行政公益訴訟的主體資格研究

史越洋

摘要：因?yàn)楝F(xiàn)在各類行政公益訴訟案件層出不窮，如果不解決行政公益訴訟原告問(wèn)題，案件基本上無(wú)法進(jìn)行。在行政公益訴訟制度尚未完全建立的前提下，行政訴訟訴訟原告資格是行政公益訴訟更為關(guān)鍵的問(wèn)題。原告資格問(wèn)題的發(fā)展必然會(huì)推動(dòng)整個(gè)建立行政公益訴訟制度。因此，確定行政公益訴訟的原告資格是至關(guān)重要的。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；行政法；原告資格

在行政訴訟中，因?yàn)樾姓嬖V訟屬于行政訴訟，是包含與被包含的關(guān)系，故明確行政訴訟的原告對(duì)行政公益訴訟原告資格的認(rèn)定極為重要。隨著當(dāng)前法學(xué)界對(duì)訴之利益的突破，也就是說(shuō)在公益訴訟中，傳統(tǒng)的理論中與當(dāng)事人有利害關(guān)系已經(jīng)限制了行政公益訴訟的原告資格。因此，必須把這個(gè)有直接的利害關(guān)系改為由利害關(guān)系，這樣既包括直接的利害關(guān)系也包括間接的。

一、域外外關(guān)于行政公益訴訟原告資格的規(guī)定

（一）德國(guó)的公益代表人之訴

德國(guó)對(duì)公益訴訟問(wèn)題，十分關(guān)注諸如水污染，大氣污染等，它的行政公益訴訟制度已經(jīng)非常完善，德國(guó)采用的是公益代表人之訴，這個(gè)公益代表人之訴，和檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告十分的相似，德國(guó)的公益代表人機(jī)制成熟的標(biāo)志是德國(guó)在二十世紀(jì)頒布的《行政法院法》。在《行政法院》中，對(duì)行政公益訴訟做了以下規(guī)定，認(rèn)為聯(lián)邦公益代表是最高檢察官，它可以作為行政公益訴訟的原告起訴。按照這個(gè)類推，因?yàn)橛胁煌膶哟?，因此不同層次的檢察官分別擔(dān)任相應(yīng)級(jí)別的公益代表。另一種方式則是公益團(tuán)體訴訟，和眼下較為流行的社會(huì)組織作為行政公益訴訟的原告資格理論有異曲同工之處。公益團(tuán)體同樣代表社會(huì)公益。德國(guó)法學(xué)家認(rèn)為無(wú)法用同一種方式來(lái)衡量維護(hù)公共利益和確保私人利益不被侵害的問(wèn)題。比如說(shuō)私人利益，可以由公民自己提起訴訟，而公共利益則可以由聯(lián)邦檢察官或者公益團(tuán)體提起訴訟。因?yàn)檫@兩者不屬于同一個(gè)領(lǐng)域。公共利益畢竟沒(méi)有那么具體，和公民有實(shí)際的利害關(guān)系。因此，公共利益相對(duì)于私人利益而言更需要國(guó)家機(jī)關(guān)的維護(hù)。所以，德國(guó)行政公益訴訟機(jī)制的一大特色是相對(duì)其他地區(qū)和國(guó)家注重維護(hù)公共利益不受侵害。

（二）法國(guó)的越權(quán)之訴

法國(guó)也很早建立了行政公益訴訟制度，在他們國(guó)家，行政訴訟直接分成了兩類，其實(shí)這也可以給我們國(guó)家以借鑒。它把行政訴訟分為完全管轄之訴和越權(quán)之訴，其中以越權(quán)之訴最具知名度。這個(gè)越權(quán)之訴看似矛盾恰好平衡的建立起來(lái)的。越權(quán)之訴針對(duì)的是行政行為，在越權(quán)之訴中因?yàn)樗P(guān)注的是行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性，所以對(duì)原告的資格限定并不是很嚴(yán)格，在法國(guó)，公民是可以提起越權(quán)之訴的，越權(quán)之訴還有一個(gè)特點(diǎn)是行政機(jī)關(guān)也可以提起越權(quán)之訴。

（三）日本的民眾訴訟

在日本，行政公益訴訟是較為完善的，日本的行政公益訴訟叫做民眾訴訟，在日本民眾訴訟的概念是行政主體的一些違法行為侵害了公民的公共性利益。由法律規(guī)定，允許無(wú)直接利害關(guān)系的公民可以向法院提起訴訟。在日本的表現(xiàn)形式主要是日本公民為了維護(hù)集體的財(cái)產(chǎn)，而起訴財(cái)產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的非法操作行為。

二、對(duì)我國(guó)原告資格制度提出的建議

（一）檢察機(jī)關(guān)作為提起行政公益訴訟的原告資格

第一；應(yīng)該明確受案的范圍，檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告，應(yīng)該有明確的受案范圍，無(wú)論是社會(huì)組織和公民都應(yīng)該有各自的受案范圍，這樣可以避免相互推卸責(zé)任，提高辦事效率。第二，在訴訟前設(shè)立一個(gè)建議程序。行政公益訴訟的提起的原因是因?yàn)楣怖媸軗p，要保護(hù)公民的公共性權(quán)利，但是由民事訴訟和刑事訴訟中有很多案件并沒(méi)有進(jìn)入訴訟程序，很明顯在行政訟中，有一部分行政公益訴訟案件也不需要進(jìn)入訴訟程序，不需要多此一舉通過(guò)訴訟來(lái)解決。

（二）社會(huì)團(tuán)體作為提起行政公益訴訟的原告資格

首先，社團(tuán)組織作為行政公益訴訟的原告資格，是非常合理的，但是什么社團(tuán)組織可以作為行政公益訴訟的原告資格要進(jìn)行詳細(xì)的討論。而真正被賦予行政公益訴訟原告資格的社團(tuán)，是應(yīng)該較為獨(dú)立的社團(tuán)，它們應(yīng)該是獨(dú)立于政府和市場(chǎng)的第三方組織，在它們作為行政公益訴訟原告資格時(shí)沒(méi)有那么多顧慮，是正真代表群眾的利益。為爭(zhēng)取群眾的公共利益而起訴。其次，社團(tuán)組織提起行政公益訴訟是有類型的，并不是能夠提起所有的行政公益訴訟，因?yàn)槊總€(gè)社團(tuán)組織在設(shè)立之時(shí)，肯定有它的中心思想，社團(tuán)組織是公民和企事業(yè)單位自愿組成的，它們有自己的章程，是在章程的范圍內(nèi)辦事，各個(gè)社團(tuán)的指導(dǎo)思想肯定有差異，應(yīng)在社團(tuán)宗旨的范圍內(nèi)提出相應(yīng)的訴訟。

（三）公民個(gè)人作為提起公行政益訴訟的原告主體資格

畢竟檢察院和社團(tuán)組織不可能兼顧每一個(gè)領(lǐng)域，公民做為補(bǔ)充也是挺好的選擇。首先；公民是作為檢察機(jī)關(guān)和社團(tuán)組織的補(bǔ)充，比如在行政機(jī)關(guān)和社團(tuán)組織都不起訴的情況下它是作為補(bǔ)充，它的存在起到掛一漏萬(wàn)的作用，畢竟檢察機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，也還有監(jiān)督等其他職責(zé)，不可能面面俱到，而社團(tuán)組織在上述的設(shè)計(jì)中，因?yàn)樯鐖F(tuán)組織，都有它的宗旨，所以它只能作為的行政公益訴訟的原告，如同中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)只能起訴環(huán)境方面的行政公益訴訟。其次，如果公民向人民檢察院揭發(fā)檢舉行政公益訴訟的案件，而檢察機(jī)關(guān)遲遲不肯答復(fù)也無(wú)作為，這不是檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有沒(méi)有顧慮到，而是它根本不作為，在這個(gè)時(shí)候公民可以私自提起行政公益訴訟。