn)定，區(qū)域糧食安全更是基本前提。雖然農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動因之一就是實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，從而提高糧食產(chǎn)量，然而，現(xiàn)有研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)對糧食生產(chǎn)可能帶來負面影響。

1 文獻回顧

自引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實施農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、現(xiàn)代化經(jīng)營以來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)已成為社會關(guān)注的熱點，尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的熱點問題。本文基于中國知網(wǎng)《中國學(xué)術(shù)期刊數(shù)據(jù)庫》的文獻研究，在該數(shù)據(jù)庫中以 “土地流轉(zhuǎn)非糧化”、“農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化”作為關(guān)鍵詞進行模糊搜索，搜索范圍及年限范圍不限，共獲得207篇文獻，集中在2009年及之后。這些文獻的研究內(nèi)容主要包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及對策，農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化成因、對策建議，農(nóng)地流轉(zhuǎn)與糧食安全等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)雖然帶來了很多積極的影響，但也存在諸多問題，如保障機制不健全、運作欠規(guī)范、非糧化現(xiàn)象嚴重等［1］，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化也成為普遍現(xiàn)象，河南和山東［2］、廣州市［3］、湖南湘西［4］、沈陽市蘇家屯區(qū)［5］等地都在一定程度上存在非糧化現(xiàn)象。農(nóng)民和流轉(zhuǎn)大戶都缺乏種糧的積極性，流轉(zhuǎn)的土地也大多種植經(jīng)濟作物，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的非糧化、非農(nóng)化傾向嚴重，且速度不斷加快，國家糧食安全受到威脅［6］。但也有實證分析表明隨著土地經(jīng)營規(guī)模擴大，非糧作物種植比例明顯下降，土地經(jīng)營規(guī)模較大的樣本更傾向于較高比例種植糧食作物，因此，在嚴格監(jiān)管耕地用途前提下，無需過度擔心非糧化問題［7］。而土地流轉(zhuǎn)非糧化得成因主要有種糧成本高、比較效益低、法律對流轉(zhuǎn)土地的用途不明確、管理制度和監(jiān)管缺失等［8-10］。

圖1 寧夏糧食播種面積變動趨勢

2 寧夏區(qū)域糧食供給分析

糧食供給關(guān)系到一個地區(qū)的穩(wěn)定，保證區(qū)域糧食供給安全，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量是關(guān)鍵。我們用關(guān)系式Y(jié)t=At×Mt×Rt×Pt來表示寧夏糧食總產(chǎn)量，其中，A為耕地總面積（hm2），M為復(fù)種指數(shù)（%），R為糧食播種面積占總播種面積的比例（%），P為糧食單位面積產(chǎn)量（t/hm2）?？梢钥闯觯Z食總產(chǎn)量與耕地面積、種糧比例和單產(chǎn)息息相關(guān)，而單位面積產(chǎn)量增加是一個依靠科學(xué)技術(shù)進步循序漸進的過程，短時間內(nèi)不能大幅度提高。因此糧食播種面積成為影響糧食產(chǎn)量的關(guān)鍵因素。

2.1 糧食播種面積變動分析

由圖1可知，寧夏1978—2015年的農(nóng)作物總播種面積、糧食播種面積、糧食播種變動率、糧食播種面積占總播種面積的變動趨勢。從糧食播種面積及其變動率來看，1978—2015年寧夏糧食播種面積每年有增有減，變化不大，其中1978年76.4萬hm2，2007年達到最高值85.6萬hm2，2015年為77萬hm2，總體上寧夏糧食播種面積呈減少趨勢；糧食播種面積占總播種面積的比例總體呈下降趨勢，從1978年的84.70%下降到2015年的60.87%，下降了23.83個百分點。尤其是2007年以后，總播種面積呈上升趨勢，但糧食作物播種面積并無明顯增加。

2.2 糧食產(chǎn)量與主要經(jīng)濟作物產(chǎn)量、人口變動趨勢分析

從1978—2015年寧夏糧食產(chǎn)量及蔬菜產(chǎn)量變動趨勢（圖2）來看，兩者均呈現(xiàn)上升趨勢，但是糧食產(chǎn)量的上升幅度遠遠小于蔬菜產(chǎn)量的上升幅度，其中2008年及以前糧食產(chǎn)量高于蔬菜產(chǎn)量，從2009年開始蔬菜產(chǎn)量反超糧食產(chǎn)量，并呈直線上升趨勢。與此同時，寧夏人口數(shù)量也呈上升趨勢，1978年寧夏總?cè)丝?56萬人，到2015年已達668萬人，人口凈增長87.64%，這給保障糧食供給帶來了新挑戰(zhàn)。

圖2 寧夏糧食產(chǎn)量與經(jīng)濟作物產(chǎn)量、人口變動趨勢

隨著人民生活水平的提高，對原糧的需求減少，而對以原糧為原料的食品類需求在增加，糧食需求量只會增加不會減少，保證糧食供給依舊十分重要。但在寧夏人口持續(xù)增長、農(nóng)作物播種面積增加的同時，寧夏糧食播種面積卻在減少。長此以往，會對寧夏糧食供給安全造成一定影響。

3 寧夏農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

3.1 寧夏農(nóng)地流轉(zhuǎn)基本情況

隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的推進，新型經(jīng)營主體的興起涌現(xiàn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象逐步出現(xiàn)并呈規(guī)?；l(fā)展趨勢。伴隨而來的是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后種植結(jié)構(gòu)的改變。

寧夏的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象從1997年二輪土地承包之后零星出現(xiàn)，初期主要是以農(nóng)戶之間進行流轉(zhuǎn)占土地流轉(zhuǎn)面積的絕大多數(shù)，隨著新型經(jīng)營主體的涌現(xiàn)壯大，逐漸形成了以家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社為主的土地流轉(zhuǎn)主體，流轉(zhuǎn)面積規(guī)模化。2009—2015年，寧夏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積呈逐年穩(wěn)步擴大趨勢，年均新增2.23萬hm2，截至2015年底，寧夏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積18.85萬hm2，占家庭承包耕地總面積的25.5%，參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶33.7萬戶，占農(nóng)村總戶數(shù)的39.5%。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積中，流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場和專業(yè)大戶7.28萬hm2，占38.6%；流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)5.94萬hm2，占31.5%；轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社4.41萬hm2，占23.4%；轉(zhuǎn)入其他經(jīng)營主體1.22萬hm2，占6.5%。

從表1可以看出，土地流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)多樣化，主要有出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作以及其他形式，2009年后出租形式流轉(zhuǎn)土地的占比逐年升高，成為最普遍的流轉(zhuǎn)方式。出租方式一般是經(jīng)過村集體備案，以集中連片的形式流轉(zhuǎn)，順應(yīng)了規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、機械化生產(chǎn)的需要，2015年占比高達74.7%；其次是轉(zhuǎn)包，占比逐年下降，2015年為18.2%；轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作以及其他流轉(zhuǎn)方式，2015年占比為7.1%。

表1 2009—2015年寧夏土地各流轉(zhuǎn)方式占比（%）情況

3.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)后糧食作物種植面積比重略有下降

如圖3所示，寧夏流轉(zhuǎn)的農(nóng)地中一半用于種植玉米、水稻、小麥、馬鈴薯主糧作物，其余用于種植經(jīng)濟作物、瓜菜、苗木等。2013—2015年，寧夏流轉(zhuǎn)的農(nóng)地用于種植糧食作物的面積基本穩(wěn)定，呈略有下降趨勢，2015年比2013年降低了5.8個百分點；用于種植經(jīng)濟作物的農(nóng)地面積逐年增加，提高了7.2個百分點。

圖3 寧夏農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)用途結(jié)構(gòu)

4 寧夏農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化成因分析

4.1 經(jīng)營主體內(nèi)部收益差距化加劇種植結(jié)構(gòu)“非糧化”趨勢

土地流轉(zhuǎn)的對象是各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營性主體，新型經(jīng)營主體更是在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮了主力軍作用。其中，家庭農(nóng)場在寧夏農(nóng)地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮著第一大主力軍作用，截至2016年3月，注冊登記的家庭農(nóng)場有1 754戶，涵蓋了種植、養(yǎng)殖、林木以及種養(yǎng)結(jié)合等多種產(chǎn)業(yè)形態(tài)；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)是農(nóng)地流轉(zhuǎn)第二大主體，盡管目前只有289家，在數(shù)量上僅相當于家庭農(nóng)場的1/6，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積接近土地流轉(zhuǎn)總面積的1/3。

從表2可以看出，40%的家庭農(nóng)場盈利，平均流轉(zhuǎn)農(nóng)地91.93 hm2，其中種植苗木、枸杞、蔬菜的全部盈利，傳統(tǒng)種植水稻、玉米等糧食作物的盈利規(guī)模平均在200 hm2左右；35%的家庭農(nóng)場持平，平均流轉(zhuǎn)農(nóng)地53.8 hm2，主要種植林果、蔬菜和100 hm2以上的水稻；25%的家庭農(nóng)場虧損，平均流轉(zhuǎn)土地27.6 hm2，值得注意的是處于虧損狀態(tài)的全都為傳統(tǒng)種植水稻、玉米、小麥等糧食作物且規(guī)模均在26.67 hm2以下的家庭農(nóng)場，或者從事單一養(yǎng)殖項目。從龍頭企業(yè)的收益狀況看，寧夏農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)中，60%的企業(yè)盈利、40%的企業(yè)持平，無虧損企業(yè)，其中盈利的農(nóng)業(yè)企業(yè)，平均流轉(zhuǎn)土地709.8 hm2，主要種植枸杞、蔬菜、小雜糧、青貯玉米、有機水稻或者上萬畝的水稻傳統(tǒng)種植；持平的農(nóng)業(yè)企業(yè)，平均流轉(zhuǎn)土地360.87 hm2，主要種植馬鈴薯、中藥材、油用牡丹、葵花、蔬菜，或者以傳統(tǒng)方式大面積種植水稻。

4.2 土地流轉(zhuǎn)關(guān)系不夠穩(wěn)定導(dǎo)致經(jīng)營者種植經(jīng)濟利潤較高的作物

寧夏土地流轉(zhuǎn)中，一定程度上存在著“期限越簽越短、價格越漲越高”的現(xiàn)象。對于轉(zhuǎn)出戶而言，他們關(guān)心的是流轉(zhuǎn)土地收益最大化；對轉(zhuǎn)入戶而言，他們更愿意長期轉(zhuǎn)入，有利于長遠規(guī)劃，降低投資風險，增加預(yù)期收益。但是流轉(zhuǎn)土地過程中，轉(zhuǎn)出戶對土地收益的預(yù)期普遍過高，有的擔心流轉(zhuǎn)期限長受損失，寧愿選擇短期多次流轉(zhuǎn)；有的看到對方經(jīng)營效益好，隨即提出漲價，否則以中止合同相要挾。從轉(zhuǎn)入戶的角度看，由于簽約期限短，為了能在短時間內(nèi)獲得最大的經(jīng)營利潤，保障自身利益，當耕地質(zhì)量保護和經(jīng)營利潤發(fā)生沖突時，實行掠奪式的土地經(jīng)營，同時經(jīng)營者也會選擇經(jīng)濟利潤較高的作物進行種植。

表2 寧夏家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)及經(jīng)營狀況

4.3 工商資本“下鄉(xiāng)”存在租賃土地非糧化隱患和風險

快速、多樣化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)形勢下，更多的工商資本通過租賃參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。出于逐利性，部分工商資本在大面積租賃農(nóng)民土地，進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域后，瞄向價值較高的蔬菜、水果等經(jīng)濟作物和生豬等規(guī)模養(yǎng)殖、特色養(yǎng)殖業(yè)，對糧食生產(chǎn)感興趣的不多。以平羅縣為例，據(jù)統(tǒng)計，流轉(zhuǎn)土地后從事糧食生產(chǎn)的工商資本不到50%，一定程度上影響了國家糧食安全。

5 結(jié)論與建議

地區(qū)的糧食安全供給是國家糧食安全的重要前提，寧夏農(nóng)地流轉(zhuǎn)非糧化情況目前并不嚴重，尚未對區(qū)域糧食安全構(gòu)成威脅。但是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，糧食作物種植比例正在下降，經(jīng)濟作物比重逐年略有增加，這無疑會影響區(qū)域糧食產(chǎn)量，降低糧食安全供給的保障能力。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的非糧化是在合法且增加農(nóng)民收入的背景下進行的，其長久的危害往往被人們忽視。為了避免農(nóng)地流轉(zhuǎn)過度非糧化導(dǎo)致的糧食安全供給保障能力下降的風險，應(yīng)該建立保障糧食安全的激勵與約束機制。

5.1 鼓勵引導(dǎo)各類經(jīng)營主體進入糧食精深加工領(lǐng)域

面對種糧不賺錢、經(jīng)營者積極性不高的現(xiàn)實情況，可通過對糧食種植經(jīng)營主體實行減稅、扶持等政策，鼓勵支持新型經(jīng)營主體發(fā)展種植+加工經(jīng)營模式，在種植糧食作物基礎(chǔ)上發(fā)展糧食精深或粗加工，與其他經(jīng)營主體展開合作，拉長糧食產(chǎn)業(yè)鏈，提高糧食附加值，降低種植環(huán)節(jié)的市場風險，提高種糧收入。

5.2 建立土地流轉(zhuǎn)價格的合理增長機制

針對林傳關(guān)系不穩(wěn)定的情況，要積極引導(dǎo)幫助轉(zhuǎn)出方合理規(guī)范制定轉(zhuǎn)出價格，幫助農(nóng)民做好土地流轉(zhuǎn)價格確定、受讓方資格審核、合同簽訂等工作。同時也要加快建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系，合理評價農(nóng)村土地價值，提出土地流轉(zhuǎn)價格指導(dǎo)意見，切實保障流轉(zhuǎn)雙方利益，在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)持續(xù)健康發(fā)展的同時，也對轉(zhuǎn)入方的生產(chǎn)行為有積極影響。

5.3 明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)的用途規(guī)定，加強各類經(jīng)營主體的分類管理

對于工商資本進入農(nóng)業(yè)行業(yè)后帶來的種植結(jié)構(gòu)變化，除了建立工商資本租賃農(nóng)戶承包地風險防范機制外，也可以在轉(zhuǎn)入土地前明確流轉(zhuǎn)的用途。對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途，法律明確規(guī)定禁止非農(nóng)化，但對種植何種作物卻無明確規(guī)定。參照非農(nóng)化的禁令，完善非糧化的法律法規(guī)，對于耕地流轉(zhuǎn)要嚴格限制細分用途，只能用來種植糧食的，不允許種植其他非糧作物；對各類經(jīng)營主體進行分類管理，鼓勵調(diào)動種糧散戶、種糧大戶及家庭農(nóng)場發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，加強市場競爭能力，通過注冊的經(jīng)營許可限制非糧化行為［11-12］。

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