國際金融危機(jī)后十年監(jiān)管變革考

宋曉燕

內(nèi)容摘要：為應(yīng)對2008年國際金融危機(jī)，美國、英國、歐盟以及國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定組織都推出了相應(yīng)的金融監(jiān)管改革方案。當(dāng)時(shí)出臺的各項(xiàng)舉措重在加強(qiáng)金融安全和穩(wěn)定，并以此支撐全球經(jīng)濟(jì)增長。十年間各國以及國際金融監(jiān)管改革在反思和探索中取得了更進(jìn)一步發(fā)展。這些監(jiān)管變革呈現(xiàn)出三個(gè)明顯的特征：在歷史的各個(gè)階段，監(jiān)管變革都是市場主體利益訴求的博弈和權(quán)衡；市場本身就是推動監(jiān)管發(fā)展和變革的連續(xù)自變量，金融創(chuàng)新永遠(yuǎn)產(chǎn)生對監(jiān)管創(chuàng)新的內(nèi)在需求；在國際層面，主導(dǎo)國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定已成為維護(hù)金融競爭力的強(qiáng)勁手段。

關(guān)鍵詞：監(jiān)管變革 多德弗蘭克法 監(jiān)管沙箱 銀行業(yè)聯(lián)盟

2008年美國爆發(fā)了金融危機(jī)，結(jié)束了美國的獨(dú)立投行時(shí)代?！? 〕由于美國金融市場的全球性，美國金融危機(jī)很快發(fā)展為全球的金融危機(jī)。全球貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)活動經(jīng)受了20世紀(jì)30年代以來最大的衰退。美國在金融監(jiān)管改革上首先作出迅速反應(yīng)。經(jīng)過一年的激烈爭論，時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬簽署了被稱為戰(zhàn)后最嚴(yán)厲的監(jiān)管法案——《多德弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》（以下簡稱《多德弗蘭克法》），啟動了對金融系統(tǒng)全方面的監(jiān)管改革。鑒于自身監(jiān)管體系面對金融危機(jī)所暴露出的問題，英國、歐盟也相繼展開了令人矚目的金融監(jiān)管改革。在國際層面，在美國的持續(xù)努力下，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（即巴塞爾委員會，以下簡稱BCBS）、金融穩(wěn)定理事會（以下簡稱FSB）等國際金融標(biāo)準(zhǔn)制定組織和G20（二十國集團(tuán)）共同制定了新的國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。十年過去，在這期間這些監(jiān)管變革有了怎樣的發(fā)展，這些金融監(jiān)管變革又呈現(xiàn)出哪些特征呢？

一、美國頒布《多德弗蘭克法》強(qiáng)化監(jiān)管

在應(yīng)對危機(jī)時(shí)美國政府采用了財(cái)政政策和貨幣政策并用的應(yīng)急措施。但怎樣長期保持美國的金融領(lǐng)先優(yōu)勢、對金融監(jiān)管體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革已同時(shí)列上日程。經(jīng)過對證券化產(chǎn)品中的監(jiān)管套利、產(chǎn)品嵌套、衍生品市場缺乏監(jiān)管、機(jī)構(gòu)大而不倒以及其他監(jiān)管漏洞的深刻反思，《多德弗蘭克法》于2010年7月21日簽署。該法案基本著眼點(diǎn)在于監(jiān)管缺位、監(jiān)管套利，而爭論的焦點(diǎn)仍在于政府監(jiān)管權(quán)力和市場紀(jì)律的邊界，并預(yù)示著之后的持續(xù)博弈和反復(fù)。面對危機(jī)暴露出的各種問題，法案首要考慮的就是新的監(jiān)管結(jié)構(gòu)如何彌補(bǔ)這些漏洞，重點(diǎn)從監(jiān)管主體、權(quán)限以及監(jiān)管內(nèi)容這兩大方面提出了力度較大的改革方案。核心內(nèi)容主要包括：

1.預(yù)警體制：設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（Financial Stability Oversight Council， FSOC）。委員會的宗旨有三個(gè)方面：對威脅美國金融系統(tǒng)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)提供預(yù)警；加強(qiáng)市場紀(jì)律；作出快速反應(yīng)?！? 〕為實(shí)現(xiàn)上述宗旨，法案作出了細(xì)致的制度設(shè)計(jì)：該委員會包括了聯(lián)邦層面主要金融監(jiān)管，共有9名擁有投票權(quán)的委員；委員會擁有收集信息的廣泛來源；經(jīng)三分之二多數(shù)票決，委員會得以確定某個(gè)美國的或外國的非銀行金融公司是否存在“實(shí)質(zhì)性的財(cái)務(wù)危機(jī)”。如被認(rèn)定存在，則委員會可向美聯(lián)儲建議適用更高級別的審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。鑒于大多數(shù)事務(wù)都通過美聯(lián)儲實(shí)施，法案也明確規(guī)定了美聯(lián)儲對銀行控股公司和非銀行金融機(jī)構(gòu)在該領(lǐng)域的管轄權(quán)，并通過如“加利福尼亞飯店”條款等規(guī)定來保證管轄權(quán)的確定性。

2.設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau， CFPB）

根據(jù)《多德弗蘭克法》第1011款要求，美聯(lián)儲在其系統(tǒng)內(nèi)建立了一個(gè)全新的消費(fèi)者金融保護(hù)局。在保護(hù)消費(fèi)者利益方面，CFPB具備培訓(xùn)教育、研究、收集并受理消費(fèi)者投訴等功能，可要求金融機(jī)構(gòu)增加產(chǎn)品信息披露，監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)向消費(fèi)者提供金融服務(wù)時(shí)的具體行為，以消除金融市場的欺詐、濫用等侵犯消費(fèi)者權(quán)益的行為。

CFPB在2012年推出催化劑計(jì)劃，旨在促進(jìn)對消費(fèi)者友好的金融創(chuàng)新。根據(jù)該計(jì)劃，如果創(chuàng)新產(chǎn)品可能面臨合規(guī)的不確定性，CFPB可以出具不行動函以降低對消費(fèi)者利益的潛在重大影響。〔3 〕2017年9月14日，CFPB對美國P2P網(wǎng)貸平臺Upstart出具“不行動函”，這是其第一次頒發(fā)此函件；〔4 〕2014年8月，CFPB就比特幣等虛擬貨幣的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)出警告，包括成本不明、匯率波動，以及易受黑客和垃圾郵件攻擊等，并表示已收到消費(fèi)者對虛擬貨幣造成的問題的投訴；經(jīng)過五年調(diào)查研究，CFPB于2017年10月5日出臺新規(guī)，限制發(fā)薪日貸款（paydayloans，中國與之接近的概念是現(xiàn)金貸）和車貸（autotitleloans）債務(wù)“陷阱”，該規(guī)定要求出借人放貸前評估借款人是否有能力還款，并制定了小額借貸上限標(biāo)準(zhǔn)；同月，為給銀行和金融科技企業(yè)設(shè)立個(gè)人信息使用原則以保護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全，CFPB公布了美國首份個(gè)人消費(fèi)者數(shù)據(jù)分享與聚合指導(dǎo)文件。〔5 〕

3.加強(qiáng)銀行監(jiān)管

法案將美國儲蓄管理局廢除，進(jìn)一步明晰了各主要銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括美聯(lián)儲、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、美國貨幣監(jiān)理署以及CFPB的監(jiān)管權(quán)限。

提高系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求。對美聯(lián)儲指定的美國銀行持股公司、合并資產(chǎn)超過500億美元的外資銀行持股公司和FSOC指定的系統(tǒng)重要性非銀金融機(jī)構(gòu)，由美聯(lián)儲施加嚴(yán)格的監(jiān)管要求。在資本金、流動性、集中度、負(fù)債率上設(shè)定具體要求；重要金融機(jī)構(gòu)定期向其遞交“生前遺囑”?！? 〕

制定沃爾克規(guī)則。危機(jī)使美國認(rèn)識到格拉斯-斯蒂格爾法案（以下簡稱《法案》）對隔離商業(yè)銀行和投資銀行的重要作用，希望能以某種形式重新制定。然而金融市場的混合經(jīng)營已深度發(fā)展多年，利益之深必將深刻影響著任何會引起重大結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革。經(jīng)過艱難博弈，最終在法案的第619章通過了沃爾克規(guī)則，其核心是禁止接受聯(lián)邦保險(xiǎn)的存款機(jī)構(gòu)、具有美聯(lián)儲貼現(xiàn)窗口渠道的機(jī)構(gòu)及其附屬機(jī)構(gòu)從事自營交易業(yè)務(wù)?！? 〕沃爾克規(guī)則被認(rèn)為是法案中對美國銀行業(yè)影響最大的、爭議也是最大的部分，盡管比原有提案的內(nèi)容已經(jīng)弱化了很多。

4.加強(qiáng)衍生品、互換和證券化監(jiān)管endprint

法案第一次增加了衍生品和互換交易的規(guī)定。根據(jù)法案，原則上所有衍生品和互換都應(yīng)該報(bào)告并及時(shí)向公眾披露，其市場參與者也必須進(jìn)行注冊。在法案第7章，明確定義了SEC和CFTC各自的監(jiān)管范圍。SEC對“基于證券的互換”（Security-based Swaps，SBS）具有監(jiān)管權(quán)，CFTC對其他的互換如能源互換負(fù)有主要監(jiān)管權(quán)。第七章要求符合條件的互換都需納入到中央清算?！? 〕中央對手方制度是此次改革的重點(diǎn)之一，也直接影響了我國的中央對手清算制度的建立。

2014年10月，法案第941章公布該細(xì)則，這就是著名的證券化風(fēng)險(xiǎn)留存的最后規(guī)則，該章同時(shí)也被補(bǔ)充入《1934證券交易法案》。風(fēng)險(xiǎn)留存規(guī)則的核心內(nèi)容是資產(chǎn)證券化發(fā)起機(jī)構(gòu)必須對其發(fā)起的資產(chǎn)支持證券留存不低于5%的信用風(fēng)險(xiǎn)，且對于這個(gè)5%的留存不得進(jìn)行對沖。在規(guī)定留存的同時(shí)也定義了具有相當(dāng)空間的豁免條款?！? 〕資產(chǎn)證券化發(fā)起機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行充分信息披露和盡職調(diào)查。

此外，法案還包括了在清算、支付以及清償活動、投資者保護(hù)、評級機(jī)構(gòu)改革、限制管理層薪酬和強(qiáng)化公司治理等許多方面的內(nèi)容?？傮w而言，這部長達(dá)848頁法案的目標(biāo)很明確，即為了防止下一場金融危機(jī)的出現(xiàn)。因此法案著力點(diǎn)就放到了提高市場透明度、防止銀行過度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益和防止金融欺詐?！?0 〕這部繁冗而嚴(yán)厲的法案是多方博弈后的結(jié)果，這個(gè)博弈結(jié)果反映了美國危機(jī)治理和金融監(jiān)管思路的重大轉(zhuǎn)變，是當(dāng)時(shí)各方在危機(jī)之后對存在問題、市場發(fā)展以及自身利益綜合考量之后達(dá)成的妥協(xié)。這些轉(zhuǎn)變不僅深度影響著其國內(nèi)金融體系和金融監(jiān)管的發(fā)展，由于美國在國際金融市場中的核心地位，也迅速影響著其他國家和國際金融市場監(jiān)管體系的變革。

二、英國、歐盟和國際金融市場監(jiān)管變革

（一）英國、歐盟危機(jī)之后的金融改革

英國金融業(yè)深受次貸危機(jī)重創(chuàng)。曾經(jīng)評價(jià)頗佳的英國金融監(jiān)管體制也面臨了多方批評，成為兩黨角力的重點(diǎn)，結(jié)果則是廢除原有三方監(jiān)管體制，廢除FSA，徹底進(jìn)行系統(tǒng)化改革。具體而言，第一，2013年4月英國新《金融服務(wù)法案》正式生效。根據(jù)新法案，英國在金融監(jiān)管改革中放棄了其傳統(tǒng)的“統(tǒng)合監(jiān)管”模式，改為采納“雙峰監(jiān)管”?！?1 〕英格蘭銀行被賦予全面監(jiān)管職責(zé)，內(nèi)設(shè)金融政策委員會（FPC）負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，附屬機(jī)構(gòu)審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA）則共同組成“雙峰監(jiān)管”模式，分別負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管和金融機(jī)構(gòu)行為。法案賦予了這些部門新的監(jiān)管方法和手段。第二，新法案吸取原三方監(jiān)管框架協(xié)調(diào)機(jī)制缺位的教訓(xùn)，重在加強(qiáng)不同監(jiān)管職能部門之間的有效溝通。因此法案對如何協(xié)調(diào)作了大量細(xì)致規(guī)定。第三，加強(qiáng)銀行業(yè)監(jiān)管。和美國制定沃爾克規(guī)則類似，英國通過“圍欄規(guī)則”實(shí)施“結(jié)構(gòu)性分離監(jiān)管”，將傳統(tǒng)商業(yè)銀行零售業(yè)務(wù)成立獨(dú)立子公司，與自營、做市等投行業(yè)務(wù)隔離，防止風(fēng)險(xiǎn)跨部門、跨業(yè)務(wù)傳遞。響應(yīng)巴塞爾協(xié)議Ⅲ的要求，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)緩沖資本。同時(shí)也采取了如完善問題金融機(jī)構(gòu)處置機(jī)制、對系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行干預(yù)、完善存款保險(xiǎn)制度等措施，進(jìn)一步加強(qiáng)銀行業(yè)監(jiān)管?！?2 〕第四，對對沖基金實(shí)施監(jiān)管。英國成立了對沖基金標(biāo)準(zhǔn)管理委員會，推出《對沖基金管理委員會標(biāo)準(zhǔn)》，明確了對對沖基金在信息披露、基金資產(chǎn)估值管理、風(fēng)險(xiǎn)管理以及基金經(jīng)理管理等方面的要求?！?3 〕

歐盟的經(jīng)濟(jì)和金融體系相繼受到2008年金融危機(jī)和2009年歐債危機(jī)的沖擊，促使歐盟加快了進(jìn)一步金融監(jiān)管改革的進(jìn)程。2001年《拉姆法魯西報(bào)告》在推動歐盟監(jiān)管一體化建設(shè)上具有重要意義。危機(jī)后歐盟金融監(jiān)管改革的主要內(nèi)容包括：第一，監(jiān)管架構(gòu)改革。根據(jù)《德拉魯西埃報(bào)告》提出的“泛歐金融監(jiān)管改革方案”，設(shè)立歐洲系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)委員會，負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管；建立歐洲金融監(jiān)管體系，由歐洲金融監(jiān)管局負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管，具體機(jī)構(gòu)包括歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局、歐洲證券市場監(jiān)管局和歐洲保險(xiǎn)和養(yǎng)老金監(jiān)管局。〔14 〕第二，加強(qiáng)衍生品交易監(jiān)管：（1）歐盟于2014年6月公布《金融市場工具指令Ⅱ》（MiFID Ⅱ），對MiFID Ⅰ作出大幅修訂，與同年5月頒布的《金融市場工具規(guī)定》（MiFIR）共同形成對衍生品的交易平臺和交易活動進(jìn)行規(guī)范的法律框架；（2）為落實(shí)2012年全球金融市場基礎(chǔ)設(shè)施新準(zhǔn)則——《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》，〔15 〕歐盟《歐洲市場基礎(chǔ)設(shè)施條例》于2012年8月實(shí)施，規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)化場外衍生工具的集中清算要求、不經(jīng)集中清算的風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施、向TR報(bào)告交易信息的要求、風(fēng)控制度等內(nèi)容；〔16 〕（3）提高金融業(yè)資本要求。歐盟框架下執(zhí)行《巴塞爾協(xié)議》銀行監(jiān)管要求的指令是《歐盟金融業(yè)資本要求指令》。從2009年起，歐盟連續(xù)做出三次修訂，對銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)交易活動提出更高資本水平要求。2012年的CADⅣ要求對在合格CCP和不在合格CCP清算的交易分別規(guī)定不同的資本需求。（4）將對沖基金納入監(jiān)管。2010年11月歐洲議會通過《另類投資基金經(jīng)理指令》，規(guī)定了準(zhǔn)入的注冊制，按照更嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)來審查銀行和對沖基金的關(guān)系，推廣“管理賬戶”模式，同時(shí)增強(qiáng)了數(shù)據(jù)報(bào)送和投資管理的透明性要求。第三，建立以單一監(jiān)管機(jī)制、單一處置機(jī)制和存款保險(xiǎn)計(jì)劃為三大支柱的銀行業(yè)聯(lián)盟。〔17 〕歐盟市場80%的資金來源于銀行市場，金融危機(jī)和歐債危機(jī)暴露出應(yīng)對各成員國不同監(jiān)管規(guī)則時(shí)歐盟層面協(xié)調(diào)的不利，對統(tǒng)一監(jiān)管的需求大大加強(qiáng)。歐洲央行被賦予直接監(jiān)管銀行的職能。第四，對信用評級機(jī)構(gòu)加強(qiáng)監(jiān)管?！稓W盟信用評級機(jī)構(gòu)條例》確立了統(tǒng)一注冊的原則，督促信評機(jī)構(gòu)強(qiáng)化內(nèi)控。ESMA負(fù)責(zé)對信評機(jī)構(gòu)的注冊、監(jiān)管、調(diào)查和處罰。

（二）危機(jī)后國際金融市場監(jiān)管改革內(nèi)容

金融危機(jī)發(fā)生后，國際層面的監(jiān)管改革在FSB和BCBS的主導(dǎo)下迅速推進(jìn)，推出了一系列的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和建議。這些成果重點(diǎn)涵蓋三個(gè)方面：微觀審慎監(jiān)管、宏觀審慎監(jiān)管、完善金融基礎(chǔ)設(shè)施。微觀審慎監(jiān)管的改革由BCBS主導(dǎo)，后兩個(gè)方面都由FSB會同三個(gè)重要的國際金融標(biāo)準(zhǔn)制定組織即BCBS、IOSCO以及IAIS（國際保險(xiǎn)監(jiān)管者組織）共同推進(jìn)。endprint

BCBS從成立以來發(fā)布了眾多針對單個(gè)銀行機(jī)構(gòu)安全的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、核心原則，涉及商業(yè)銀行各類風(fēng)險(xiǎn)管理、流動性、合規(guī)、公司治理、跨境監(jiān)管、存款保險(xiǎn)、透明度、金融集團(tuán)以及會計(jì)審計(jì)原則等各方面內(nèi)容?！?8 〕巴塞爾協(xié)議Ⅰ正式將資本充足率作為商業(yè)銀行監(jiān)管的國際標(biāo)準(zhǔn)，并在巴塞爾協(xié)議Ⅱ和巴塞爾協(xié)議Ⅲ中不斷將對不同風(fēng)險(xiǎn)的資本衡量予以改進(jìn)，目前已經(jīng)覆蓋了銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)、對手方信用風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)證券化風(fēng)險(xiǎn)的資本計(jì)量。在巴塞爾協(xié)議Ⅲ的資本框架下，美國、歐盟、英國都紛紛開展了各自的壓力測試，以檢測經(jīng)濟(jì)極端下行情況下銀行的資本充足狀況。針對危機(jī)中暴露出來的問題，巴塞爾協(xié)議Ⅲ進(jìn)一步完善監(jiān)管指標(biāo)，除了對資本充足率指標(biāo)在質(zhì)和量上都顯著加強(qiáng)，〔19 〕還重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了流動性、杠桿率、大額風(fēng)險(xiǎn)集中度、風(fēng)險(xiǎn)管理以及公司治理等指標(biāo)?！?0 〕

宏觀審慎監(jiān)管主要包括系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFIs）監(jiān)管、逆周期監(jiān)管以及影子銀行監(jiān)管這三個(gè)方面，主要是防范風(fēng)險(xiǎn)的順周期累積和跨部門、跨市場傳染，以及風(fēng)險(xiǎn)因監(jiān)管真空導(dǎo)致的傳導(dǎo)。（1）在對SIFIs的監(jiān)管問題上，從2009年11月發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)重要性評估指引》到2017年7月的《處置中機(jī)構(gòu)進(jìn)入金融市場基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)性之指引》，F(xiàn)SB共發(fā)布了20份標(biāo)準(zhǔn)性文件，包括SIFIs的識別指引、監(jiān)管有效性的強(qiáng)化建議、減少SIFIs引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)建議、SIFIs有效處置策略、有效處置核心要素、東道國與母國信息共享指引、處置方案跨境有效性原則、整體損失吸收能力原則、全球系統(tǒng)性重要銀行有序處置短時(shí)融資指導(dǎo)原則、中央對手方處置方案指引等，內(nèi)容覆蓋了從SIFIs的識別到為其制定恢復(fù)和處置計(jì)劃的整個(gè)過程?！?1 〕巴塞爾協(xié)議Ⅲ則專門提高了SIFIs的資本要求。（2）鑒于對危機(jī)的反思，國際層面將逆周期監(jiān)管作為轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路的重要內(nèi)容。2009年FSB-BCBS聯(lián)合工作組發(fā)布《減少金融體系順周期性的監(jiān)管建議》，建議監(jiān)管機(jī)構(gòu)在銀行資本框架、貸款損失備付金、杠桿和估值這幾個(gè)領(lǐng)域減少順周期性的風(fēng)險(xiǎn)累積效應(yīng)。〔22 〕巴塞爾協(xié)議Ⅲ中增加了逆周期資本緩沖的要求。（3）影子銀行游離在監(jiān)管體系之外，如果出現(xiàn)過高杠桿率、過度的期限錯配和流動性錯配，同樣會給金融市場帶來系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。FSB在2011年頒布加強(qiáng)影子銀行監(jiān)管的建議，之后通過對證券貸款和回購、非中央清算證券融資折價(jià)、全球證券融資數(shù)據(jù)收集、資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)脆弱性矯正、非現(xiàn)金擔(dān)保再使用等具體領(lǐng)域發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)和建議，不斷進(jìn)行細(xì)化和完善。〔23 〕

三、利益博弈、市場力量與后危機(jī)金融監(jiān)管發(fā)展

十年間各國以及國際金融監(jiān)管改革都取得更進(jìn)一步發(fā)展。這些監(jiān)管變革和發(fā)展呈現(xiàn)出三個(gè)明顯的特征：在歷史的各個(gè)階段，監(jiān)管變革都是市場主體利益訴求的博弈和權(quán)衡；市場本身就是推動監(jiān)管發(fā)展和變革的連續(xù)自變量，金融創(chuàng)新永遠(yuǎn)產(chǎn)生對監(jiān)管創(chuàng)新的內(nèi)在需求；在國際層面，主導(dǎo)國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定已成為維護(hù)金融競爭力的強(qiáng)勁手段。

（一）特朗普政府與《多德弗蘭克法》修改

美國《多德弗蘭克法》被認(rèn)為是在金融市場穩(wěn)定、公平與自由之間作出的權(quán)衡與妥協(xié)，一些條款已遠(yuǎn)離其初衷。例如沃爾克條款中給出的例外規(guī)定給禁止銀行從事自營性質(zhì)投資業(yè)務(wù)留下了空間；最初法案設(shè)計(jì)由銀行繳納190億美元稅費(fèi)以支付金融監(jiān)管改革的成本，但最終被刪除；關(guān)于信用評級機(jī)構(gòu)民事責(zé)任的焦點(diǎn)問題并未得到解決，等等。然而總體而言，由于金融危機(jī)的背景，《多德弗蘭克法》加強(qiáng)監(jiān)管、維護(hù)金融安全的立場仍是鮮明的。從實(shí)施效果來看，資本市場的整體表現(xiàn)、金融市場的穩(wěn)健程度以及金融市場對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持程度這三大方面都可以對法案作出有利支持：美國標(biāo)普500指數(shù)和道瓊斯指數(shù)在危機(jī)之后保持長期持續(xù)增長，至今已超過次貸危機(jī)之前水平；銀行業(yè)的盈利性指標(biāo)凈資產(chǎn)收益率（反映自由資本使用效率）已從危機(jī)中恢復(fù)，穩(wěn)健性指標(biāo)核心資產(chǎn)比率（反映銀行吸收損失的能力）已穩(wěn)定地高于危機(jī)前水平，問題金融機(jī)構(gòu)數(shù)量穩(wěn)步下降；從對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持而言，根據(jù)全美獨(dú)立企業(yè)聯(lián)盟2016年報(bào)告，從危機(jī)發(fā)生至今，小企業(yè)信貸可獲得性環(huán)比穩(wěn)步上升。〔24 〕不過與此同時(shí)，也在一些方面暴露出多德弗蘭克法的局限性。例如帶來了銀行業(yè)結(jié)構(gòu)的馬太效應(yīng)、有些規(guī)則難以實(shí)施等。

特朗普就任之后，簽署了一列涉及面較廣的行政命令，其中金融監(jiān)管方面的行政命令被認(rèn)為是特朗普對《多德弗蘭克法》修改甚至廢除的開始。2017年2月3日，特朗普簽署行政命令，提出七大核心原則，〔25 〕授權(quán)美國財(cái)政部對現(xiàn)有金融監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行審核。同一天，美國議會通過一項(xiàng)《多德弗蘭克法修正案》，將原來法案中要求上市公司在海外交稅和各種費(fèi)用必須明確披露的規(guī)定廢除。財(cái)政部在審查美國金融監(jiān)管制度是否符合這些核心原則的基礎(chǔ)上，于6月12日、10月6日和10月26日先后發(fā)布了評估報(bào)告《創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)遇的金融體系：銀行和信用社》、《創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)遇的金融體系：資本市場》和《創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)機(jī)遇的金融體系：資產(chǎn)管理和保險(xiǎn)》。

第一份報(bào)告針對銀行和信用社，提出建議包括：削減監(jiān)管重疊；減少中小銀行監(jiān)管負(fù)擔(dān)；放松社區(qū)銀行監(jiān)管要求；對重大決策進(jìn)行成本收益分析；根據(jù)外資金融機(jī)構(gòu)在美國資產(chǎn)適用監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；簡化并明確沃爾克規(guī)則的具體適用；限制CFPB資金來源和監(jiān)管權(quán)限?！?6 〕第二份報(bào)告針對資本市場，建議包括：減少監(jiān)管重疊，協(xié)調(diào)確定CFTC和SEC對衍生品的監(jiān)管邊界，降低互換衍生品的保證金要求；增強(qiáng)投資、融資便利性，改善股票、公司債和回購的二級市場流動性；放松對證券化限制；給予CFTC和SEC自由的豁免權(quán)授權(quán)，改善行業(yè)自律組織的作用。〔27 〕第三份報(bào)告針對資管和保險(xiǎn)市場，建議包括：SEC應(yīng)將ETFs批準(zhǔn)程序標(biāo)準(zhǔn)化和簡化；基金信息披露電子化和現(xiàn)代化；梳理基金信披要求以消除監(jiān)管重復(fù)；建議在各州層面統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化保險(xiǎn)產(chǎn)品的批準(zhǔn)；建議重估州保險(xiǎn)公司資本要求等?！?8 〕

2017年6月，美國眾議院通過了《金融選擇法案》，新法案提出：廢除沃爾克規(guī)則等阻礙資本市場便利化的規(guī)定、重組CFPB以減少其對業(yè)務(wù)的干預(yù)、取消FSOC對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定權(quán)、限制美聯(lián)儲和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的金融機(jī)構(gòu)處置權(quán)、為符合高資本標(biāo)準(zhǔn)的銀行提供放松監(jiān)管選擇權(quán)、監(jiān)管部門需進(jìn)行成本收益分析并公開等?！?9 〕新法案的主張與美國財(cái)政部的評估建議方向一致，被視為從立法層面邁向修訂《多德弗蘭克法》的第一步。endprint

《多德弗蘭克法》需要各金融監(jiān)管部門制定最終規(guī)則才能落地。據(jù)GAO的統(tǒng)計(jì)，截至2016年年末，由GAO監(jiān)督的所有最終規(guī)則中，行政部門尚有約25%的規(guī)則沒有完成或尚未開始制定。2017年年初至7月底制定的規(guī)則僅有14個(gè)，不及2016年全年的三分之一，法案最終規(guī)則的制定進(jìn)程明顯減緩。特朗普政府還通過調(diào)整金融監(jiān)管主管部門的人事任命，來實(shí)現(xiàn)法案執(zhí)行層面的調(diào)整。〔30 〕2017年10月2日，F(xiàn)SOC會議宣布取消對AIG的系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)認(rèn)定，意味著金融監(jiān)管當(dāng)局在執(zhí)行上已經(jīng)開始逐步調(diào)整《多德弗蘭克法》?！?1 〕

從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，金融危機(jī)總是為加強(qiáng)監(jiān)管提供一個(gè)良好的契機(jī)，市場和政府的角力暫時(shí)有利于后者。然而金融市場的各方參與者，無論是危機(jī)還是繁榮時(shí)期，他們?yōu)橹陨砝娑M(jìn)行的博弈一直都在，只不過是隨著時(shí)機(jī)的不同，表現(xiàn)出或進(jìn)或退的特征。應(yīng)對危機(jī)的金融監(jiān)管改革給市場究竟會帶來怎樣的影響，面臨著不同的評價(jià)。一方面加強(qiáng)對銀行業(yè)、衍生品市場、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，從長遠(yuǎn)和本質(zhì)來看被認(rèn)為夯實(shí)了金融業(yè)安全穩(wěn)健運(yùn)行的基礎(chǔ)，有利于各國和國際金融市場和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，但另一方面，也被認(rèn)為會加重監(jiān)管成本、影響市場流動性、影響中小金融機(jī)構(gòu)的生存進(jìn)而威脅實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這些評價(jià)在不同階段被不同主體用來維護(hù)自身的利益，從而影響著金融監(jiān)管改革方案的制定和后續(xù)發(fā)展。特朗普政府的監(jiān)管改革折射出隨著經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇金融利益集團(tuán)放松監(jiān)管的訴求。但是，特朗普政府通過金融監(jiān)管改革完全廢除《多德弗蘭克法》的可能性并不大。該法案簽署通過已有7年，包括美聯(lián)儲在內(nèi)的多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)已根據(jù)法案要求建立了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制制度，制定了較為繁復(fù)的監(jiān)管細(xì)則。如果將其廢除再立新的監(jiān)管框架，意味著這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)將付出巨大成本。而且無論對《多德弗蘭克法》的修改還是對這些監(jiān)管細(xì)則的修訂都需要經(jīng)過冗長的程序、復(fù)雜的研究，過程極為緩慢。較大的可能是適度放松對社區(qū)銀行等小機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、適度減少監(jiān)管和削減監(jiān)管成本以及對部分條款作出有限調(diào)整?！?2 〕

（二）市場是監(jiān)管創(chuàng)新和完善的連續(xù)自變量

歐盟的金融監(jiān)管完善過程反映著歐盟根據(jù)市場情況不斷作出的動態(tài)調(diào)整。危機(jī)之后歐盟根據(jù)《德拉魯西埃報(bào)告》重構(gòu)了包括宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管的監(jiān)管架構(gòu)。歐債危機(jī)蔓延將長期存在的問題暴露的更為徹底：單一市場、單一貨幣和單一貨幣政策促進(jìn)了歐盟金融一體化，金融一體化則顯著提高了風(fēng)險(xiǎn)跨境傳染的可能。然而歐盟層面卻缺失對金融服務(wù)單一市場的統(tǒng)一監(jiān)管，包括統(tǒng)一監(jiān)管者、單一清算制度和存款保險(xiǎn)制度?！?3 〕因此就出現(xiàn)了大量銀行已經(jīng)跨境經(jīng)營，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)、措施仍停留于成員國層面的碎片化現(xiàn)象。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，便產(chǎn)生了極為嚴(yán)重的后果。從2013年起歐洲銀行業(yè)監(jiān)管和問題機(jī)構(gòu)處置的制度框架發(fā)生了根本性的變化，推出銀行業(yè)聯(lián)盟單一監(jiān)管機(jī)制（SSM）。

首先，SSM賦予歐央行銀行監(jiān)管職能，對歐元區(qū)成員國銀行和自愿參加的非歐元區(qū)成員國銀行進(jìn)行監(jiān)管。從2014年11月開始?xì)W央行直接監(jiān)管資產(chǎn)約占?xì)W元區(qū)銀行總資產(chǎn)82%的120家重要性銀行。其次，SSM建立了單一處置機(jī)制（SRM），通過“銀行恢復(fù)和處置指令”（BRRD）將各國銀行處置機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)一。為達(dá)到統(tǒng)一效果，SRM設(shè)立了單一處置基金（SRF），當(dāng)成員國問題銀行通過股東和債權(quán)人自救仍然償付不足時(shí)，可以動用該基金。第三，修訂1994年的《存款保險(xiǎn)計(jì)劃指令》，要求各國建立擁有存款保險(xiǎn)基金的存款保險(xiǎn)計(jì)劃，統(tǒng)一各國建立存款保險(xiǎn)計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)。〔34 〕從這些措施不難看出，歐盟從最初的宏微觀審慎監(jiān)管架構(gòu)的改革已經(jīng)轉(zhuǎn)入了更深層次的結(jié)構(gòu)性考慮?！兜吕斘靼?bào)告》所建立的歐盟銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為歐盟銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA），是歐洲金融監(jiān)管體系的一部分。其職責(zé)是在歐洲銀行業(yè)建立單一的監(jiān)管規(guī)則，保持歐盟金融穩(wěn)定。然而歐盟實(shí)行的單一貨幣政策卻對市場提出了要求。如果缺乏統(tǒng)一的金融市場和統(tǒng)一的監(jiān)管，銀行體系一旦發(fā)生問題，快速的跨境傳導(dǎo)會帶來大面積的銀行危機(jī)，由此歐央行調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一貨幣政策傳導(dǎo)渠道會阻塞，貨幣政策對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響和效果都會被極大削弱。因此統(tǒng)一監(jiān)管的確定符合歐盟統(tǒng)一金融市場的需求。歐央行直接行使銀行監(jiān)管權(quán)，源于其專業(yè)性、法律地位的獨(dú)立性以及貨幣政策職能與監(jiān)管職能的相互獨(dú)立。

市場力量對金融監(jiān)管創(chuàng)新需求的另一個(gè)重要體現(xiàn)是英國的監(jiān)管沙箱試驗(yàn)。如何應(yīng)對FinTech帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)，各國及國際組織都在進(jìn)行觀察、研究和推出自己的監(jiān)管實(shí)踐。英國率先對其金融監(jiān)管體制進(jìn)行了相應(yīng)變革，提出監(jiān)管沙箱理論，首次推行沙箱監(jiān)管，并獲得了澳大利亞、新加坡、泰國以及我國臺灣和香港地區(qū)的效仿。根據(jù)英國FCA2015年11月發(fā)布的文件，創(chuàng)設(shè)監(jiān)管沙箱是為了提供一個(gè)“安全空間”，在此空間里，金融機(jī)構(gòu)可以測試創(chuàng)新性產(chǎn)品、服務(wù)、業(yè)務(wù)模型以及交割機(jī)制等，但不會立即引發(fā)正常監(jiān)管狀態(tài)下的后果。FCA認(rèn)為監(jiān)管沙箱可以減少市場創(chuàng)新的時(shí)間和成本，促使更多產(chǎn)品通過測試進(jìn)入市場，并且通過與創(chuàng)新者合作確保新產(chǎn)品或服務(wù)已采取適當(dāng)消費(fèi)者保護(hù)措施，因此能夠在有利于消費(fèi)者利益的前提下促進(jìn)有效競爭?！?5 〕英國政府科學(xué)辦公室在2015年3月發(fā)布的報(bào)告中，提出了10條關(guān)于促進(jìn)FinTech發(fā)展的建議，其中第8條指出，“新系統(tǒng)的開發(fā)應(yīng)受到金融監(jiān)管部門的監(jiān)管，如同醫(yī)藥行業(yè)很多新想法可以被先行試驗(yàn)一樣，新技術(shù)和消費(fèi)主張應(yīng)可以在不影響金融體系穩(wěn)定或危及消費(fèi)者保護(hù)的虛擬和真實(shí)情況下進(jìn)行測試”。不僅如此，第10條建議提出：“監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)將FinTech機(jī)構(gòu)納入監(jiān)管和合規(guī)的自動化，創(chuàng)立在國內(nèi)先進(jìn)的監(jiān)管報(bào)告和分析基礎(chǔ)設(shè)施，即RegTech”。〔36 〕從這兩份報(bào)告中不難發(fā)現(xiàn)，英國極為重視科技和金融部門的融合對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，對FinTech的發(fā)展從監(jiān)管、技術(shù)、工作、人員、政策、商業(yè)模式、全球化等多個(gè)方面進(jìn)行了分析和預(yù)判。在此基礎(chǔ)上，率先推出監(jiān)管沙箱，作為對金融市場快速發(fā)展的及時(shí)回應(yīng)。而且根據(jù)金融市場的發(fā)展，已經(jīng)前瞻性地開始為未來監(jiān)管創(chuàng)新的供給做準(zhǔn)備。endprint

（三）國際層面監(jiān)管改革中的規(guī)則主導(dǎo)權(quán)

制定符合自身發(fā)展需求的國際金融監(jiān)管規(guī)則已成為金融市場發(fā)達(dá)國家顯示競爭實(shí)力的重要方式。美國在這個(gè)領(lǐng)域長期擁有規(guī)則主導(dǎo)權(quán)，對全球和各國金融市場都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

巴塞爾協(xié)議Ⅰ是美國第一次向全球輸出國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則。拉美債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)使得美國必須加強(qiáng)國內(nèi)銀行資本充足率監(jiān)管，否則銀行會迅速產(chǎn)生流動性危機(jī)并尋求政府救助。但是如果國際層面并無統(tǒng)一規(guī)則，此舉無疑極大壓制本國銀行的國際競爭力。

然而美國仍然控制著國際金融監(jiān)管規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)，繼續(xù)通過國際金融標(biāo)準(zhǔn)制定組織FSB、BCBS等輸出新的監(jiān)管規(guī)則，LEI就是又一個(gè)從國內(nèi)改革訴求上升為國際監(jiān)管新規(guī)則的案例。所謂全球法律實(shí)體標(biāo)識體系（Legal Entity Identifier， LEI）是指各國監(jiān)管者為在日常經(jīng)營中有效識別所有金融實(shí)體的名稱、收集一切與之有關(guān)的信息，建立數(shù)據(jù)庫，以便在金融機(jī)構(gòu)危機(jī)處置時(shí)能對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行實(shí)時(shí)掌握的制度體系。全球LEI相當(dāng)于是金融機(jī)構(gòu)的身份證，是一個(gè)全球唯一的識別碼。〔37 〕全球LEI體系的對象是所有金融法上的法律實(shí)體，即具有法律上人格的法人組織，不包括金融機(jī)構(gòu)的高管等自然人。〔38 〕LEI體系的意義在于作為全球性標(biāo)準(zhǔn)化的金融數(shù)據(jù)收集和共享系統(tǒng)，能夠?yàn)楸O(jiān)管機(jī)構(gòu)提供一種風(fēng)險(xiǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)測和管理工具，為各國宏觀審慎管理部門監(jiān)控和分析系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)提供可靠的數(shù)據(jù)保障，也能有效促進(jìn)國際和地區(qū)層面的監(jiān)管合作和信息互通，為跨境監(jiān)管與處置合作打下基礎(chǔ)。在不削弱美國金融優(yōu)勢、維護(hù)市場金融創(chuàng)新的前提下，收集與整合微觀金融信息，提高整體金融體系和金融交易的透明度，這樣的體系完全符合美國推進(jìn)金融改革的需要。但是這對金融市場相對落后、金融創(chuàng)新相對不足的新興國家和發(fā)展中國家會產(chǎn)生何種影響尚待評估，值得我們持續(xù)關(guān)注并開展研究。

結(jié) 語

在應(yīng)對金融危機(jī)時(shí)出臺的各項(xiàng)舉措重在加強(qiáng)金融安全和穩(wěn)定。這些國家和全球范圍的協(xié)同試圖通過提升銀行的抗虧損能力，防止過度的期限轉(zhuǎn)換和流動性錯配，加強(qiáng)系統(tǒng)性重要金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，通過這些措施來促進(jìn)全球金融穩(wěn)定，并以此支撐全球經(jīng)濟(jì)增長。在這十年中各國國內(nèi)以及國際金融監(jiān)管改革都取得更進(jìn)一步發(fā)展。然而隨著市場的恢復(fù)，以美國對《多德弗蘭克法》修改為代表的“去監(jiān)管”呼聲日起，又似乎在重現(xiàn)“金融危機(jī)—加強(qiáng)監(jiān)管—市場恢復(fù)—放松監(jiān)管”的循環(huán)。在歷史的各個(gè)階段，監(jiān)管變革都是市場主體利益訴求的博弈和權(quán)衡。市場本身也是推動監(jiān)管發(fā)展和變革的連續(xù)自變量，金融創(chuàng)新永遠(yuǎn)創(chuàng)造對監(jiān)管創(chuàng)新的內(nèi)在需求。在國際層面，主導(dǎo)國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的制定已成為維護(hù)金融競爭力的強(qiáng)勁手段。危機(jī)發(fā)生之后這十年中的監(jiān)管變革發(fā)展及其呈現(xiàn)出來的特征，對我國當(dāng)下的金融監(jiān)管改革和未來的金融市場發(fā)展都必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。endprint