論重大改革于法有據(jù)：改革與法治的良性互動

劉作翔

內(nèi)容摘要：推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。這是在繼黨的十八大之后，又一次對于法治與改革和發(fā)展的關(guān)系提出的一個重要命題。如何正確理解法治與改革、發(fā)展的關(guān)系，是中國自實行開放以來學(xué)術(shù)界和實務(wù)界共同關(guān)注的問題。重大改革于法有據(jù)應(yīng)是解決改革合法性和權(quán)威性的關(guān)鍵。解決改革與法治關(guān)系有三種路徑和辦法：實踐證明行之有效的，要及時上升為法律；對于地方實踐條件還不成熟、需要先行先試的，可按照法定程序作出授權(quán)；對不適應(yīng)改革要求的地方法律法規(guī)，要及時修改和廢止。在這三種辦法之中，關(guān)鍵是應(yīng)該授予地方有先行先試的權(quán)力。

關(guān)鍵詞：改革 法治 良性互動 于法有據(jù)

黨的十九大報告提出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。”這是在繼黨的十八大之后，又一次對于法治與改革、發(fā)展的關(guān)系提出的一個重要命題。如何正確理解法治與改革、發(fā)展的關(guān)系，是自中國實行改革開放以來政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、哲學(xué)和實務(wù)界高度關(guān)注的問題，法學(xué)更是如此?！? 〕筆者欲從以下兩個方面來展開論述：第一，黨的十八大以來中國改革的基本情況，主要通過一些相關(guān)數(shù)據(jù)和案例來反映中國改革的情況；第二，重大改革于法有據(jù)：實現(xiàn)改革與法治良性互動的有效對策。

一、黨的十八大以來中國改革的基本情況——以相關(guān)數(shù)據(jù)和案例為切入點

（一）黨的十八大以來中國改革的有關(guān)數(shù)據(jù)

要了解黨的十八大以來中國改革的基本情況，離不開對有關(guān)數(shù)據(jù)的分析。以下三方面的數(shù)據(jù)，可以大體反映黨的十八大以來中國改革的基本情況。

1.黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，整體謀劃部署黨的十八屆三中全會、四中全會、五中全會、六中全會的改革任務(wù)。十八大提出了全面實現(xiàn)小康；十八屆三中全會提出了全面深化改革；十八屆四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國；十八屆五中全會以新理念布局“十三五”規(guī)劃；十八屆六中全會提出了全面依法治黨。從2013年11月12日十八屆三中全會到2016年10月27日十八屆六中全會，中央一共提出了616項重大的改革任務(wù)?！? 〕

2.2013年12月30日中央政治局召開會議，成立了由習(xí)近平同志任組長，李克強(qiáng)、劉云山、張高麗任副組長的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（即中央深改組）。中央深改組成立以后，根據(jù)資料披露的數(shù)據(jù)顯示，2014年中央深改組確定的80個重點改革任務(wù)基本完成，共出臺了370個改革方案；2015年中央深改組確定的101個重點改革任務(wù)基本完成，共出臺了415個改革方案；2016年中央深改組確定的97個重點改革任務(wù)基本完成，共出臺419個改革方案；2017年上半年中央深改組已經(jīng)審議了60多個重點改革文件?！? 〕筆者做了一個統(tǒng)計，2013年底中央深改組成立，2014年開始進(jìn)入運作，到2017年的6月，一共出臺了1264個改革方案?！? 〕2017年10月，黨的十九大報告講道：“全面深化改革取得重大突破。蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)全面深化改革，堅決破除各方面體制機(jī)制弊端。改革全面發(fā)力、多點突破、縱深推進(jìn)，著力增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，壓茬拓展改革廣度和深度，推出一千五百多項改革舉措，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進(jìn)展，主要領(lǐng)域改革主體框架基本確立。”改革方案涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明、軍事等領(lǐng)域。這些改革方案涉及的領(lǐng)域非常廣泛，上至國家政治體制改革，如國家監(jiān)察委員會的改革試點，下至足球改革，體現(xiàn)了統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”的戰(zhàn)略布局。

3.黨的十八大以來，國務(wù)院各部門取消或者下放行政審批事項618項。十二屆全國人大后的新一屆政府從產(chǎn)生伊始就力推下放行政審批，取消和下放行政審批事項618項，取消中央指定地方實施行政審批事項283項，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項目削減比例累計接近90%，工商登記前置審批事項中的87%改為后置審批或者是取消，在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，這樣的一個改革得到了有效落實?，F(xiàn)在中國每天就有1.5萬多家企業(yè)破土而出?！? 〕

（二）與法治與改革有關(guān)的幾個典型案例 〔6 〕

第一個案例，內(nèi)蒙古農(nóng)民王力軍收購玉米案。

據(jù)新華社報道，2017年2月17日內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市中級人民法院對最高人民法院指令再審的王力軍非法經(jīng)營案公開宣判，依法撤銷原審判決，改判王力軍無罪。該案的基本案情是：2016年4月15日，巴彥淖爾市凌河區(qū)農(nóng)民王力軍因為無證收購玉米，被凌河區(qū)人民法院以非法經(jīng)營罪判處有期徒刑一年、緩刑二年，并處罰金人民幣2萬元。判決之后，被告人王力軍沒有上訴，檢察機(jī)關(guān)也沒有抗訴，成為生效判決。2016年12月16日，最高人民法院對此案發(fā)出了再審決定書，指令巴彥淖爾市中級人民法院對該案進(jìn)行再審。2017年2月13日，巴彥淖爾市中級人民法院依法公開再審此案，庭審在當(dāng)日結(jié)束，法院宣布擇期公開宣判。2017年2月17日，法院作出宣判。巴彥淖爾市中級人民法院再審認(rèn)為，原審被告人王力軍于2014年11月到2015年1月期間沒有辦理糧食收購許可證和工商營業(yè)執(zhí)照買賣玉米的事實清楚，這個行為違反了當(dāng)時的國家糧食流通管理有關(guān)規(guī)定，但沒有達(dá)到嚴(yán)重擾亂市場秩序的危害程度，不具備與《刑法》第225條規(guī)定的非法經(jīng)營罪相當(dāng)?shù)纳鐣：π院托谭ㄌ幜P的必要性，不構(gòu)成非法經(jīng)營罪，原判決認(rèn)定王力軍構(gòu)成非法經(jīng)營罪適用法律錯誤，檢察機(jī)關(guān)、王力軍及其辯護(hù)人提出王力軍的行為不構(gòu)成犯罪的意見成立，均予以采納。〔7 〕

這個案件涉及國家糧食局《糧食流通管理條例》。在該案一審過程中，按照當(dāng)時有效的《糧食流通管理條例》，農(nóng)民個人收購玉米沒有許可證構(gòu)成犯罪。但是2016年9月國家糧食局頒布了《糧食收購資格審核管理辦法》，“新辦法”第7條明確規(guī)定，農(nóng)民、糧食經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)貿(mào)市場、糧食交易者等從事糧食收購活動，無須辦理糧食收購資格。而一審判決王力軍有罪的依據(jù)就是當(dāng)時還有效的《糧食流通管理條例》。這個案件充分展示了改革與法治的相互關(guān)系，以及國家行政許可制度改革在這個過程中所帶來的問題。我們關(guān)注一下時間點：該案一審判決是2016年4月15日，而修訂后的《糧食收購資格審核管理辦法》2016年9月頒布，最高人民法院指令再審是2016年12月，巴彥淖爾市中級人民法院的再審判決是2017年2月17日，時間點是環(huán)環(huán)相扣的。一個國務(wù)院部門規(guī)章的變化，直接決定了一個人的命運，要么是犯罪，要么就是無罪?！? 〕endprint

第二個案例，解決“黑戶”問題。

據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年底全國（大陸）大約有1300萬左右的“黑戶”，〔9 〕占總?cè)丝?%，已經(jīng)成為一個影響社會公平、和諧的重大問題?！?0 〕

2015年12月31日，國務(wù)院辦公廳出臺了2015年第96號文件，針對社會上反映突出的無戶口人口（也就是常常說的“黑戶”），對癥下藥，依法解決“黑戶”們的戶口問題，同時有效規(guī)范了戶籍登記政策，明令禁止設(shè)置不符合戶口登記規(guī)定的非法前置條件；公安部也隨即作了相應(yīng)的部署：2015年11月21日，時任公安部部長郭聲琨主持召開公安部黨委會議暨部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次（擴(kuò)大）會議。會議的兩大主題，一個是反恐工作，另一個就是解決全國無戶籍人口的戶口登記問題?！?1 〕

按照以上部署，有以下八類“黑戶”人口也能依法報戶口了：

第一類是不符合計生政策的。過去這一類人員不能報戶口，現(xiàn)在可以報了，但需要提供出生醫(yī)學(xué)證明、父母一方的戶口本、結(jié)婚證或者非婚生育說明。如果是非婚生育子女隨父落戶還需要提供親子鑒定，即問題要解決，但還是要遵守程序。第二類是沒有辦理出生醫(yī)學(xué)證明的，這一類人到醫(yī)院補(bǔ)辦出生證。第三類是法院宣告失蹤或者死亡，戶口被注銷后又重新出現(xiàn)的黑戶人口。按照我國的法律，失蹤兩年就可以提出死亡宣告，有些人失蹤時間長了，家里人就提出了失蹤或者是死亡宣告申請到法院，戶口就被注銷了。但是過了一段時間，這個人又出現(xiàn)了，這又成為黑戶了。像這種情況，向公安機(jī)關(guān)提供法院撤銷宣告失蹤或者是死亡的生效判決書，恢復(fù)原有戶口。第四類是沒有辦理收養(yǎng)手續(xù)而實際收養(yǎng)的黑戶。這個問題比較普遍，因為我國對收養(yǎng)有嚴(yán)格條件。這一類人報戶口，先需要到民政部門補(bǔ)辦收養(yǎng)登記證，再憑收養(yǎng)登記證、收養(yǎng)人的戶口本，辦理被收養(yǎng)人的戶口登記。第五類是因為婚嫁被注銷原籍戶口而產(chǎn)生的黑戶，由原籍公安機(jī)關(guān)調(diào)查核實，沒有在其他地方落實的在戶口注銷地申請恢復(fù)戶口。第六類是戶口遷移證明丟失，或者過期產(chǎn)生的黑戶。這類情況可以向簽發(fā)戶口遷移證的公安機(jī)關(guān)申請補(bǔ)領(lǐng)，換領(lǐng)遷移證，然后到遷移地辦理戶口。第七類是中國公民與外國人非婚生育的黑戶，憑出生醫(yī)學(xué)證明、父母的非婚生育說明、中國一方公民的戶口本申請辦理戶口。如果沒有出生醫(yī)學(xué)證明，就要到有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)做親子鑒定。這一規(guī)定是中國開放政策在戶籍制度中的體現(xiàn)。第八類是其他原因造成的黑戶，這是一個兜底條款，由本人或者是監(jiān)護(hù)人申請，公安機(jī)關(guān)調(diào)查核實辦理戶口?！?2 〕

“黑戶”問題的解決，是我國在戶籍制度管理改革方面邁出的很大一步，解決了很多年都沒解決的問題。過去筆者看到一個案例，一個男的和一個女的沒有辦理結(jié)婚登記證同居，生了小孩，男的犯罪之后被關(guān)進(jìn)監(jiān)獄，孩子長到七八歲，要上學(xué)沒有戶口，向監(jiān)獄方提出能不能補(bǔ)辦結(jié)婚證，孩子才能上戶口。監(jiān)獄方面請示了司法部批準(zhǔn)，才補(bǔ)辦了證婚證，拿到結(jié)婚證之后孩子就可以上戶口，上了戶口就可以上學(xué)。但是另外一個案例是監(jiān)獄方面不允許，拒絕了當(dāng)事人的要求。

第三個案例，科技人員成果轉(zhuǎn)化報償機(jī)制的改革。

長期以來由于科技人員的智力成果得不到應(yīng)有補(bǔ)償，極大影響了科技人員的創(chuàng)造性和積極性。最早的是湖北省在這個方面先行試點，制定了一個條例，規(guī)定科技人員可以從自己的科研成果轉(zhuǎn)讓中得到一定比例的報酬。2015年8月29日，《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》作出了重大修改，解決了科技人員成果轉(zhuǎn)化報償問題。

修改后的《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第43條規(guī)定：“國家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校轉(zhuǎn)化科技成果所獲得的收入全部留歸本單位，在對完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎勵和報酬后，主要用于科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)與成果轉(zhuǎn)化等相關(guān)工作?！钡?4條規(guī)定：“職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化后，由科技成果完成單位對完成、轉(zhuǎn)化該項科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎勵和報酬?！薄翱萍汲晒瓿蓡挝豢梢砸?guī)定或者與科技人員約定獎勵和報酬的方式、數(shù)額和時限。”也就是說，兩種方式，單位規(guī)定也行，單位與科技人員約定也行。并且規(guī)定了“單位制定相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)充分聽取本單位科技人員的意見，并在本單位公開相關(guān)規(guī)定?！钡?5條更加具有實質(zhì)性意義：“科技成果完成單位未規(guī)定、也未與科技人員約定獎勵和報酬的方式和數(shù)額，按照下列標(biāo)準(zhǔn)對完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎勵和報酬?！痹摌?biāo)準(zhǔn)有以下幾項：（1）將該項職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)讓、許可給他人實施的，從該項科技成果轉(zhuǎn)讓凈收入或者是許可凈收入中提取不低于50%的比例。（2）利用該項職務(wù)科技成果作價投資的，從該項科技成果形成的股份或者出資比例中提取不低于50%的比例。（3）將該項職務(wù)科技成果自行實施或者與他人合作實施的，應(yīng)當(dāng)在實施轉(zhuǎn)化成功投產(chǎn)后連續(xù)3-5年，每年從實施該項科技成果的營業(yè)利潤中提取不低于5%的比例。其還規(guī)定了“國家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)，高等院校規(guī)定或者與科研人員約定獎勵和報酬的方式、數(shù)額，應(yīng)當(dāng)符合前款第一到第三項規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。最后其還規(guī)定了“國有企業(yè)、事業(yè)單位依照本法規(guī)定對完成、轉(zhuǎn)化科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎勵和報酬的支出計入當(dāng)年本單位工資總額，但不受當(dāng)年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數(shù)”。這條規(guī)定給單位減輕了負(fù)擔(dān)，不因為科技人員因轉(zhuǎn)讓獲得報酬而增加了單位的工資總額基數(shù)。科技成果轉(zhuǎn)讓報償機(jī)制也是我們多年沒有解決的問題，科技人員憑著一種對科技的奉獻(xiàn)精神和對國家的熱愛來做科研工作，但是獎勵機(jī)制跟不上始終影響著他們的積極性和創(chuàng)造性。湖北省在作試點的時候，中央電視臺作了跟蹤報道，對科技人員的激勵作用還是非常大的。這樣一來，就從法律上確保了科技人員智力成果的補(bǔ)償機(jī)制，極大提高了科技人員的積極性和創(chuàng)造性。

第四個案例，甘肅省祁連山生態(tài)環(huán)境遭破壞被重罰。

甘肅省祁連山生態(tài)環(huán)境遭到破壞，包括三名省級領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的一百多人被問責(zé)和處理?！?3 〕1988年，國家就設(shè)立了祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)，但是長期以來祁連山的局部生態(tài)破壞問題十分突出，對此，習(xí)近平總書記多次作出批示，要求抓緊整改，但是，甘肅省對這件事情沒有引起重視。在中央有關(guān)部門的督促下，甘肅省雖然也做了一些工作，但是情況沒有明顯改善。2017年2月12日到3月3日，黨中央、國務(wù)院有關(guān)部門組成中央督查組，就此展開了專項督查。中央政治局常委會會議聽取了督查情況報告，對甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞典型案例進(jìn)行了深刻剖析，并對有關(guān)責(zé)任人作出了嚴(yán)肅處理。依照《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》（試行）等規(guī)定，按照黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)、權(quán)責(zé)一致的原則，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，決定對相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。責(zé)成甘肅省委和省政府向黨中央作出深刻檢查，時任的省委和省政府主要負(fù)責(zé)同志認(rèn)真反思汲取教訓(xùn)。另外，對3名當(dāng)時相關(guān)的省級干部都進(jìn)行了不同的問責(zé)。除此之外，由中央紀(jì)委、監(jiān)察部按照相關(guān)程序?qū)ω?fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的8名責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，對其他負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的有關(guān)部門，如甘肅省能源局、環(huán)境保護(hù)廳、水利廳、安全監(jiān)察局、張掖市肅南縣政府、武威市天?？h政府，甘肅電力投資集團(tuán)公司等7名現(xiàn)任或時任主要負(fù)責(zé)人，由甘肅省委和省政府依紀(jì)依規(guī)進(jìn)行問責(zé)。〔14 〕截至目前，已有上百人因祁連山生態(tài)破壞問題被問責(zé)。〔15 〕endprint

這次對祁連山生態(tài)環(huán)境遭到破壞的處理力度之大前所未有，表明了兩個問題：一是表明了中央對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境問題的高度關(guān)注和決心，生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局；二是表明了要真正履行行政問責(zé)、黨政同責(zé)制度的決心。通過對這個事件的嚴(yán)肅處理，改變?nèi)藗冞^去認(rèn)為生態(tài)問題、環(huán)境保護(hù)問題可有可無、是軟指標(biāo)的觀念，這其實就是新法治觀念的確立，是真抓實干、真抓實抓。

第五個案例，實行二孩政策。

2015年10月，黨的十八屆五中全會在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中提出了“促進(jìn)人口均衡發(fā)展。堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略。全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”。2015年12月21日，十二屆人大常委會第十八次會議審議通過了《人口與計劃生育法》修正案，修正案第18條規(guī)定“國家提倡一對夫妻生育兩個孩子”，從2016年1月1日實行。具體實行這個政策，各省還要按照各省的情況公布，基本上現(xiàn)在全國都已經(jīng)實現(xiàn)了二孩政策。二孩政策實施之后，有些人認(rèn)為中國不搞計劃生育了，這其實是嚴(yán)重的誤解。計劃生育仍然是基本國策，還寫在憲法中和新修改的《人口與計劃生育法》中。最大的改變就是全面實施“一對夫妻生育兩個孩子”的政策?，F(xiàn)在人們關(guān)心的會不會全面放開生育的問題，是正在研究中的問題，涉及人口結(jié)構(gòu)、老齡化問題，很多人口學(xué)家都在研究，但是在沒有作出法律改變之前，我國仍然施行計劃生育，一些省還制定了關(guān)于超生的懲罰措施。二孩政策的制定以及法律的修改，是關(guān)乎中國千家萬戶的大事，是一項重大的法律變革。

以上五個案例，都涉及改革與法治的關(guān)系，充分體現(xiàn)了改革推動法治、法治保障改革的順利進(jìn)行，并提供堅實的法律基礎(chǔ)。

二、重大改革于法有據(jù)：實現(xiàn)改革與法治良性互動的有效對策

（一）重大改革于法有據(jù)的提出

從1978年我國實行改革開放以來，對于如何實現(xiàn)改革與法治良性互動進(jìn)行了艱苦的理論探索和實踐探索。2011年3月10日，在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上，時任全國人大常委會委員長吳邦國宣布中國特色社會主義法律體系形成，并總結(jié)了如下的經(jīng)驗：“正確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，妥善處理法律穩(wěn)定性與實踐變動性的關(guān)系，妥善處理法律前瞻性與可行性的關(guān)系，確保立法進(jìn)程與改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)。”并提出了處理改革與法治關(guān)系的三種對策：第一，對實踐經(jīng)驗比較成熟的、各方面認(rèn)識也比較一致的，規(guī)定得具體一些，增強(qiáng)法律的可操作性；第二，對實踐經(jīng)驗尚不成熟但現(xiàn)實中又需要法律進(jìn)行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為引導(dǎo)實踐提供規(guī)范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補(bǔ)充；第三，對改革開放中遇到的一些新情況新問題，用法律來規(guī)范還不具備條件的，先依照法定權(quán)限制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，先行先試，待取得經(jīng)驗、條件成熟時再制定法律。

以上三種辦法，為后來黨的十八屆四中全會提出的處理改革和法治的關(guān)系奠定了理論基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。只不過當(dāng)時提出的先行先試和后來提出的先行先試的概念略有不同，當(dāng)時提出的先行先試是暫時不要上升到國家法律這一層級，先在國務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)中先行先試；十八屆四中全會提出的先行先試不是這樣的概念，而是暫時不要立法，通過授權(quán)先行先試，先行先試的地區(qū)和領(lǐng)域相關(guān)法律暫時中止實施。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央更加重視全面推進(jìn)依法治國和法治中國的建設(shè)，2014年10月召開的十八屆四中全會是中國共產(chǎn)黨成立九十年多來非常重要的一次會議，將依法治國提到了前所未有的高度。全會特別強(qiáng)調(diào)依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國理政的基本方略，法治是管理國家、治理社會的基本方式。我們要實現(xiàn)十五大提出的依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，就要通過許多措施將其具體的落實下來，向這個目標(biāo)邁進(jìn)。

黨的十八大以后，中國的改革事業(yè)進(jìn)入了前所未有的新階段。從前面數(shù)據(jù)列舉出來的那樣繁重的改革任務(wù)來看，如何發(fā)揮法治的作用，法治如何引領(lǐng)改革，就成為了一個重大的問題。2014年2月28日，習(xí)近平總書記在中央深改組第二次會議的講話中明確提出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革的過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！?014年10月23日召開的黨的十八屆四中全會，對于如何處理改革與法治的關(guān)系給出了明確的思路，這個思路就是：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。”這是對傳統(tǒng)法學(xué)理論的顛覆。法理學(xué)在概括法的特點時會講到法律有一種滯后性，法律總是趕不上經(jīng)濟(jì)社會生活的發(fā)展，因為法律是對社會關(guān)系的調(diào)整，有了社會關(guān)系，法律才能跟進(jìn)，在社會關(guān)系還不成熟的時候，法律還不能跟進(jìn)，所以，法律總是跟在實踐的后面跑。國外法學(xué)家也講過這樣的觀點：法律、司法都是保守的，尤其是司法代表了最保守的一面。黨的十八屆四中全會提出立法要主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，怎么樣才能做到主動適應(yīng)？就是各級立法機(jī)關(guān)要緊盯經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展實踐，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢及時作出研判，哪些問題需要通過立法來規(guī)范，哪些問題需要通過授權(quán)先行先試，哪些法律同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實踐不適應(yīng)，要及時作出調(diào)整，變過去的被動為主動。立法機(jī)關(guān)不能老是被動地等著實踐部門找上門來，而應(yīng)主動作為，發(fā)揮法律對改革和社會關(guān)系的調(diào)整作用。

（二）解決改革與法治關(guān)系的三種路徑和辦法

在確立了“重大改革要于法有據(jù)”的大原則的基礎(chǔ)上，黨的十八屆四中全會又給出了處理改革與法治關(guān)系的三種具體路徑和辦法：“實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止?！边@三種路徑和辦法，是在此前基礎(chǔ)上進(jìn)一步的完善和改進(jìn)，更加精煉和明確。這三種辦法，都是為了貫徹落實“重大改革于法有據(jù)”的這一處理改革與法治關(guān)系的大原則和大前提。下面，筆者將對這三種路徑和辦法作些分析。endprint

第一種路徑和辦法：實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。如何理解“及時上升為法律”？就是立法要加快步伐，不能被動的等待，要主動密切觀察社會實踐的變化。前幾年，筆者在上海市人大常委會法工委進(jìn)行立法后評估調(diào)研，市人大法工委的同志介紹到，他們一直盯著中央在做什么，全國人大常委會在立什么法，這個法立到什么程度了，走到哪一步了，他們一直在跟蹤。其實，從國家到地方的各級立法機(jī)關(guān)及其工作人員都應(yīng)該有這樣的自覺意識。社會實踐領(lǐng)域不是單一的，而是全方位的，各方面實踐的問題、改革的進(jìn)展都要關(guān)注。對于實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。例如，黨的十九大提出的“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。2017年10月31日上午，《〈土地承包法〉修正案草案》提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初審。其中明確國家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。為了給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營預(yù)期，草案規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長三十年。此外，草案還對農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，土地經(jīng)營入股、維護(hù)進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益作了規(guī)定?！?6 〕這就是“實踐證明行之有效的，要及時上升為法律”的實例。

第二種路徑和辦法：實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。這一種辦法解決了困擾我們多年的改革與法律相沖突的難題。通過法定授權(quán)，解決改革的合法性問題。具體措施是：凡需要進(jìn)行先行先試的改革地區(qū)和領(lǐng)域，通過授權(quán)，暫時中止原來實施的相關(guān)法律，因為先行先試和現(xiàn)行法律是有沖突的，如果不中止就沒有辦法先行先試了，這樣使改革能夠順利進(jìn)行。先行先試已有很多實例。例如，設(shè)立自貿(mào)試驗區(qū)是我國全面深化改革開放、積極主動融入全球經(jīng)濟(jì)一體化的一項重大舉措。2013年和2014年，全國人大常委會分別通過決定，授權(quán)國務(wù)院在上海、廣東、天津、福建自貿(mào)試驗區(qū)和上海自貿(mào)試驗區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫停實施外資企業(yè)法等法律規(guī)定的部分行政審批事項，改為備案管理。根據(jù)決定規(guī)定，第一個授權(quán)決定于2016年9月30日到期。據(jù)此，2016年，全國人大常委會對《外資企業(yè)法》等4部法律的部分條款進(jìn)行修改，為構(gòu)建我國開放型經(jīng)濟(jì)新體制提供法律保障自貿(mào)區(qū)試驗；為進(jìn)一步完善刑事訴訟程序，合理配置司法資源，提高審理刑事案件的質(zhì)量與效率，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，2014年6月27日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點工作的決定》，授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在北京、天津、上海、重慶、沈陽、大連、南京、杭州、福州、廈門、濟(jì)南、青島、鄭州、武漢、長沙、廣州、深圳、西安開展刑事案件速裁程序試點工作。對事實清楚，證據(jù)充分，被告人自愿認(rèn)罪，當(dāng)事人對適用法律沒有爭議的危險駕駛、交通肇事、盜竊、詐騙、搶奪、傷害、尋釁滋事等情節(jié)較輕，依法可能判處一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法單處罰金的案件，進(jìn)一步簡化刑事訴訟法規(guī)定的相關(guān)訴訟程序。試點期限為2年。此外，全國人大常委會還先后通過了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點；人民陪審員制度試點；在北京、山西、浙江三省、市監(jiān)察委員會的試點等。

需要研究的一個問題是：按照黨的十八屆四中全會的決定，只有全國人大常委會可以授權(quán)進(jìn)行先行先試，而各級地方人大及其常委會沒有此權(quán)限。但中國地域廣大遼闊，經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展不平衡，地方也會遇到需要進(jìn)行先行先試的改革問題。各級地方人大及其常委會能否也行使授權(quán)，按照改革的需要和立法權(quán)限和事務(wù)權(quán)限，在本地方進(jìn)行授權(quán)先行先試，是一個需要研究的問題。

第三種路徑和辦法：對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。黨的十八大以來，在及時立法的基礎(chǔ)上，修改法律成為立法工作的一種新態(tài)勢。廢止的法律，如收容遣送條例，勞動教養(yǎng)條例等。更下位的，如國務(wù)院行政法規(guī)，國務(wù)院部門規(guī)章，做了大量的清理和廢止。法律清理工作成為立法工作機(jī)關(guān)的一項重要工作內(nèi)容。

以上是對黨的十八屆四中全會提出的“重大改革要于法有據(jù)”以及處理改革與法治關(guān)系的三種具體辦法的解讀。

（三）“重大改革于法有據(jù)”是解決改革合法性和權(quán)威性的關(guān)鍵

黨的十八屆四中全會之后，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要將黨的十八屆四中全會提出的180多項對依法治國具有重要意義的改革舉措納入改革任務(wù)總臺賬，全面依法治國也是改革總臺賬的一部分，一體部署、一體落實、一體督辦，在改革中推進(jìn)法治，在法治保障下推進(jìn)改革。習(xí)近平總書記在2015年新年賀詞中專門將法治和改革作了一個重點的強(qiáng)調(diào)：“我們要繼續(xù)全面深化改革。開弓沒有回頭箭，改革關(guān)頭勇者勝。我們要全面推進(jìn)依法治國，用法治保障人民權(quán)益，維護(hù)社會公平正義，促進(jìn)國家發(fā)展。我們要讓全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪，使全面建成小康社會目標(biāo)如期實現(xiàn)?！?/p>

為什么如此高度強(qiáng)調(diào)“重大改革要于法有據(jù)”？就是要增加改革的合法性和權(quán)威性，有了法治，改革才有合法性和權(quán)威性；沒有法治，改革的合法性和權(quán)威性就解決不了。從理論上理解這一點并不難，但在實踐層面，還是會遇到一些人認(rèn)識上的誤區(qū)。例如，“十三五”規(guī)劃提出了二孩政策以后，就涉及在此政策落實的交替過程中出生的超生孩子要不要繳納社會撫養(yǎng)費，各地已經(jīng)出現(xiàn)了一些案例。是執(zhí)行當(dāng)時的法律，還是執(zhí)行后面的法律，這就涉及法律的時效問題。有的人認(rèn)為國家政策和法律都改變了，就不應(yīng)該再收在法律生效之前出生的超生孩子的社會撫養(yǎng)費。但是，法律是有時效規(guī)定的，一部法律在沒有被廢除之前，就是有效的。只要這個法律的效力不廢止，這個法律還是有效的。這就是法律的效力，法律的權(quán)威性恰恰就是建立于此。從政策變化到法律變化是有過渡期的，在這個過渡期沒有完成之前，法律的權(quán)威還得尊重，否則，任何人都可以對法律提出挑戰(zhàn)。在實踐中，我們經(jīng)?？吹接衼碜詫W(xué)者或案件當(dāng)事人對某一個法律或某一個判決的評判，說這個法律不對，判決不對，這是允許的。任何一個公民都有權(quán)對法律或判決作出判斷，作出評價，但是，這個判斷只能代表個人的意見。在人民代表大會制度或代議制的體制下，法律的廢除和修改必須要經(jīng)過法定程序，也即通過人民代表大會的民主程序才能修改，司法判決也要經(jīng)過法定程序才能得到改變。如果今天這個人說某個法律不對，明天那個人又說那個法律不對，法律的權(quán)威性就不存在了。我們要促進(jìn)法律的完善，要對法律進(jìn)行分析判斷，作出一些充分的論證，這對于立法的完善大有裨益。但是我們還要維護(hù)法律的權(quán)威，包括判決的權(quán)威。在沒有經(jīng)過法定程序或司法程序改變之前，就要維護(hù)它的權(quán)威。就像前面的王力軍收購玉米案，最后的再審裁決判定一審適用法律錯誤，改變了前面的判決。一審是審判程序的一環(huán)，我們需要思考，為什么要確立兩審終審制？兩審終審制就意味著允許一審出錯，如果不確定這個理念，將一審被二審改判的案件都認(rèn)為錯案，這就是對錯案的一種扭曲。兩審終審制以及審判監(jiān)督程序的設(shè)置就意味著允許一審出錯。只有通過法定的程序才能對一個案件作出改變。非經(jīng)法律程序，任何人不得對已經(jīng)發(fā)生效力的裁決作出改變，這既是我國法治的原則，也是我們加入的國際條約的法治原則。

在中國的法律體系中，法律沖突的現(xiàn)象也比較多，解決法律沖突也要按照程序進(jìn)行。河北省有一個老太太在辦理一個土地申請的過程中，發(fā)現(xiàn)河北省土地法實施條例中的一個規(guī)定和國家的土地法不一致，她就直接給全國人大常委會法工委寫了一封信反映這個問題。全國人大法工委經(jīng)過研究，認(rèn)為老太太反映的問題是對的，通過立法監(jiān)督程序，給河北省人大常委會去信，要求認(rèn)真研究一下，進(jìn)行改正。河北省人大常委會經(jīng)過研究，認(rèn)為地方實施條例確實有問題，最后通過立法程序進(jìn)行了糾正。這是一個經(jīng)過程序改變法律的范例。

有一個需要研究的問題，“重大改革于法有據(jù)”是否只是在國家層面？筆者認(rèn)為，“重大改革于法有據(jù)”作為處理改革與法治關(guān)系的重要原則，既適應(yīng)于國家層面，也應(yīng)該適應(yīng)于地方層面。地方是中國改革的前沿地帶，有許多改革需要在地方進(jìn)行。對于有立法權(quán)的地方，應(yīng)該允許實施此項原則。對于地方實踐證明行之有效的，可及時上升為法律；對于地方實踐條件還不成熟、需要先行先試的，可按照法定程序作出授權(quán)；對不適應(yīng)改革要求的地方法律法規(guī)，要及時修改和廢止。在這三種辦法之中，關(guān)鍵是應(yīng)該授予地方有先行先試的權(quán)力。

三、結(jié) 語

按照黨的十九大設(shè)定的戰(zhàn)略目標(biāo)，“從二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化。到那時，我國經(jīng)濟(jì)實力、科技實力將大幅躍升，躋身創(chuàng)新型國家前列；人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)”。在基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和法治國家、法治政府、法治社會基本建成的過程中，改革與法治始終伴隨其間，如何實現(xiàn)改革與法治的良性互動，也始終是一個需要不斷探索、不斷實踐、不斷完善的過程。實踐是真理之母。我們要在實踐中進(jìn)一步探索有關(guān)改革與法治良性互動的路徑，使中國的改革事業(yè)在法治的引領(lǐng)下順利前行，為實現(xiàn)兩個一百年的戰(zhàn)略目標(biāo)而作出努力。endprint