淺談PPP 模式在農(nóng)村基礎設施建設中的運用

張月+李靜+陳媛

摘要：完善農(nóng)村基礎設施建設是各級政府的面對的主要問題，但是巨大的資金缺口是阻礙農(nóng)村基礎設施建設步伐的首要問題。本文主要內容是PPP模式在農(nóng)村基礎設施建設存在的問題及對策，以推動PPP模式在農(nóng)村基礎設施建設的應用進程。

Abstract： To improve the rural infrastructure construction is the main problem faced by all levels of government， but the huge funding gap is the primary problem hindering the pace of rural infrastructure construction. The main contents of this paper are problems and countermeasures of PPP mode in rural infrastructure construction， so as to promote the application of PPP in the process of the rural infrastructure construction.

關鍵詞：PPP模式；農(nóng)村基礎設施建設；問題；對策

Key words： PPP model；rural infrastructure construction；problems；countermeasures

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）01-0013-02

0 引言

當前我國正在加快城鎮(zhèn)化的步伐，基礎設施建設的需求量大幅增加?；A設施建設周期長，規(guī)模大，資金的需求量巨大，但由于政府地方債的現(xiàn)象嚴重，財政實力也十分有限，在當前的嚴峻形勢下，迫切需要一種可行的融資模式來解決融資難的問題。

1 PPP模式的含義和特征

公私伙伴關系模式（PPP），是指政府部門根據(jù)市政建設的需要，通過特許經(jīng)營權的方式與社會盈利機構建立伙伴關系，以達到政府資本與社會資本共同參與城市的基礎設施建設中。PPP模式強調雙方是伙伴關系，而不是傳統(tǒng)的發(fā)包模式，即政府是發(fā)包方，私營部門是承包方的不對等關系?；锇槭胶献鲝娬{以下三個特點：

首先，根本目標一致。公私雙方是合作的關系，即雙方通過一定的約束機制來約束雙方的行為和關系。城市的基礎設施建設的根本目的是為城市的基本物質生產(chǎn)和居民的基本生活提供一定的設施條件，是城市和居民生產(chǎn)生活的基本保障。其次，利益共享。政府允許私營資本參與到項目建設中，就應該滿足私營部門獲取收益的目的，允許其收回資本并獲取收益。收益分享可分成兩方面：其一，項目完成后，政府部門給予私營部門一定的收益，整個項目完成；其二，特許經(jīng)營權的方式，私營部門獲取一定期限的經(jīng)營權，獲取經(jīng)營利潤。最后，風險共擔。公私雙方共同對項目的整個周期負責，包括對風險的承擔。風險共擔是與收益共享相對應，獲取收益的同時要承擔相應的風險。

2 PPP模式在基礎設施建設中應用的必要性

2.1 政府財政實力有限 建立健全農(nóng)村基礎設施是城鎮(zhèn)化進程的必然要求，資金的主要來源是政府。但是，基礎設施投資數(shù)額巨大，給政府財政帶來巨大的挑戰(zhàn)。除此之外，各地方政府地方債的現(xiàn)象也十分嚴重，很難拿出巨額資金來建設農(nóng)村基礎設施?；A設施建設的建設周期長，這也意味著資金的占用時間長，這也給政府帶來巨大的財政資金壓力。

2.2 傳統(tǒng)外包模式存在弊端 基礎設施建設一般都是傳統(tǒng)的外包模式，政府將項目直接外包給私人部門，由私人部門負責項目的建設，建設期完將交由政府部門。這種模式的弊端體現(xiàn)在，首先，政府部門將建設期風險全部轉移給私營部門，造成私營部門的風險增加。其次，私營部門為了獲取利潤，偷工減料以降低建設成本，造成城市“豆腐渣”工程。

2.3 農(nóng)村基礎設施建設滯后，不能滿足我國城鎮(zhèn)化發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展要求 改革開放以來，我國經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化的進程不斷加快，城市公共事業(yè)發(fā)展迅速，但是農(nóng)村的基礎設施建設還是薄弱環(huán)節(jié)。尤其是我國處于“脫貧攻堅”的關鍵時期，完善農(nóng)村的基礎設施建設對于農(nóng)村脫貧具有至關重要的意義，促進農(nóng)村地區(qū)的繁榮發(fā)展，提高居民的生產(chǎn)生活環(huán)境，打通農(nóng)村與城市的聯(lián)系，實現(xiàn)城市與農(nóng)村機遇與繁榮的共享。尤其是我國處于轉型升級的關鍵期，完善農(nóng)村的基礎設施建設對于發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式具有深刻的現(xiàn)實意義。

3 PPP模式在農(nóng)村基礎設施建設中存在的問題

3.1 應用范圍十分有限 PPP模式在農(nóng)村基礎設施建設中的推廣和應用，還處于不成熟的階段。首先，我國廣大的農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力水平和經(jīng)濟發(fā)展水平較低，這是發(fā)揮市場機制的最大掣肘，PPP模式組突出的特點就是充分發(fā)揮市場機制的作用。其次，一些行政官員和群眾對PPP模式的可靠性存在質疑，缺乏對市場化運作的基本理論和知識儲備，且對PPP模式存在一定的認識誤區(qū)，對于引進其他市場主體過于謹慎，所以對PPP的模式參與性和積極性不足。

3.2 應用效果不明顯，運作效率低下 我國在農(nóng)村基礎建設過程中，公私雙方追求短期利益，過分急于求成。在項目建設的初級階段，缺乏嚴謹?shù)目尚行栽u估，例如對于風險的來源問題，風險的補救措施等，缺乏對于這些風險狀況的預測和估計，這是造成項目中斷或者最后項目落成效果不佳的重要原因。主要體現(xiàn)在以下幾方面：對于政府部門來說，政府部門職能缺位。在項目的運行過程中，政府缺乏強有力的監(jiān)督措施，未能營造出一個良好的運作環(huán)境，且相關的法律和政策不健全；對于私人部門來說，趨利性是私營部門的主要特性，這就造成其對農(nóng)戶利益的漠視和侵占現(xiàn)象。

3.3 政府與私營部門界限不清，致使私營部門的積極性和參與性不高 我國在運用PPP模式還處于不成熟的階段，一些相關的法律法規(guī)好而政策支持還處于不健全的階段，政府之間，政府與私營部門之間缺乏嚴格的權責界限。未形成統(tǒng)一嚴格的合同標準和科學合理的權責界定標準，在風險分擔方面存在諸多分配不合理現(xiàn)象。私營部門的利益得不到應有的保障權利也得不到合法的保護。在政府部門面前，私營部門處于劣勢，無法與公共部門平等直接對話，承受巨大的行政壓力。endprint

3.4 政府職能角色不明確，未能充分發(fā)揮監(jiān)督和引導作用 在PPP模式中，政府的職能角色是個社會提供公共服務的行政主體，其次由行政主體的角色轉成項目規(guī)劃者，政策制定者以及社會的監(jiān)督引導者。但是，從當前PPP模式的建設過程來看，政府沒有很好地做到一個監(jiān)督者的角色，在政策制定和推行方面未發(fā)揮必要的引領作用，政府越位和缺位的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3.5 缺乏相關的專業(yè)人員 我國對于PPP模式的研究相對成熟，但是PPP模式在實際的基礎設施建設的應用，尤其是農(nóng)村基礎設施建設中的應用還很不成熟，其中一個重要原因是我國對于PPP模式的專業(yè)操作人員不足，很多人都是對PPP模式的理論研究，缺乏具體實踐。中國農(nóng)村基礎設施薄弱，農(nóng)村的環(huán)境情況相對復雜，因此單純的理論研究無法滿足實際建設的需要，或者理論跟不上實際應用的發(fā)展進程。

4 推進PPP模式在農(nóng)村基礎設施建設中應用的對策

4.1 轉換政府職能，加強監(jiān)督和引導 PPP項目屬于經(jīng)濟規(guī)模和建設規(guī)模都比較大的項目，政府的監(jiān)督作用十分重要，包括項目從招投標到項目的建設以及最后項目的交接和運行整個建設周期的監(jiān)督，這不僅能保障項目的保質保量的完成，而且保障項目的公開透明，從根本上來說維護每個人的切身利益。私營部門主要追求利益最大，易出現(xiàn)項目的偷工減料現(xiàn)象，損害大眾利益，這需要政府的積極引導和有效的監(jiān)督，以保障項目的有序進行。

4.2 把握政策的靈活性，實施有效的激勵模式 政府應根據(jù)項目的特點采取一定的激勵模式，給予私營部門一定的激勵政策。如以下幾點：①保障最低收益率。項目經(jīng)營期間，政府采購一定數(shù)量的項目，如水廠電廠等，可保障項目的經(jīng)營收益。在私營部門出現(xiàn)經(jīng)營困難時，可適當采取一定的稅收優(yōu)惠政策。②允許準許私營部門在授權范圍內對本項目的利益開發(fā)或者進行項目拓展，增加經(jīng)濟效益。

4.3 構建科學合理的風險分擔結構 PPP項目具有一定的經(jīng)濟規(guī)模，必然存在一定的風險，包括金融風險、政策風險、經(jīng)營風險、資金鏈風險，構建科學的風險分擔結構主要分為政府風險和私營部門風險。根據(jù)PPP模式的一個原則：風險共擔原則由最有控制力的一方承擔相應的風險的原則，政府應該承擔政策和法律的風險。私營部門具有最先進的管理經(jīng)驗應承擔經(jīng)營風險和資金鏈風險。對于市場風險，靈活性比較強，如金融風險，政府和私營部門應共同承擔市場風險。

4.4 政府和私營部門應保持根本目標一致，雙方權利責任平等 政府做為社會利益的代表，代表大眾的利益，所以應轉變政府角色，實現(xiàn)向服務型政府轉變，以社會利益最大做為最終目標，把社會效益最大放在首位。對于私營部門來說，其盈利目的是不可避免的，但是不能以忽視或者破壞社會集體利益滿足自身的盈利目的。與此同時，政府和私營部門作為利益雙方，應保持兩者的地位和權利平等，私營部門作為項目的承包者要保證項目保質保量的完成，政府作為發(fā)包方應保障私營部門的利益不受侵犯。

4.5 投入足夠的人力物力對PPP模式進行實地考察研究，實現(xiàn)PPP模式的理論與實際的緊密融合 根據(jù)對農(nóng)村的基本環(huán)境進行實地考察研究，在實踐的基礎上對PPP模式進行調整，彌補PPP理論與農(nóng)村基礎設施建設之間空缺，以理論適應實際情況，避免“削足適履”的現(xiàn)象。除此之外，我國的農(nóng)村基礎設施建設應吸取外國的先進PPP模式理論和經(jīng)驗，同時提高自主創(chuàng)新能力，不斷提高農(nóng)村的生產(chǎn)力水平。

5 總結

盡管PPP模式在我國的應用得到廣泛的推廣，但是我國對于PPP模式的應用還處于初級階段，還存在一些問題，因此政府和相關單位應該加大對PPP模式的應用研究，使PPP模式能與我國的農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀緊密融合，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)村生活環(huán)境水平。

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