公租房騰退難實(shí)證分析

李戈

在我國(guó)，狹義的退出公租房保障，是指公租房保障家庭因收入、住房、人口情況發(fā)生變化不再符合保障條件，或公租房承租人因租賃期間違反管理規(guī)定且拒不改正，管理部門(mén)應(yīng)將其退出公租房保障。廣義的退出公租房保障，則還包括在公租房不同保障梯度之間的調(diào)整，即退出原保障梯度，申請(qǐng)按照其他住房保障梯度予以保障?！笆濉逼陂g，貴陽(yáng)市新建公租房（含廉租住房）500多萬(wàn)平方米10萬(wàn)套（含購(gòu)買(mǎi)、改建、租賃）。隨著公租房陸續(xù)建成，越來(lái)越多保障家庭入住，公租房退出與騰退情況不斷出現(xiàn)，有效檢驗(yàn)了現(xiàn)有公租房退出機(jī)制的合理性。本文旨在以貴陽(yáng)市公租房管理部門(mén)在退出管理中遇到的騰退難題為觀察樣本，探尋更加合理有效的公租房退出管理模式，并對(duì)相關(guān)政策提出優(yōu)化建議。

一、貴陽(yáng)市公租房保障基本情況

按國(guó)家、省、市相關(guān)規(guī)定，貴陽(yáng)市通過(guò)政府主導(dǎo)或者提供政策支持，向住房困難家庭發(fā)放公租房租賃住房補(bǔ)貼、實(shí)物配租公租房，解決住房困難問(wèn)題。為推進(jìn)公租房建設(shè)，創(chuàng)新工作方式，逐步提高公租房運(yùn)營(yíng)管理能力，組建貴陽(yáng)市公共住宅投資建設(shè)（集團(tuán)）有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市住投公司），作為政府指定運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)承擔(dān)公租房開(kāi)發(fā)建設(shè)及物業(yè)服務(wù)職能，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)受政府有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管。

二、貴陽(yáng)市公租房退出機(jī)制相關(guān)規(guī)定

目前，按照《公共租賃住房管理辦法》（住建部2012年第11號(hào)令）貴陽(yáng)市制定了《貴陽(yáng)市公共租賃住房管理暫行辦法》（筑府發(fā)〔2011〕32號(hào)）和《關(guān)于有序推進(jìn)公租房分配管理工作的實(shí)施意見(jiàn)（暫行）》（筑府辦發(fā)〔2016〕42號(hào)）等文件，所有違規(guī)使用行為處理規(guī)定最終指向狹義的退出公租房保障，有承租公租房的應(yīng)騰退、拒不騰退的，向法院起訴。在騰退之前據(jù)情節(jié)不同還可以采取的措施有：一是給予合理的搬遷期；二是要求被退出保障的承租人按市場(chǎng)租金繳納租金；三是罰款，金額一般在1000元以下，有違法所得的，處以違法所得3倍以下但不超過(guò)3萬(wàn)元的罰款；四是記入公租房管理檔案。

三、貴陽(yáng)市公租房騰退難原因分析

從承租人拒絕騰退的理由出發(fā)，我們分析退出工作難以推進(jìn)的原因，主要有：

（一）承租人年度資格復(fù)核規(guī)定難以執(zhí)行

2007年前，我國(guó)處于以經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)為主的住房保障階段，全國(guó)城鎮(zhèn)住房困難低收入家庭約1000萬(wàn)戶(hù)，實(shí)際享受廉租住房政策家庭占比僅2.7%，建設(shè)部等八部門(mén)制定《廉租住房保障辦法》規(guī)定年度資格復(fù)核制度，基層政府工作力量尚且能執(zhí)行。2012年住建部制定《公共租賃住房管理辦法》，規(guī)定公租房租賃期限屆滿(mǎn)應(yīng)當(dāng)提出續(xù)租申請(qǐng)并由住房保障主管部門(mén)復(fù)核資格。2014年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于并軌后公共租賃住房有關(guān)運(yùn)行管理工作的意見(jiàn)》（建?！?014〕91號(hào)）規(guī)定要完善城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭資格復(fù)核制度，但并未明確規(guī)定如何處理年度資格復(fù)核與租賃期滿(mǎn)資格復(fù)核并存的問(wèn)題。

《貴陽(yáng)市公共租賃住房管理暫行辦法》（筑府發(fā)〔2011〕32號(hào)）第37條規(guī)定所有住房保障家庭都應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一進(jìn)行年度資格復(fù)核，沿用至今。市住投公司為執(zhí)行該制度，與公租房承租人簽訂《貴陽(yáng)市公共租賃住房租賃合同》第11條規(guī)定經(jīng)審核不符合保障條件、且未經(jīng)同意給予租住過(guò)渡期限的，應(yīng)無(wú)條件騰退住房，拒不騰退房屋的，可向人民法院起訴，并強(qiáng)制收回房屋。

但是，大規(guī)模公租房建成投用后，年度資格復(fù)核實(shí)施日漸力不從心，加上承租人如果離開(kāi)原資格準(zhǔn)入地社區(qū)，承租其他城區(qū)公租房，很容易信息脫節(jié)、難以聯(lián)系，不能及時(shí)參加年度資格復(fù)核或調(diào)整保障梯度，從而被主管部門(mén)決定退出公租房保障。

（二）公租房保障退出精準(zhǔn)識(shí)別難

公租房承租人因知識(shí)、文化水平有限，對(duì)公租房梯度保障政策不夠了解。在納入保障后，保障家庭收入、住房情況發(fā)生變化不再符合準(zhǔn)入時(shí)的保障梯度條件，會(huì)因予以調(diào)整后的保障梯度對(duì)自身不利，而不及時(shí)申報(bào)信息調(diào)整住房保障梯度。往往導(dǎo)致住房保障主管部門(mén)在資格復(fù)核時(shí)，發(fā)現(xiàn)該家庭不符合現(xiàn)保障梯度，又未獲得該家庭可以調(diào)整進(jìn)入其他保障梯度的信息，而決定先將其退出住房保障。

另外，負(fù)責(zé)住房保障一線(xiàn)工作的社區(qū)服務(wù)中心因基層事務(wù)繁雜且無(wú)專(zhuān)職工作人員，直接面對(duì)承租人詳細(xì)宣傳、解答公租房管理政策的能力較弱。在保障對(duì)象動(dòng)態(tài)調(diào)整工作繁瑣、保障家庭流動(dòng)性大、收入與住房情況核定不易的情況下，難以逐戶(hù)指導(dǎo)承租人進(jìn)行梯度調(diào)整，也可能導(dǎo)致承租人不能盡快向社區(qū)申報(bào)家庭新的基本情況或調(diào)整保障方式。

（三）不斷擴(kuò)大的保障群體對(duì)公共租賃住房保障模式提出挑戰(zhàn)

由于住房先天同時(shí)具備投資性與消費(fèi)性，能夠?qū)崿F(xiàn)“財(cái)富效應(yīng)”，住房困難家庭永遠(yuǎn)租房不應(yīng)當(dāng)成為政府社會(huì)保障政策目的，相反，應(yīng)當(dāng)激勵(lì)他們努力獲得自有住房、把握因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在資產(chǎn)保值增值過(guò)程中獲得收益的機(jī)會(huì)。

2015年，貴陽(yáng)市發(fā)布《2015年申請(qǐng)公共租賃住房保障收入和住房困難標(biāo)準(zhǔn)的通知》，保障對(duì)象不再限于低保、低收入家庭，擴(kuò)大至涵蓋中等偏下收入住房困難家庭及符合規(guī)定條件的新就業(yè)無(wú)房職工、穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員。新就業(yè)無(wú)房職工、穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員即“夾心層”，通常只是在短期內(nèi)有住房困難問(wèn)題，但愿意通過(guò)自身努力提高收入、積累財(cái)富，他們很可能在不遠(yuǎn)的將來(lái)因有能力購(gòu)買(mǎi)房屋，導(dǎo)致不再符合原定保障梯度要求，被退出公租房保障。

（四）公租房管理部門(mén)缺乏精準(zhǔn)措施規(guī)范公租房違規(guī)使用行為

目前，從國(guó)家到地方，對(duì)違規(guī)使用公租房的行為雖然制定了數(shù)種處理方法，但是各種方法僅僅規(guī)定違規(guī)即處理，未注意針對(duì)違規(guī)使用行為所損害的住房保障權(quán)益程度大小來(lái)確定處理方式，缺乏層次，執(zhí)法者在所要保護(hù)的住房保障權(quán)益目的不明確的情況下執(zhí)行政策很容易混淆各種措施之間的界限。例如，對(duì)拖欠租金的行為一旦期滿(mǎn)6個(gè)月，不論原因均要求退出公租房的處理過(guò)于武斷，現(xiàn)實(shí)中部分承租人因病、因子女入學(xué)發(fā)生大額開(kāi)支暫時(shí)周轉(zhuǎn)困難而發(fā)生欠租這一違規(guī)行為。

2013年各類(lèi)保障方式開(kāi)始并軌運(yùn)行，政策設(shè)計(jì)研究者更加注重資格準(zhǔn)入保障分梯度進(jìn)行，忽略了退出時(shí)如何調(diào)整保障梯度也需要細(xì)致的程序設(shè)計(jì)，這與公租房、廉租房并軌運(yùn)行政策設(shè)計(jì)初衷目的之一，即原廉租住房對(duì)象，即便是收入提高了一些，通過(guò)適度提高租金，這樣保障家庭仍可居住在保障房中，繼續(xù)享受保障。endprint

四、公租房騰退難問(wèn)題的破解路徑

以貴陽(yáng)市公租房退出政策為樣本進(jìn)行考察后，我們發(fā)現(xiàn)要解決公租房騰退難問(wèn)題，關(guān)鍵要從以下幾個(gè)方面著手：

（一）完善指導(dǎo)承租人申請(qǐng)資格審核的相關(guān)程序性規(guī)范文件規(guī)定

地方政府政策制定部門(mén)應(yīng)當(dāng)更加注重制定相應(yīng)的準(zhǔn)則與指南，搭建起公租房出租人與市、區(qū)住房保障管理部門(mén)之間資格審核程序的通道，健全相關(guān)的程序保障機(jī)制，及時(shí)彌補(bǔ)政策漏洞。

1.應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行規(guī)范性文件審查

應(yīng)結(jié)合公租房大規(guī)模建成投用的實(shí)際，落實(shí)《公共租賃住房管理辦法》和并軌運(yùn)行等上位規(guī)范性文件的最新規(guī)定，對(duì)實(shí)物配租家庭實(shí)行《公共租賃住房管理辦法》租賃期滿(mǎn)申請(qǐng)續(xù)租資格復(fù)核。租賃期內(nèi)，承租人家庭人口、收入、住房發(fā)生變化的，按日常動(dòng)態(tài)管理程序向有關(guān)部門(mén)申報(bào)后予以及時(shí)調(diào)整。

2.注重發(fā)揮合規(guī)使用公租房情況報(bào)告的作用

可以規(guī)定承租人提出續(xù)租申請(qǐng)時(shí)，先由公租房出租人出具是否合規(guī)使用公租房的情況報(bào)告，再將申請(qǐng)資料連同該情況報(bào)告一并送資格準(zhǔn)入地住房保障主管部門(mén)進(jìn)行資格審核；同時(shí)完善公租房出租人定期向住房保障主管部門(mén)報(bào)送日常巡查結(jié)果的機(jī)制。

3.利用好公租房租賃合同，明確規(guī)定承租人權(quán)利義務(wù)

住房困難家庭與政府指定公租房運(yùn)營(yíng)單位簽訂的合同，是承租人入住公租房前必須簽訂的法律文件，條款應(yīng)力求清晰準(zhǔn)確規(guī)定承租人入住后有關(guān)資格審核、違規(guī)使用處理辦法，使承租人無(wú)障礙知曉相關(guān)政策規(guī)定，同時(shí)盡量避免因后期工作人員政策誤讀帶來(lái)的矛盾。行政機(jī)關(guān)、政府指定公租房運(yùn)營(yíng)單位發(fā)現(xiàn)承租人有違規(guī)使用行為后，可按合同約定要求承租人整改，甚至由政府指定公租房運(yùn)營(yíng)管理單位有效行使單方解除合同權(quán)，減少采取司法途徑處理違規(guī)使用行為時(shí)可能遇到的問(wèn)題。

4.完善公租房相關(guān)通知文件的書(shū)面送達(dá)方式

承租人屬于流動(dòng)人口，雖然承租了公租房，社區(qū)服務(wù)中心、公租房出租人仍然很可能無(wú)法聯(lián)系承租人，影響相關(guān)資格審核結(jié)果通知的送達(dá)生效，建議規(guī)定所有書(shū)面通知均采用在社區(qū)服務(wù)中心或者公租房小區(qū)張榜定期公告送達(dá)，同時(shí)在相關(guān)政府網(wǎng)站平臺(tái)定期公布的方式，承租人可以有預(yù)期地及時(shí)查閱，避免信息傳遞阻礙影響自身權(quán)益。

（二）提高住房保障精準(zhǔn)識(shí)別度

隨著精準(zhǔn)扶貧理念提出，作為社會(huì)救助重要政策的住房保障制度也要提高保障對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別程度，以更好保障住房困難群體權(quán)益，減少因精準(zhǔn)識(shí)別度不夠帶來(lái)社會(huì)不公，造成穩(wěn)定問(wèn)題。

1.加強(qiáng)住房保障政策宣傳

住房保障政策制定機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)在進(jìn)行政策宣傳時(shí)應(yīng)注意更多面向公租房出租人所聘用的物業(yè)服務(wù)企業(yè)進(jìn)行，通過(guò)印制便民服務(wù)卡簡(jiǎn)單清晰地說(shuō)明政策、定期組織政策培訓(xùn)，提升社區(qū)工作人員、物業(yè)服務(wù)人員工作技能，有效提高住房保障精準(zhǔn)識(shí)別度。

2.高度重視加強(qiáng)硬件建設(shè)

在政府工作人員編制有限、財(cái)政支出緊縮的條件下，應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)精準(zhǔn)扶貧充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)功用的做法，結(jié)合住房保障政策內(nèi)容特點(diǎn)，科學(xué)合理設(shè)定數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)，助力市、區(qū)住房保障主管部門(mén)有效掌握基層社區(qū)住房保障工作人員資格準(zhǔn)入退出審核工作動(dòng)態(tài)、公租房出租人運(yùn)營(yíng)管理情況，從而及時(shí)指導(dǎo)、監(jiān)督社區(qū)住房保障工作人員準(zhǔn)確識(shí)別住房困難家庭，增加保障家庭向公租房出租人咨詢(xún)相關(guān)政策的渠道，減少因保障方式調(diào)整不及時(shí)被動(dòng)退出帶來(lái)公租房騰退難問(wèn)題。

（三）允許公租房運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)收取市場(chǎng)租金或者開(kāi)展“先租后售”

應(yīng)當(dāng)允許承租人購(gòu)買(mǎi)公租房。這是對(duì)公民居住權(quán)、發(fā)展權(quán)的尊重與保障，同時(shí)，公租房的承租人如果預(yù)計(jì)到未來(lái)有購(gòu)房的機(jī)會(huì)，也會(huì)增加維護(hù)房屋質(zhì)量的積極性，可以潛在降低公租房運(yùn)營(yíng)管理成本；政府所投入的資金也能回收，進(jìn)行有效的循環(huán)利用，在一定程度上緩解政府的財(cái)政壓力，有助于實(shí)現(xiàn)公租房可持續(xù)建設(shè)發(fā)展，提供更多的公租房。

（四）織密退出處理程序網(wǎng)，建立保障梯度調(diào)整機(jī)制

要突出退出住房保障相關(guān)規(guī)定導(dǎo)向性，更加注意結(jié)合情節(jié)嚴(yán)重程度予以處理：一是對(duì)承租人獲得其他房屋不再符合住房困難條件的，必須退出公租房，但退出方式可以選擇騰退，或者購(gòu)買(mǎi)公租房，或者按照市場(chǎng)價(jià)格繳納租金；二是對(duì)承租人拖欠租金、租賃期屆滿(mǎn)未及時(shí)資格復(fù)核、擅自轉(zhuǎn)租或轉(zhuǎn)借、調(diào)換公租房等行為，在承租人有住房困難的情況下，應(yīng)完善保障梯度調(diào)整機(jī)制，給予一定的過(guò)渡期整改（例如作出還款計(jì)劃承諾，或補(bǔ)充資格復(fù)核，或完善公租房調(diào)換手續(xù)），不及時(shí)整改的，按市場(chǎng)價(jià)格收繳租金，并可以啟動(dòng)訴訟程序申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行騰退公租房。三是將違規(guī)行為均納入住房保障誠(chéng)信檔案記錄范圍，誠(chéng)信檔案可進(jìn)可出，承租人已改正違規(guī)行為的，從誠(chéng)信檔案注銷(xiāo)，拒不改正的，應(yīng)按照市場(chǎng)租金收繳房租且不得通過(guò)成員分戶(hù)退出保障的方式另行申請(qǐng)公租房、不得購(gòu)買(mǎi)其他房屋、不得聘用為公租房物業(yè)服務(wù)人員。

王春敏/責(zé)任編輯endprint