商品房和保障房如何共享公共服務(wù)

李宇嘉

一、“隔離墻”事件背后的兩方訴求

近期，北京和深圳一些混合居住的小區(qū)，屢屢爆出商品房業(yè)主和保障房住戶爭花園、停車位等現(xiàn)象，甚至發(fā)生“建或拆”隔離墻、示威游行等事件。其中，北京豐臺區(qū)西三環(huán)，以“限地價、競配建（保障房）”建設(shè)的項(xiàng)目——西宸原著（保障房部分稱為玉璞家園），近日發(fā)生的“隔離墻”事件引起極大關(guān)注。而且，該項(xiàng)目不僅涉及商品房與保障房“分區(qū)管理”的問題，還因商品房業(yè)主“護(hù)墻”和保障房業(yè)主“拆墻”斗爭，牽扯出“高出租率”“業(yè)主開豪車”等保障房亂象。

目前，該項(xiàng)目商品房業(yè)主認(rèn)為，自己花5-8倍于保障房的高價購買商品房，且承擔(dān)保障房建設(shè)成本、土地“招拍掛”成本，還繳納3倍于保障房的物管費(fèi)，理應(yīng)享有商品房小區(qū)更優(yōu)質(zhì)的公共資源，商品房與保障房應(yīng)“分區(qū)管理”（報建合同也未禁止）。拆掉隔離墻，小區(qū)品質(zhì)和價格必打折扣。但保障房業(yè)主認(rèn)為，自己受到歧視，居住品質(zhì)無法保障。保障房容積率、綠化率、公共空間、基本配套等之所以不達(dá)標(biāo)，就在于開發(fā)商壓縮保障房空間，滿足商品房業(yè)主的需求。

對此，北京住建委要求，同一小區(qū)不得分割管理，現(xiàn)有隔離墻、鐵柵欄或綠化帶必須在8月31日前拆除。不過，最后期限已過，西宸原著“隔離墻”事件仍無解，“護(hù)墻”與“拆遷”兩方各持己見、各有道理。未來，北京等大城市商品房配建公租房、共有產(chǎn)權(quán)房、租賃房等保障或政策性住房已是常態(tài)。另外，社區(qū)管理固然要強(qiáng)調(diào)“租售同權(quán)”“共享發(fā)展”“包容性增長”，但物權(quán)保護(hù)也是“天道”。因此，一味地靠政令去“堵”，不僅不能服眾，還會埋下后續(xù)沖突的禍根。

二、商品房和保障房的居住分異現(xiàn)象

事實(shí)上，居住空間隔離是社會階層分化最強(qiáng)烈的映射。改革開放近40年，經(jīng)濟(jì)效率驅(qū)動的市場化，導(dǎo)致貧富差距和收入差距。上世紀(jì)末開啟住房市場化、貨幣化改革以后，差距和分化空間加劇。由于房子是高度集聚財富的載體，于是在城市空間投射上，就出現(xiàn)了因收入差距而導(dǎo)致的高檔小區(qū)與中低檔小區(qū)，甚至與回遷房小區(qū)、公租房小區(qū)等在經(jīng)濟(jì)價值、居住品質(zhì)、社會地位上差距較為明顯的居住分異（ResidentialDifferentiation）現(xiàn)象。國際上，因低收入人群、少數(shù)族裔被隔離而聚居，居住分異往往導(dǎo)致社會隔離、貧民窟、邊緣化租賃等問題，這也是犯罪率高企、貧困失業(yè)、社會沖突，甚至是暴動（如2005年巴黎郊區(qū)移民暴動）的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

二戰(zhàn)后，城市功能的復(fù)雜性和多樣性越來越被政府接受，特別是城市學(xué)家推崇的“人的城市”在城市規(guī)劃上占據(jù)主導(dǎo)。于是，從上世紀(jì)70年代開始，美國住房發(fā)展部（HUD）改變了過去集中建設(shè)公共住房的做法，在全球率先推行混合居?。∕ixed-Income-Housing），建設(shè)包容性社區(qū)?；炀幽Ｊ较?，高收入階層在生活習(xí)慣、行為規(guī)范、社會準(zhǔn)則的遵守上，具有極強(qiáng)的示范效應(yīng)，在社會觀念、信息網(wǎng)絡(luò)上具有極強(qiáng)的傳播效應(yīng)，拉近物理距離可以促成社會交往，進(jìn)而糾偏社會隔離。但歐美的實(shí)踐證明，多數(shù)人并不特別樂意接受“混合居住”，弱勢群體也不能從混居模式中獲利，政府促成的混居甚至是一個零和結(jié)果，混居與社會融合之間缺乏必然聯(lián)系。

時至今日，發(fā)達(dá)國家低收入人群、少數(shù)族裔、移民聚居及基于聚居的分割管理仍是普遍現(xiàn)象。居住分異在發(fā)展中國家更明顯，比如巴西、印度巨大的貧民窟，移民或外來人口邊緣化租賃更是在所有新興國家都存在。作為最大宗支出，住房消費(fèi)一旦由價格和支付能力篩選，居住分異、分割管理就是普遍現(xiàn)象。從邊際最優(yōu)的原理看，城市公共設(shè)施好、環(huán)境優(yōu)美、區(qū)位優(yōu)良的區(qū)域，應(yīng)建設(shè)高品質(zhì)住宅，房價也由這些因素決定。而且，商品房業(yè)主和保障房業(yè)主對公共服務(wù)和社區(qū)管理的訴求和支付能力也不同，比如保障房住戶或許無法支付網(wǎng)球場和游泳池等。若非要混合大量保障房，除非降低物業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，否則，不是低收入者支付較低對價，就是政府大量補(bǔ)貼。前者擾亂市場規(guī)律、劣幣驅(qū)逐良幣，導(dǎo)致居住品質(zhì)下降和物業(yè)貶值，后者則陷入“補(bǔ)貼黑洞”而不可持續(xù)。

三、分異和混居，問題與最優(yōu)策略

筆者認(rèn)為，最優(yōu)策略是，高收入者支付高地價及基于物業(yè)評估的高額稅收，地價和稅收反哺財政，并用來建設(shè)保障房及配套。當(dāng)然，不管哪種保障房，保障的只是“基本需求”，即滿足中低收入者基本居住及圍繞居住的基本配套，否則就陷入“福利性陷阱”。

只解決基本需求，一方面是社會保障和公共財政的內(nèi)涵使然，另外也是鼓勵平等競爭的必然要求。也就是說，財政的錢只保障或援助基本需求，否則無論于財政的出資人，還是于未獲得保障的人群，都是不公平的。對于保障房群體而言，想要獲得更好的居住環(huán)境、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，就得靠自身努力工作、好好賺錢，屆時到市場上去租或買。在我國，房價和物業(yè)管理費(fèi)都是支付公共服務(wù)的對價，土地出讓金（體現(xiàn)為房價）用來供給教育醫(yī)療、市政管網(wǎng)、交通等城市公共服務(wù)，物業(yè)管理費(fèi)則用于社區(qū)生活服務(wù)。從各大城市混居社區(qū)存在的問題看，首先是居住品質(zhì)和基本服務(wù)配置不到位，比如玉璞家園容積率超規(guī)劃上升、綠化不達(dá)標(biāo)、房屋質(zhì)量差、公共空間逼仄等。因此，要檢討建設(shè)和配套是否滿足標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)資金投入是否足額。

從目前北京、深圳等城市混居社區(qū)存在的問題看，首先，政府在基本公共服務(wù)配置上不到位或缺乏標(biāo)準(zhǔn)，而且在物業(yè)規(guī)劃、交付（保障房）或銷售（商品房）時，沒有將配套標(biāo)準(zhǔn)及使用群體范圍告知保障房住戶和商品房業(yè)主，導(dǎo)致爭搶公共服務(wù)；其次，開發(fā)商為最大化利潤，盡量壓縮保障房的空間及配套，導(dǎo)致保障房和商品房居住環(huán)境上的巨大鴻溝，人為刺激不平等的情緒，而開發(fā)商突破規(guī)劃的行為，也未在政府監(jiān)管上實(shí)現(xiàn)制止；最后，有的地方政府為最大化土地價值，用“邊角料”建設(shè)保障房，配套缺斤少兩，甚至異化為形同虛設(shè)的面子工程。

另一方面，不符合保障條件的人群獲得了資格，這部分理應(yīng)劃入中等收入的人群，其居住環(huán)境和配套訴求顯然要高于低收入人群，拆掉“隔離墻”的情緒必然很高。同時，問題也與保障房建設(shè)弊端有關(guān)，“限地價、競配建”（地價拍到高限后，競配保障房面積）的保障房配建模式，意味著地價和保障房面積雙雙“最大化”：先拍賣土地，政府不想損失地價；后競爭配保障房面積，希望保障房面積盡量增加。由此，高地價、配建成本和代價全部轉(zhuǎn)嫁給了開發(fā)商。于是，一邊是保障房“高密度、低配套”，一邊是商品房“低密度、高配套”，開發(fā)商必須以商品房的高檔和高價來彌補(bǔ)地價和保障房建設(shè)成本，二者在居住環(huán)境和配套上出現(xiàn)巨大鴻溝。

因此，保障房業(yè)主或住戶和商品房業(yè)主混居及衍生的爭論，很大程度與保障房錯配、建設(shè)及配套缺斤少兩、建設(shè)模式存在缺陷有關(guān)。特別是“招拍掛”出讓土地由開發(fā)商“買單”的保障房建設(shè)模式，為分區(qū)管理埋下伏筆。事實(shí)上，目前這種配建的保障房模式，并非真正的“混合居住”或“融合社區(qū)”。如果要實(shí)現(xiàn)混居，應(yīng)該是一樣的房子和公共空間。筆者認(rèn)為，低收入人群和外來人群有權(quán)享有城市化紅利，按照“?；?、防范福利陷阱”的基本原則，政府應(yīng)該留足用地、空間和財政支出，然后才是市場化的商品房開發(fā)。即便由開發(fā)商配建，也要明確建設(shè)和配套標(biāo)準(zhǔn)及剛性資金投入。

四、“大混居、小聚居”的路徑選擇

為了避免配建和混居出現(xiàn)的上述社會問題，可采取“大混居、小聚居”的保障房布局模式。保障人群占比僅30%左右，可插花式、散點(diǎn)式布局在城市各區(qū)域、各項(xiàng)目，而非集中在城市外圍或某一區(qū)域，這樣可實(shí)現(xiàn)交通、教育、醫(yī)療等大眾性公共服務(wù)共享和以規(guī)模化來分?jǐn)偣┙o成本。

“大混居”可以實(shí)現(xiàn)完整的生產(chǎn)生活服務(wù)業(yè)鏈條循環(huán)、合理的產(chǎn)業(yè)分工。美國的研究發(fā)現(xiàn)，每一個高科技產(chǎn)業(yè)的就業(yè)可以帶動5個其他行業(yè)的就業(yè)，其中2個是相對高端的服務(wù)業(yè)（如醫(yī)生和律師），另3個則集中在消費(fèi)型服務(wù)業(yè)（如售貨員和餐館服務(wù)員）。因此，“大混居”不僅解決了中低收入人群的就業(yè)問題，而且降低了片區(qū)或區(qū)域內(nèi)高收入者的生產(chǎn)生活成本，這才是真正的共享發(fā)展。

此外，“大混居、小聚居”模式下，商品房市場繁榮，區(qū)域內(nèi)交通、教育、社區(qū)管理、社會秩序等公共設(shè)施也趨于完善，中低收入人群不僅可以享受到外溢紅利，還可以承擔(dān)規(guī)模化消費(fèi)降低的邊際成本；不僅不會沖擊房地產(chǎn)市場化發(fā)展，還會接受到商品房社區(qū)秩序規(guī)范帶來的示范效應(yīng)。endprint