農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管實(shí)踐與問(wèn)題思考
——基于對(duì)山東省壽光市實(shí)地調(diào)研

張 鋒，萬(wàn)靚軍

（農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，北京100020）

0 引言

民以食為天，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全關(guān)系中國(guó)13億多人的身體健康和生命安全。保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是全面建成小康社會(huì)的迫切需要，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措[1-2]。近年來(lái)，各地有關(guān)部門(mén)按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，著力解決突出問(wèn)題、完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法、打擊違法犯罪、創(chuàng)新監(jiān)管方式，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全總體穩(wěn)定向好。同時(shí)，也要清醒看到，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，一些深層次問(wèn)題還沒(méi)有根本解決，一些重要的制度機(jī)制還沒(méi)有完善建立完善[3-4]。如何進(jìn)一步監(jiān)管部門(mén)作用，堅(jiān)持源頭控制、產(chǎn)管并重、重典治亂，夯實(shí)各環(huán)節(jié)、各方面的責(zé)任，著力提高監(jiān)管效能，凝聚社會(huì)共治合力，進(jìn)一步治理“餐桌污染”，推動(dòng)食品安全形勢(shì)持續(xù)改善，不斷提高人民群眾滿意度和獲得感，是下一步需要研究并加強(qiáng)的問(wèn)題。本研究通過(guò)對(duì)山東壽光市實(shí)地調(diào)研了解到，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門(mén)按照黨中央國(guó)務(wù)院以及農(nóng)業(yè)部要求，發(fā)揮首創(chuàng)精神，采取積極有效措施加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，取得了積極成效，但由于基礎(chǔ)條件薄弱以及部門(mén)協(xié)調(diào)配合尚處初級(jí)階段，一些新建監(jiān)管制度機(jī)制的效能發(fā)揮還有待時(shí)日，需要繼續(xù)強(qiáng)化手段予以推進(jìn)。

1 山東省壽光市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管情況

1.1 建立健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系

壽光市政府成立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦公室，協(xié)調(diào)全市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作。這與各地成立食品安全辦公室不同，體現(xiàn)了壽光市政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重視程度。同時(shí)，與全國(guó)其他區(qū)縣相仿，整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門(mén)的機(jī)構(gòu)和職能，組建了新的市場(chǎng)監(jiān)管局，強(qiáng)化對(duì)食品安全的全程監(jiān)管；按照農(nóng)業(yè)部的要求，整合農(nóng)業(yè)、畜牧獸醫(yī)、農(nóng)機(jī)部門(mén)執(zhí)法及監(jiān)察職能，組建了市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)；各鎮(zhèn)街區(qū)成立了農(nóng)業(yè)執(zhí)法中隊(duì)和市場(chǎng)監(jiān)管所，依照不少于5人的標(biāo)準(zhǔn)，配備了執(zhí)法、監(jiān)察工作人員。同時(shí)，在行政村、社區(qū)選聘了近千名由村兩委成員（居委會(huì)成員）擔(dān)任的村級(jí)監(jiān)管員，協(xié)助監(jiān)管工作。2016年，市財(cái)政落實(shí)村級(jí)監(jiān)管員工作補(bǔ)貼110余萬(wàn)元[5]。

1.2 完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全制度機(jī)制

（1）健全規(guī)章制度，推行社會(huì)共治，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)的作用，制定了《壽光市食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施辦法（試行）》以及《壽光市農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》[6]。（2）探索創(chuàng)新機(jī)制。探索實(shí)施以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量合格證明為基礎(chǔ)的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出、市場(chǎng)準(zhǔn)入、誠(chéng)信管理等監(jiān)管制度。研發(fā)農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)種植和交易管理、投入品管理、檢測(cè)、追溯等數(shù)據(jù)功能模塊，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全智能化監(jiān)管。

1.3 依法履行屬地管理職責(zé)

將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管、檢測(cè)、執(zhí)法等各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入了財(cái)政預(yù)算，制定了監(jiān)管年度工作計(jì)劃。將監(jiān)管工作列入對(duì)相關(guān)部門(mén)和各鎮(zhèn)（街區(qū)）年度績(jī)效考核內(nèi)容，權(quán)重10%左右。建立了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體監(jiān)管名錄和“黑名單”制度，與農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體簽訂了責(zé)任書(shū)，責(zé)任告知率100%。執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)加大日常巡查督查，及時(shí)排除隱患風(fēng)險(xiǎn)。建立以市檢驗(yàn)檢測(cè)中心為龍頭，鎮(zhèn)街檢測(cè)機(jī)構(gòu)為骨干，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、合作組織及村級(jí)市場(chǎng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的市鎮(zhèn)村三級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)體系[7-8]。

1.4 強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投入品監(jiān)管力度

制定了農(nóng)（獸）藥經(jīng)營(yíng)告知、飼料及飼料添加劑經(jīng)營(yíng)使用登記備案制度，成立壽光市農(nóng)藥行業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)施連鎖、統(tǒng)購(gòu)、配送等營(yíng)銷模式的農(nóng)業(yè)投入品占經(jīng)營(yíng)總量比例達(dá)到80%以上。印發(fā)《高毒農(nóng)藥政府儲(chǔ)備管理使用實(shí)施意見(jiàn)》，建立完善了倉(cāng)儲(chǔ)農(nóng)藥規(guī)范化、定點(diǎn)管理動(dòng)態(tài)化、使用農(nóng)藥實(shí)名化、流向記錄信息化“四化”要求的高毒農(nóng)藥儲(chǔ)備管理體系。

1.5 全面推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)

制定了農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程，涉及各類指標(biāo)規(guī)范215項(xiàng)。推廣昆蟲(chóng)防治韭蛆、熊蜂授粉技術(shù)超過(guò)2000 hm2，殺蟲(chóng)燈、黃板誘殺等物理防治面積達(dá)34000 hm2。積極鼓勵(lì)引導(dǎo)龍頭企業(yè)、合作社和種植大戶通過(guò)土地流轉(zhuǎn)形式，建設(shè)封閉式、規(guī)模化蔬菜園區(qū)，督促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地完善了4項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)檔案及5項(xiàng)管理制度，大力推廣水肥一體化、生物防治、物理防治等標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)技術(shù)[9]。

2 調(diào)研中的問(wèn)題和難點(diǎn)

從調(diào)研情況看，各地對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作十分重視，近年來(lái)政府和農(nóng)業(yè)部門(mén)責(zé)任意識(shí)不斷強(qiáng)化，規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的質(zhì)量安全意識(shí)和控制能力也在不斷增強(qiáng)。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣和食品安全放心城市“雙安雙創(chuàng)”活動(dòng)的號(hào)召力和影響力在不斷顯現(xiàn)[10]?？傮w上看，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平和工作的氛圍不斷向好，但多年來(lái)農(nóng)業(yè)的弱勢(shì)基礎(chǔ)、分散經(jīng)營(yíng)方式和低效發(fā)展能力制約著中國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，也不可避免地制約了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的全面發(fā)展和提升。從監(jiān)管工作角度看，比較共性的問(wèn)題和困難有以下幾個(gè)方面。

（1）監(jiān)管范圍難以全覆蓋。壽光市以蔬菜為主的保護(hù)地栽培，基本還是一家一戶的種植模式，組織化程度相對(duì)松散，既不利于標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)新技術(shù)的推廣，更不利于質(zhì)量安全監(jiān)管，僅靠現(xiàn)有的監(jiān)管人員和手段很難全面覆蓋，存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（2）相關(guān)法律法規(guī)滯后?，F(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)已不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管工作的要求，特別是對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的責(zé)任義務(wù)要求不足，且相應(yīng)處罰依據(jù)和力度不足，給監(jiān)管執(zhí)法工作增加了難度，也降低了效力。

（3）農(nóng)業(yè)食藥監(jiān)管對(duì)接機(jī)制不健全。從壽光市座談以及惠民縣相關(guān)資料了解到的情況看，包括此前對(duì)寧夏、甘肅調(diào)研情況同樣表明，由于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷主體分散，收儲(chǔ)運(yùn)環(huán)節(jié)長(zhǎng)期缺乏有效的監(jiān)管，絕大部分生產(chǎn)者、供應(yīng)商缺乏出具（索?。┊a(chǎn)品質(zhì)量安全合格證的意愿和能力。同時(shí)，各地農(nóng)業(yè)和食藥部門(mén)尚未建立很好的銜接機(jī)制，以產(chǎn)品合格證為載體[11]，通過(guò)市場(chǎng)這一重要陣地倒逼農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體履行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全責(zé)任的要求尚未有效落實(shí)。

3 思考和建議

保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全是各級(jí)政府部門(mén)的重要任務(wù)，雖然近年來(lái)各級(jí)政府、各有關(guān)部門(mén)不斷加大政策資金投入力度，健全技術(shù)支撐體系，加強(qiáng)基層監(jiān)管能力建設(shè)，改善執(zhí)法監(jiān)管條件，顯著提升了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)管理水平，但是面對(duì)量大面廣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、產(chǎn)品及其所處的發(fā)展水平和復(fù)雜的業(yè)態(tài)，需要各級(jí)政府繼續(xù)堅(jiān)持“產(chǎn)出來(lái)”、“管出來(lái)”兩手抓[12]，進(jìn)一步協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)和食藥兩個(gè)核心部門(mén)緊密配合，抓好產(chǎn)地和市場(chǎng)兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的指導(dǎo)服務(wù)和執(zhí)法監(jiān)管，下大力氣提升基層農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力。

（1）借助大型流通加工企業(yè)和批發(fā)市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)。銷售端的要求和價(jià)格是影響農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)行為和產(chǎn)品質(zhì)量的重要因素。這次調(diào)研的壽光市物流園有限公司是一個(gè)大型的果蔬批發(fā)交易市場(chǎng)，每天有各地的產(chǎn)品到此集中交易再分銷全國(guó)，在園區(qū)內(nèi)有檢測(cè)中心、食藥監(jiān)管所、公安派出所，并建有市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，明確規(guī)定入場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者要提供產(chǎn)品產(chǎn)地信息、質(zhì)量合格證明等，不能提供的須經(jīng)過(guò)抽檢合格才能入場(chǎng)交易，這一制度的約束和導(dǎo)向效果明顯。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和監(jiān)管能力條件下，相對(duì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地而言，市場(chǎng)是更能有效發(fā)現(xiàn)、管控農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過(guò)市場(chǎng)約束，可以有效傳導(dǎo)法律法規(guī)要求。另外，從之前考察的寧夏一家牧業(yè)公司情況看，為了滿足蒙牛對(duì)其奶源的質(zhì)量要求，該公司在制定并實(shí)施嚴(yán)格的質(zhì)量控制措施基礎(chǔ)上，對(duì)出廠的每一批生鮮乳進(jìn)行多達(dá)18項(xiàng)指標(biāo)的檢測(cè)。企業(yè)自身的質(zhì)量安全意識(shí)和管理要求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。綜合來(lái)看，政府和相關(guān)部門(mén)在現(xiàn)有資源和能力條件下，積極借助大型流通加工企業(yè)和批發(fā)市場(chǎng)，來(lái)引導(dǎo)廣大生產(chǎn)主體提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)水平，是應(yīng)該認(rèn)真考慮的并積極推動(dòng)的。這其中農(nóng)業(yè)部門(mén)要做好生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)和巡查督導(dǎo)服務(wù)工作[13-14]。

（2）主動(dòng)聯(lián)合食藥部門(mén)推動(dòng)實(shí)施合格證明制度，倒逼生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者落實(shí)責(zé)任?！妒秤棉r(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》已于2016年3月1日起施行，《辦法》對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入批發(fā)、零售等集中交易市場(chǎng)的產(chǎn)地證明或者購(gòu)貨憑證、合格證明文件等提出了明確要求。但從調(diào)研的幾個(gè)地區(qū)看，目前這一制度實(shí)施情況并不理想，即便是生產(chǎn)者提供了合格證明，也很少有市場(chǎng)和經(jīng)銷商索取[15-16]。這嚴(yán)重挫傷了生產(chǎn)主體和農(nóng)業(yè)部門(mén)的積極性，也不利于推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管。筆者建議：農(nóng)業(yè)部門(mén)要主動(dòng)聯(lián)合食藥部門(mén)，以更加合作的姿態(tài)，在合格證試點(diǎn)基礎(chǔ)上，盡快在全國(guó)層面推動(dòng)建立實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出市場(chǎng)準(zhǔn)入制度[12]，通過(guò)在市場(chǎng)這一核心環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行查標(biāo)驗(yàn)證或檢測(cè)準(zhǔn)入，倒逼生產(chǎn)主體規(guī)范生產(chǎn)，落實(shí)主體責(zé)任。同時(shí)，要結(jié)合國(guó)家和各地建設(shè)的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯平臺(tái)，幫助生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體建立追溯體系，提高信息化管理效率和水平。

（3）要進(jìn)一步加強(qiáng)基層監(jiān)管體系建設(shè)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力。壽光是蔬菜主產(chǎn)縣，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管體系建設(shè)比較扎實(shí)。但據(jù)了解，山東省有的縣市以及全國(guó)其他大部分基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要還是以加掛牌子為主，鮮有專職人員，也缺乏必要的工作設(shè)備。從各地反饋情況看，未來(lái)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的主戰(zhàn)場(chǎng)在縣，更在鄉(xiāng)、村。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，更應(yīng)該予以法律授權(quán)加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作[17]。同時(shí)，農(nóng)業(yè)部應(yīng)該積極爭(zhēng)取國(guó)家層面政策資金投入，加快與財(cái)政、發(fā)改等部門(mén)共同出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)運(yùn)行規(guī)范，進(jìn)一步明確建設(shè)條件標(biāo)準(zhǔn)和職責(zé)任務(wù)及考核要求，積極推動(dòng)并指導(dǎo)地方加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管機(jī)構(gòu)資源配備和人員保障，切實(shí)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管能力和水平[18]。

（4）要加快《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和相關(guān)配套規(guī)章修訂工作，提高依法管理水平。與2006年《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》出臺(tái)前后相比，當(dāng)前的形勢(shì)發(fā)生的重大變化。隨著生產(chǎn)和消費(fèi)水平的提升，國(guó)家和社會(huì)各界對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全要求越來(lái)越高，黨中央提出“四個(gè)最嚴(yán)”的要求，也明確了依法治國(guó)、簡(jiǎn)政放權(quán)的國(guó)家治理方向。結(jié)合調(diào)研、座談等情況[19-20]，筆者調(diào)研了解到，現(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法的修訂，至少要體現(xiàn)“責(zé)任明確、從嚴(yán)從緊、兩法銜接、方便操作”的原則。重點(diǎn)要包括幾個(gè)方面：一是明確各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職責(zé)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管法律授權(quán)，強(qiáng)化質(zhì)量安全工作政策、資金、人員保障；二是強(qiáng)化對(duì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體特別是農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任，增加對(duì)新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的要求，設(shè)置農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營(yíng)準(zhǔn)入條件；三是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)和食藥部門(mén)銜接，明確農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入和監(jiān)管要求，打造以合格證明為載體的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管鏈條；四是增加農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理相關(guān)要求，全面提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和監(jiān)管透明度；五是明確部省兩級(jí)檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的公益性質(zhì)，強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全技術(shù)支撐。

4 討論

本研究從壽光市實(shí)地調(diào)研出發(fā)，對(duì)壽光市在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管方面取得的進(jìn)展、好的做法和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了歸納，對(duì)發(fā)現(xiàn)的難點(diǎn)和問(wèn)題提出了思考和建議，并有針對(duì)性地提出了農(nóng)業(yè)部門(mén)在推動(dòng)建立實(shí)施農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地準(zhǔn)出、市場(chǎng)準(zhǔn)入、落實(shí)主體責(zé)任方面要更加主動(dòng)，積極作為。

2018年是“農(nóng)業(yè)質(zhì)量年”，實(shí)施“農(nóng)業(yè)質(zhì)量年”行動(dòng)是落實(shí)中央決策部署、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要舉措。壽光市各級(jí)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門(mén)應(yīng)以蔬菜生產(chǎn)為抓手，進(jìn)一步加強(qiáng)品牌建設(shè)，抓好產(chǎn)后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)蔬菜來(lái)源可溯、流向可查、責(zé)任可究，努力打造產(chǎn)品質(zhì)量高、產(chǎn)業(yè)效益高、生產(chǎn)效率高、經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)高、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力高、農(nóng)民收入高的多方共贏局面。

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