改革開(kāi)放40年北京市的檔案法治建設(shè)

李海英

摘要：檔案法治工作對(duì)檔案事業(yè)發(fā)展起著保駕護(hù)航的作用。本文主要對(duì)《中華人民共和國(guó)檔案法》頒布以來(lái)北京檔案法治建設(shè)的成就、經(jīng)驗(yàn)、存在的問(wèn)題進(jìn)行了說(shuō)明。

關(guān)鍵詞：檔案法治建設(shè)

2018年是改革開(kāi)放40周年、《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）頒布31年，隨著深化依法治國(guó)實(shí)踐的縱深發(fā)展、建設(shè)法治政府的深入開(kāi)展，北京的檔案法治建設(shè)也在扎實(shí)推進(jìn)。檔案工作依法行政能力不斷提升，檔案法規(guī)體系建設(shè)不斷完善，檔案執(zhí)法水平不斷提高，檔案法治宣傳教育領(lǐng)域不斷拓展，檔案依法管理扎實(shí)、有效，這些都為首都的檔案事業(yè)發(fā)展提供了重要法治保障。

一、北京市檔案法治建設(shè)的主要成就

（一）依法履職能力不斷提高

依法履行職能是法治建設(shè)的基本屬性和重要標(biāo)志。幾十年來(lái)，檔案行政部門(mén)依法辦事的意識(shí)普遍增強(qiáng)，依法辦事已經(jīng)成為檔案行政管理部門(mén)的基本準(zhǔn)則。在發(fā)布、施行重要文件或工作措施前，首先進(jìn)行合法性審查，防止違法的行政行為發(fā)生；在處理因檔案引起的問(wèn)題時(shí)，依法決策、依法處理的自覺(jué)性明顯增強(qiáng)，越來(lái)越注重運(yùn)用法律手段管理檔案事務(wù)，有效預(yù)防和化解了許多容易引發(fā)的社會(huì)矛盾和糾紛。一是檔案行政管理部門(mén)不斷完善行政程序方面的法律制度，推進(jìn)職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。二是實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)，不斷深化行政審批制度改革，取消了全部非行政許可事項(xiàng)和部分行政許可事項(xiàng)。三是推行權(quán)力清單制度，依據(jù)檔案法律法規(guī)，全面梳理了檔案行政權(quán)力清單和責(zé)任清單。截至目前，北京市檔案行政權(quán)力已經(jīng)精簡(jiǎn)到20項(xiàng)，其中，法律監(jiān)督類(lèi)權(quán)力8項(xiàng)、法律服務(wù)類(lèi)權(quán)力12項(xiàng)，規(guī)定了權(quán)力運(yùn)行流程，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。四是優(yōu)化檔案政務(wù)服務(wù)，實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通”辦理。我們有10項(xiàng)公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)駐北京市政務(wù)服務(wù)大廳，有8項(xiàng)可以在網(wǎng)上辦理，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通”辦理。

（二）執(zhí)法水平不斷提升

“法貴在行”，行政執(zhí)法是法律實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是法治建設(shè)的重中之重。檔案行政執(zhí)法是檔案行政行為的落腳點(diǎn)，直接作用于社會(huì)和人民群眾。檔案行政管理執(zhí)法是否公正影響到各單位的切身利益，也影響到檔案事業(yè)的發(fā)展。檔案對(duì)這些領(lǐng)域的建設(shè)也有至關(guān)重要的作用。幾十年來(lái)，北京市檔案行政部門(mén)強(qiáng)化檔案監(jiān)管，每年堅(jiān)持執(zhí)法檢查，檢查覆蓋率達(dá)100%。在執(zhí)法中，北京市檔案行政部門(mén)不斷細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格規(guī)范程序，及時(shí)反饋檢查結(jié)果，進(jìn)行書(shū)面通報(bào)；創(chuàng)新執(zhí)法檢查方式，采取“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”的執(zhí)法檢查方式，做到了抽查全過(guò)程留痕，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任可追溯，大力提升了執(zhí)法力度與效果。同時(shí)，北京市檔案行政部門(mén)還加大違反檔案法案件的查處力度，共處罰17起檔案違法案件，彰顯檔案行政執(zhí)法檢查的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

（三）法律法規(guī)制度建設(shè)不斷完善

改革開(kāi)放40年來(lái)的實(shí)踐表明，制度的改革、完善和確立，是檔案事業(yè)發(fā)展的根本基礎(chǔ)，沒(méi)有40年制度的重塑和創(chuàng)新就沒(méi)有檔案事業(yè)的大發(fā)展。以北京市為例，目前主要有檔案法律法規(guī)《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)檔案法〉辦法》《北京市城市建設(shè)檔案管理辦法》，以及檔案規(guī)范性文件145件。各區(qū)檔案局均根據(jù)本地區(qū)工作需要制定或完善了相關(guān)規(guī)范性文件，健全了制度體系，為全市檔案事業(yè)發(fā)展提供了法規(guī)保障。

（四）檔案、檔案工作為社會(huì)服務(wù)的能力和水平不斷增強(qiáng)

40年來(lái)，北京市檔案局（館）緊緊圍繞首都的改革開(kāi)放、圍繞大局開(kāi)展服務(wù)，有力地配合了建國(guó)周年、建黨周年，2008年奧運(yùn)會(huì)舉辦、2022年冬奧會(huì)申辦，APEC、京津冀協(xié)同發(fā)展等一系列國(guó)家和北京的重大活動(dòng)留下珍貴的記憶；發(fā)揮檔案真實(shí)性、憑證性的特點(diǎn)，會(huì)同有關(guān)地區(qū)和部門(mén)，在各個(gè)歷史節(jié)點(diǎn)上如：建國(guó)40周年、50周年、60周年，建黨70周年、80周年、90周年等聯(lián)合舉辦了展覽，編輯多部檔案文獻(xiàn)；特別是“檔案見(jiàn)證北京”系列文化講座已成為首都富有鮮明檔案文化特色的市民學(xué)習(xí)品牌；“國(guó)際檔案日”暨北京市“檔案館日”連續(xù)舉辦十屆，已成為首都重要的檔案文化品牌活動(dòng)，媒體關(guān)注度越來(lái)越高，對(duì)市民的吸引力越來(lái)越強(qiáng)，社會(huì)影響越來(lái)越大。

二、北京市檔案法治建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)

（一）檔案法治建設(shè)必須忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)

因?yàn)閼椃ㄋ_立的基本原則、國(guó)家根本制度和對(duì)公民基本權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，體現(xiàn)了人民的共同意志和根本利益，是一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會(huì)團(tuán)體的根本活動(dòng)準(zhǔn)則，所以，憲法是國(guó)家的治國(guó)之本，是安邦的總章程，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中居于核心地位，具有最高的法律效力?！耙磺蟹?、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！蓖恚瑱n案法治建設(shè)也不能違背憲法、不能與憲法相抵觸。依法治檔必須在遵循憲法的基礎(chǔ)上進(jìn)行。只有堅(jiān)持憲法原則，才能保證檔案法治建設(shè)的正確方向。

（二）檔案法治建設(shè)始終與政府的法治建設(shè)同步發(fā)展

黨的十一屆三中全會(huì)，開(kāi)啟了我國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史時(shí)期，也開(kāi)啟了中國(guó)法治政府的建設(shè)進(jìn)程。1987年《檔案法》順勢(shì)而生，1997年《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)檔案法>辦法》出臺(tái)。在隨后的幾十年里，政府從全能政府、管制政府向有限政府、法治政府轉(zhuǎn)型，進(jìn)行了多次部門(mén)調(diào)整改革，不斷地轉(zhuǎn)變職能，先后推行了行政執(zhí)法責(zé)任制，深化改革行政審批制度，實(shí)行行政權(quán)力清單制度等。檔案行政部門(mén)始終緊跟政府法治建設(shè)的步伐，嚴(yán)格依法治檔，全面取消非行政許可事項(xiàng)，同時(shí)取消了一批檔案行政審批事項(xiàng)，將檔案行政權(quán)力的法律依據(jù)、職責(zé)權(quán)限、運(yùn)行流程等向社會(huì)公開(kāi)，接受監(jiān)督，并創(chuàng)新檔案行政執(zhí)法方式，開(kāi)展“雙隨機(jī)，一公開(kāi)”工作等。

（三）檔案法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)把維護(hù)公民權(quán)利作為核心

檔案行政管理部門(mén)堅(jiān)持為人民服務(wù)，把維護(hù)最廣大人民的根本利益作為依法治檔的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。檔案工作的職責(zé)就是為黨管檔，為國(guó)守史，為公民利用檔案服務(wù)。維護(hù)好公民利用檔案的權(quán)利，是檔案法治建設(shè)的重要內(nèi)容。檔案行政管理部門(mén)要依法做好檔案的收和管、鑒定和開(kāi)放，最大限度地滿足人民對(duì)檔案的需求。

（四）檔案法治建設(shè)必須堅(jiān)持執(zhí)法改革創(chuàng)新與發(fā)展

改革是動(dòng)力，發(fā)展是目標(biāo)。在檔案法治建設(shè)中，管理堅(jiān)持改革的精神、發(fā)展的思路，通過(guò)建立健全有效的法律制度，嚴(yán)格行政執(zhí)法，積極主動(dòng)研究解決改革發(fā)展中的新情況、新問(wèn)題。創(chuàng)新檔案行政執(zhí)法的形式和方法，將執(zhí)法創(chuàng)新和科技創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，可以提高檔案執(zhí)法的質(zhì)量和效率。幾十年來(lái)，我們?cè)跈n案執(zhí)法中，不斷地完善執(zhí)法程序，改進(jìn)執(zhí)法方式，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法行為，創(chuàng)新執(zhí)法技術(shù)，采用計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，對(duì)執(zhí)法結(jié)果進(jìn)行分析研究，推動(dòng)檔案法治建設(shè)，提升執(zhí)法水平和效率。

（五）檔案法治建設(shè)必須堅(jiān)持對(duì)檔案執(zhí)法者進(jìn)行法治觀念的培養(yǎng)和教育，全面提高其依法履職的能力和水平

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。幾十年來(lái)，我們每年都對(duì)檔案執(zhí)法者進(jìn)行法律法規(guī)培訓(xùn)，大力提高其依法治檔的意識(shí)，不斷增強(qiáng)他們的法律思維能力，使他們對(duì)依法治檔從理念轉(zhuǎn)化為自覺(jué)的行動(dòng)，并貫穿到檔案管理的整個(gè)過(guò)程、各個(gè)環(huán)節(jié)中，才能有效解決檔案事業(yè)發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題。

（六）檔案法治建設(shè)必須堅(jiān)持檔案法治宣傳，弘揚(yáng)法治精神

人民群眾是法律實(shí)施的重要主體，是依法治檔的基礎(chǔ)力量。檔案行政管理部門(mén)通過(guò)開(kāi)展檔案法治宣傳，使檔案法治精神真正進(jìn)社區(qū)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校，并逐步深入人心。十幾年來(lái)，不斷地創(chuàng)新檔案法治宣傳方式，舉辦檔案法治知識(shí)競(jìng)賽，檔案行政管理部門(mén)開(kāi)展檔案法治征文活動(dòng)，征集檔案法治宣傳漫畫(huà)，制作檔案法治動(dòng)漫視頻《檔案連著你和我》等，讓社會(huì)公眾了解《檔案法》，遵守《檔案法》，進(jìn)而深化對(duì)法治精神的認(rèn)識(shí)。

三、北京市檔案法治建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）檔案執(zhí)法者法治意識(shí)及依法辦事能力有待提高

思想觀念上的法治才是制度法治的核心和靈魂，這種法治才是能夠真正推動(dòng)法治政府建設(shè)、法律落到實(shí)處的力量。但在實(shí)際工作中對(duì)于學(xué)法、懂法、守法、用法的意識(shí)不強(qiáng)，根據(jù)情況決定是否依法辦事，而不能?chē)?yán)格做到依法規(guī)條款辦事；檔案行政人員的法治思維、依法行政和依法辦事的能力不高，距離國(guó)家治理現(xiàn)代化要求還有一定的距離。

（二）有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的情況依然存在

最常見(jiàn)的是選擇性執(zhí)法。對(duì)易出政績(jī)且不得罪人的執(zhí)法爭(zhēng)著去做，遇到困難的、需要認(rèn)真盡力的、得罪人的處罰就你推我搡或者繞著走，不能勇于執(zhí)法。這是人情關(guān)系所致，不愿意因工作得罪私人關(guān)系。因此，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)不依法辦事而是依情辦事，盡可能私了。這違背了檔案執(zhí)法公平公正的原則，會(huì)使檔案部門(mén)的公信力下降。嚴(yán)格規(guī)范公正、文明執(zhí)法是檔案法治建設(shè)的重要標(biāo)志，其成效是衡量檔案法治建設(shè)成效最直觀、最普遍、最可信的標(biāo)尺，只有嚴(yán)格執(zhí)法、不枉不縱，才能彰顯法治權(quán)威。

（三）檔案工作中違法情況時(shí)有發(fā)生

程序是實(shí)體的前提和保證，有合法的執(zhí)行程序，才會(huì)產(chǎn)生合法的執(zhí)行結(jié)果。在檔案工作中，檔案行政管理部門(mén)往往重實(shí)體輕程序，造成程序違法。例如，《檔案法》規(guī)定，檔案館滿30年的檔案延期開(kāi)放，須經(jīng)上級(jí)檔案行政管理部門(mén)的審批。但是，一些檔案館對(duì)滿30年檔案延期開(kāi)放沒(méi)有報(bào)上級(jí)檔案行政管理部門(mén)的審批，就拒絕給利用者利用。從法理上講，這是程序違法。然而一些檔案工作人員認(rèn)為這只是工作上的瑕疵。其理由是：無(wú)論其是否經(jīng)過(guò)審批，它們都是不開(kāi)放的檔案，不能提供利用。還有一些違法情況，一些檔案館中滿30年的檔案不對(duì)外開(kāi)放，理由是它們沒(méi)有做完鑒定工作，無(wú)法對(duì)外開(kāi)放。

經(jīng)過(guò)40年的改革開(kāi)放，我國(guó)已進(jìn)入中國(guó)特色社會(huì)主義的新時(shí)代，人民群眾利用檔案的權(quán)利意識(shí)已經(jīng)深入人心，對(duì)檔案工作的公共服務(wù)要求也越來(lái)越高。這些給我們的工作帶來(lái)了很大壓力，也增添了內(nèi)在動(dòng)力。這就要求我們不斷地改正工作中的問(wèn)題，真正做到以法治凝聚改革共識(shí)、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、使檔案事業(yè)健康發(fā)展。

作者單位：北京市檔案局（館）