房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建中地方政府角色研究

李嘉暉

[提要] 在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，政府是最主要的參與者之一，它的行為方式對(duì)市場(chǎng)有著導(dǎo)向性作用。本文論述構(gòu)建房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的意義，分析地方政府的利益所在，基于對(duì)長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建過(guò)程中地方政府的角色扮演和行為方式，提出建議和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)；長(zhǎng)效機(jī)制；地方政府定位

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年11月2日

在房地產(chǎn)市場(chǎng)中，政府尤其是地方政府是最主要的參與者和利益相關(guān)者之一，他的行為和決策會(huì)對(duì)市場(chǎng)整體產(chǎn)生巨大影響。最近兩年，中央政府明確表明未來(lái)的住房性質(zhì)必須回歸居住屬性層面，因此研究在構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制過(guò)程中地方政府應(yīng)該在市場(chǎng)中扮演怎樣的角色具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

一、構(gòu)建房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的意義

為了控制我國(guó)部分地區(qū)房?jī)r(jià)的進(jìn)一步高漲，政府會(huì)及時(shí)出臺(tái)各種各樣的調(diào)控手段。從2016年9月30日至今，我國(guó)樓市一直保持著極為密集的調(diào)控狀態(tài)，已有超過(guò)100個(gè)城市采取了政策調(diào)控。但是，房?jī)r(jià)似乎總是暫時(shí)性得到了抑制，包括開(kāi)發(fā)商和投資者在內(nèi)的參與主體仍然對(duì)未來(lái)市場(chǎng)報(bào)以很高的預(yù)期，所以以限購(gòu)和限貸為主的短期調(diào)控終歸會(huì)被基礎(chǔ)性制度和長(zhǎng)效機(jī)制所替代，而長(zhǎng)效機(jī)制的建立對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)有著重大意義。

首先，房地產(chǎn)業(yè)在我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著重要的地位，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)有著顯著影響。一般而言，如果一個(gè)產(chǎn)業(yè)占據(jù)經(jīng)濟(jì)總量的比例能夠超過(guò)5%的話，這一產(chǎn)業(yè)就可被歸并為一國(guó)的支柱產(chǎn)業(yè)。2015年房地產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)達(dá)到了6%，2016年為6.5%，是名副其實(shí)的支柱型產(chǎn)業(yè)。房地產(chǎn)市場(chǎng)化以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量不管是保持著幾年前10%靠上的高速增長(zhǎng)，還是近年來(lái)的中高速增長(zhǎng)，都離不開(kāi)房地產(chǎn)業(yè)的支撐作用。如果從產(chǎn)業(yè)增加值的角度來(lái)看，數(shù)據(jù)顯示，2014年房地產(chǎn)業(yè)增加值為2%，2015年增加值3.2%，2016年國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)大熱，這一數(shù)據(jù)為8.6%，達(dá)到了近幾年來(lái)的最高值并領(lǐng)先于其他行業(yè)。然而，房地產(chǎn)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)不僅僅只有其本身，還體現(xiàn)在它對(duì)其他行業(yè)的帶動(dòng)作用上。房地產(chǎn)屬于高關(guān)聯(lián)度行業(yè)，自身的發(fā)展還可以連帶諸如建筑業(yè)、建材業(yè)、裝修業(yè)、家電業(yè)、金融業(yè)等各類行業(yè)的快速發(fā)展，所以說(shuō)，這些行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r一定程度上還要看房地產(chǎn)市場(chǎng)的走向。當(dāng)前我國(guó)正處于“十三五”規(guī)劃初期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還需要一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的房地產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)引領(lǐng)。

其次，針對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)普遍存在市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，政府必須加強(qiáng)干預(yù)調(diào)控，構(gòu)建房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)雖然確立了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但是發(fā)展的時(shí)間較短，各方面的監(jiān)管機(jī)制還有待完善。房地產(chǎn)市場(chǎng)是一個(gè)由各類主體構(gòu)成的復(fù)雜體系，各主體為了達(dá)到自身利益的最大化會(huì)通過(guò)自己的行為方式相互競(jìng)爭(zhēng)。在市場(chǎng)中，地方政府控制著土地的供給端，在一定程度上決定了房?jī)r(jià)的成本；對(duì)于房地產(chǎn)企業(yè)來(lái)說(shuō)，由于信息的不完善導(dǎo)致了企業(yè)占據(jù)著市場(chǎng)的主動(dòng)權(quán)，掌握著市場(chǎng)供求和價(jià)格情況的絕對(duì)信息；而對(duì)于購(gòu)房者來(lái)說(shuō)，購(gòu)房者在多數(shù)情況下對(duì)信息難以全面了解，這就導(dǎo)致了開(kāi)發(fā)商在市場(chǎng)中的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位與消費(fèi)者處于相對(duì)弱勢(shì)地位的對(duì)立情況。市場(chǎng)的失靈會(huì)引發(fā)市場(chǎng)混亂或市場(chǎng)壟斷，面對(duì)此類難題還需要政府加強(qiáng)調(diào)控，加快研究切實(shí)可靠的房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制，為房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定提供堅(jiān)實(shí)的保障。

二、地方政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)中的利益目標(biāo)

在我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)中，政府按照層級(jí)可以被分為中央和地方兩級(jí)。就經(jīng)濟(jì)層面而言，中央政府負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和把握，統(tǒng)領(lǐng)全局。而地方政府作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)中央部署的調(diào)控政策的具體實(shí)施。責(zé)任出發(fā)點(diǎn)的不同使得央地兩級(jí)政府在房地產(chǎn)市場(chǎng)上的利益目標(biāo)大不相同。中央政府的利益目標(biāo)在于整個(gè)房地產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展以及全社會(huì)的公平和穩(wěn)定。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，自己所屬地區(qū)的財(cái)政收入和更高的政績(jī)是其利益目標(biāo)的所在之處。

首先，地方政府以擴(kuò)大財(cái)政收入為首要利益目標(biāo)。為了協(xié)調(diào)好中央與地方政府之間的權(quán)力關(guān)系，激發(fā)地方活力，我國(guó)1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制改革。分稅制改革后雖說(shuō)中央政府將一些稅種分配給了地方，但是稅種數(shù)量十分有限，地方財(cái)政僅有營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅等稅種的收入累積，地方政府收入來(lái)源在逐漸縮小。如此一來(lái)，地方政府憑借著在土地市場(chǎng)上的統(tǒng)治將財(cái)政來(lái)源鎖定在了收入穩(wěn)定的土地財(cái)政上。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)土地財(cái)政收入所占財(cái)政總收入的比例達(dá)到了23.5%。目前，地方政府依靠出讓土地獲取高額出讓金的方式已經(jīng)成為地方最重要的收入方式。在土地資源日益稀缺的以后，地價(jià)的出讓只會(huì)變得越來(lái)越高。

地方政府的另一個(gè)利益目標(biāo)表現(xiàn)在追求政績(jī)表現(xiàn)上。在經(jīng)濟(jì)方面，現(xiàn)在無(wú)論是國(guó)與國(guó)之間、省與省之間、還是城市之間都越來(lái)越傾向于將GDP作為衡量一個(gè)地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的最主要指標(biāo)。分稅制的改革使地方政府得到了屬于自己的權(quán)力和財(cái)政支持，某種程度上變成了可以自我發(fā)展、自我管理的組織。然而，為了進(jìn)一步增加自身的財(cái)政收入來(lái)源，增加當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，使得地方越來(lái)越多的關(guān)注土地財(cái)政，通過(guò)將土地出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商獲取較高的土地出讓金，以此來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政收入的欠缺，同時(shí)借機(jī)擴(kuò)大房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，增加住房投資和消費(fèi)，拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

三、長(zhǎng)效機(jī)制構(gòu)建中地方政府的角色定位

通過(guò)前文分析，中央政府和地方政府都有其各自的目標(biāo)，在目標(biāo)導(dǎo)向的利益驅(qū)動(dòng)下，各主體會(huì)做出對(duì)自己有利的行為方式，從而也就有了在房地產(chǎn)市場(chǎng)中的角色定位。地方的利益取向會(huì)進(jìn)一步抬高住房?jī)r(jià)格成本。因此，在構(gòu)建房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制的過(guò)程中，地方政府必須規(guī)范自身行為，為長(zhǎng)效機(jī)制做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

過(guò)去地方政府在市場(chǎng)中一直扮演著土地供應(yīng)者的角色，在供給端占據(jù)著土地的絕對(duì)壟斷?，F(xiàn)行的土地出讓方式主要以“招拍掛”為主，這導(dǎo)致了地價(jià)的一步步上升，“面包”比“面粉”貴的情況更多出現(xiàn)。而未來(lái)，開(kāi)發(fā)商拿地的主要方式會(huì)趨向于收并購(gòu)的合作式拿地。如果想要構(gòu)建長(zhǎng)效機(jī)制，地方政府就必須承擔(dān)起土地市場(chǎng)監(jiān)管者和監(jiān)督者的定位角色。要試圖從土地制度上做改革，適當(dāng)改變當(dāng)前的土地出讓制度，在現(xiàn)有的土地“招拍掛”出讓制度下，更多地采取競(jìng)地價(jià)、限房?jī)r(jià)的方式，政府要切實(shí)監(jiān)督土地價(jià)格的預(yù)估、定價(jià)過(guò)程，在房屋開(kāi)發(fā)的最初階段抑制房?jī)r(jià)泡沫，依據(jù)不同的市場(chǎng)情況有序的供應(yīng)土地。同時(shí)，地方政府還應(yīng)該在土地交易過(guò)程中嚴(yán)格檢查開(kāi)發(fā)商的資質(zhì)、土地用途、資金來(lái)源等問(wèn)題，并且自身也要接受其他機(jī)構(gòu)的監(jiān)察，禁止與開(kāi)發(fā)商勾結(jié)尋租，監(jiān)管市場(chǎng)秩序，防止市場(chǎng)失靈。

與此同時(shí)，地方政府作為下屬單位，還要做好承接中央政府政策和制度工作，扮演好政策執(zhí)行者的角色。過(guò)去的十多年里，我國(guó)的房?jī)r(jià)共經(jīng)歷了過(guò)熱、遇冷、再熱、再次降溫和重新上漲幾個(gè)階段，為了達(dá)到共同促進(jìn)市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定的目標(biāo)，同為市場(chǎng)參與者，中央政府會(huì)根據(jù)市場(chǎng)走勢(shì)狀況做出相應(yīng)的調(diào)整，當(dāng)中央政府下達(dá)指示對(duì)市場(chǎng)采取調(diào)控干預(yù)時(shí)，地方政府必須要予以積極配合，做好承接工作，擔(dān)負(fù)起政策執(zhí)行者以及政策效果評(píng)估、監(jiān)管的重任，把自己管轄區(qū)域的市場(chǎng)秩序維持好，而不是為了自身的利益躲避政策規(guī)制?，F(xiàn)如今，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)劃分越來(lái)越細(xì)致，形成了區(qū)域間市場(chǎng)過(guò)熱與庫(kù)存過(guò)多等情況共存的局面，政策難以統(tǒng)一制定，因城施策，分類調(diào)控成為了現(xiàn)在市場(chǎng)調(diào)控的主流趨勢(shì)。這就要求了地方政府不僅要履行政策的執(zhí)行，還要根據(jù)本地區(qū)具體情況，制定合理的調(diào)控政策和發(fā)展目標(biāo)，充當(dāng)好政策制定者的角色。

房地產(chǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制涉及到了土地制度改革、金融風(fēng)險(xiǎn)的防范、投資的抑制、財(cái)稅健全、法律規(guī)范等方方面面的內(nèi)容。如此浩大的工程還需要市場(chǎng)參與者各方的共同努力。從某種程度上說(shuō)，由于地方政府的利益導(dǎo)向，過(guò)于依賴土地財(cái)政，缺乏嚴(yán)明的監(jiān)管機(jī)制，和開(kāi)發(fā)商連同起來(lái)促成了市場(chǎng)價(jià)格的不斷上漲。所以，地方的定位和規(guī)范對(duì)于市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展就顯得尤其重要。當(dāng)然，在長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)中，地方仍然隸屬于中央監(jiān)管，重大的政策方針還需上級(jí)制定。在未來(lái)長(zhǎng)效機(jī)制的加速研究進(jìn)程中，地方政府要真正從整體利益角度出發(fā)，以身作則，完善自身責(zé)任機(jī)制，充當(dāng)好土地市場(chǎng)交易監(jiān)管者和政策執(zhí)行者的角色，為我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的長(zhǎng)期平穩(wěn)健康做出自己的力量。

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