基于問題導(dǎo)向的設(shè)施農(nóng)用地強(qiáng)化管理探析

姜山

摘要 隨著我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。設(shè)施農(nóng)業(yè)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向之一，相比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)具有土地效益高、農(nóng)民增收快等優(yōu)勢。近年來，隨著設(shè)施農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展，設(shè)施農(nóng)用地管理工作開始面臨一些新情況和新問題。為進(jìn)一步加強(qiáng)和完善設(shè)施農(nóng)用地管理，在分析了目前設(shè)施農(nóng)用地管理工作中所面臨的新問題的基礎(chǔ)上，提出一些針對性措施和建議，以期為我國設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展提供有益參考。

關(guān)鍵詞 問題導(dǎo)向；設(shè)施農(nóng)用地；管理

中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）22-0175-01

Abstract With the gradual advancement of China′s agricultural and rural modernization process，the agricultural industrial structure has further changed from traditional agriculture to modern agriculture.As one of the development directions of modern agriculture，facility agriculture has the advantages of higher land efficiency and fast increase in farmers′ income，compared with traditional agriculture.In recent years，with the rapid development of facility agriculture，the management of facility agricultural land has begun to face some new situations and new problems.In order to further strengthen the management of facility agricultural land，some pertinence measures and suggestions are proposed based on the analysis of the new problems in the management of facility agricultural land，which can provide useful references for the development of facility agriculture in China.

Key words problem orientation；facility agricultural land；management

依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017）（以下簡稱文件），設(shè)施農(nóng)用地是指直接用于經(jīng)營性畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)設(shè)施及附屬設(shè)施用地，直接用于作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施及附屬設(shè)施用地，直接用于設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目輔助生產(chǎn)的設(shè)施用地，晾曬場、糧食果品烘干設(shè)施、糧食和農(nóng)資臨時存放場所、大型農(nóng)機(jī)具臨時存放場所等規(guī)?；Z食生產(chǎn)所必需的配套設(shè)施用地[1]，具體劃分為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地3類[2]。

隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略決策部署的深入落實(shí)，要求進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，加快農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。設(shè)施農(nóng)業(yè)作為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，對于促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收具有重要作用[3]。然而，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和規(guī)?；?jīng)營的迅速發(fā)展，在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地實(shí)際管理工作中出現(xiàn)了一些新情況、新問題。為了加強(qiáng)和完善設(shè)施農(nóng)用地管理，本文基于這些新情況、新問題，現(xiàn)結(jié)合近年來的設(shè)施農(nóng)用地工作實(shí)踐，提出并總結(jié)了一些具有可行性的措施及建議。

1 設(shè)施農(nóng)用地管理中面臨的主要問題

1.1 設(shè)施農(nóng)用地界定存在誤區(qū)，用地范圍不易把握

文件中提到經(jīng)營性糧食存儲加工和農(nóng)機(jī)、農(nóng)資存放維修場所，不屬于設(shè)施農(nóng)用地范疇，必須按照建設(shè)用地進(jìn)行管理。而從事規(guī)?；Z食生產(chǎn)所需的糧食、農(nóng)資臨時存放場所以及大型農(nóng)機(jī)具臨時存放場所等則屬于配套設(shè)施用地范疇[4]。在實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)，部分經(jīng)營者對農(nóng)業(yè)設(shè)施的經(jīng)營性和臨時存放概念的理解存在一定誤區(qū)，經(jīng)常會把設(shè)施農(nóng)用地中的配套設(shè)施用地轉(zhuǎn)讓、租賃或者轉(zhuǎn)用于其他生產(chǎn)經(jīng)營活動，更有部分經(jīng)營者故意混淆設(shè)施農(nóng)用地的概念，以發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，從事餐飲、住宿、娛樂等服務(wù)經(jīng)營項(xiàng)目。

1.2 設(shè)施農(nóng)用地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，用地分布零散，管理困難

近年來，隨著規(guī)?；Z食生產(chǎn)的發(fā)展和新型經(jīng)營主體的出現(xiàn)，以個體農(nóng)戶為主體進(jìn)行設(shè)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營方式，因其資金投入產(chǎn)出比低、配套設(shè)施技術(shù)落后、生產(chǎn)管理模式粗放、土地利用效率不高等缺點(diǎn)，越來越不符合現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向。且由于缺乏科學(xué)的土地規(guī)劃和農(nóng)業(yè)規(guī)劃，導(dǎo)致其分布零散，給設(shè)施農(nóng)用地的后期監(jiān)管和耕地保護(hù)帶來了諸多困難。

1.3 設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管力度不足，職能部門缺乏有效聯(lián)動

文件規(guī)定設(shè)施農(nóng)用地必須經(jīng)過規(guī)劃、林業(yè)、畜牧、水利等主管部門審核后，才能由農(nóng)業(yè)、國土主管部門負(fù)責(zé)備案監(jiān)管。但是目前在設(shè)施農(nóng)用地備案監(jiān)管工作中主要還是由國土主管部門牽頭，農(nóng)業(yè)主管部門和其他職能部門參與度相對較低，各職能部門之間缺乏有效的聯(lián)動工作機(jī)制。特別是在對設(shè)施農(nóng)用地違法的防范和查處過程中，僅僅依靠國土主管部門的衛(wèi)片執(zhí)法和動態(tài)巡查，很難起到行之有效的監(jiān)管作用，很容易產(chǎn)生土地閑置、批小建大、附屬設(shè)施超比例建設(shè)以及隨意改變土地用途等違法用地現(xiàn)象。

2 加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地管理主要措施和建議

2.1 嚴(yán)格審批把關(guān)，合理界定設(shè)施農(nóng)用地范圍

文件指出，根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，設(shè)施農(nóng)用地具體劃分為生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地以及配套設(shè)施用地3類。其中，生產(chǎn)設(shè)施用地是指在設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)，直接用于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的設(shè)施用地；附屬設(shè)施用地是指直接用于設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的輔助生產(chǎn)的設(shè)施用地；配套設(shè)施用地是指從事規(guī)?；Z食生產(chǎn)所必需的配套設(shè)施用地[2，4]。

各級主管部門應(yīng)根據(jù)相關(guān)文件嚴(yán)格界定設(shè)施農(nóng)用地用地范圍，要求經(jīng)營者在設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)過程中，不得超出用地協(xié)議規(guī)定的范圍使用土地，不得私自改變土地用途，擴(kuò)大設(shè)施用地規(guī)模，更不得私自將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地用于其他經(jīng)營性活動[5]。

2.2 落實(shí)多規(guī)合一，科學(xué)引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)用地布局

各地國土主管部門、農(nóng)業(yè)主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)協(xié)調(diào)做好土地利用總體規(guī)劃、設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的多規(guī)融合工作。通過科學(xué)規(guī)劃來提高設(shè)施農(nóng)用地的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，控制用地規(guī)模，同時實(shí)現(xiàn)設(shè)施農(nóng)用地的集中連片開發(fā)利用，為發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造條件。

各地應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃布局，應(yīng)因地制宜地制訂適合當(dāng)?shù)氐脑O(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展策略，但盡量不占或少占耕地，充分利用荒山荒坡等未利用地和低效閑置土地。在確實(shí)需要占用耕地的情況下，應(yīng)盡量占用劣質(zhì)耕地，避免占用優(yōu)質(zhì)耕地，同時采用耕作層土壤剝離利用技術(shù)等工程措施，盡量減少對耕作層的破壞[2，4]。

2.3 加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，健全設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)管機(jī)制

各級職能主管部門應(yīng)將設(shè)施農(nóng)用地管理納入日常監(jiān)管工作當(dāng)中，形成有效的聯(lián)動機(jī)制，從而加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地的監(jiān)管力度。同時，各部門應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法巡查，對違反設(shè)施農(nóng)用地使用協(xié)議的違法用地行為，要嚴(yán)肅查處、責(zé)令整改，并依法依規(guī)追究相關(guān)人員責(zé)任。

各地應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)政策，經(jīng)營者在建設(shè)開工前，應(yīng)完成設(shè)施農(nóng)用地土地復(fù)墾方案的編制工作，并按照復(fù)墾方案向第三方監(jiān)管賬戶足額繳納復(fù)墾保證金。設(shè)施農(nóng)用地到期后，提出續(xù)期申請的經(jīng)營者，經(jīng)各主管部門審核后符合續(xù)期條件的按照程序辦理相關(guān)手續(xù)；不符合續(xù)期條件或者未提出續(xù)期申請的經(jīng)營者，應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定履行土地復(fù)墾義務(wù)，通過國土主管部門、農(nóng)業(yè)部門的驗(yàn)收后可申請退還復(fù)墾保證金，不能按照規(guī)定完成復(fù)墾的，由當(dāng)?shù)卣褂弥袄U納的復(fù)墾保證金完成復(fù)墾工作。

3 結(jié)語

在今后的設(shè)施農(nóng)用地管理工作中，需要不斷改進(jìn)和完善設(shè)施農(nóng)用地管理中存在的問題，并以此類問題為導(dǎo)向，從制度、規(guī)劃、使用、監(jiān)管等方面提出切實(shí)可行的新方法和新建議，為我國農(nóng)業(yè)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變起到一定的促進(jìn)作用。

4 參考文獻(xiàn)

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