我國民辦高校內部治理結構類型及演變路徑①

王維坤，張德祥

（大連理工大學，遼寧 大連 116024）

我國民辦高等教育起步于20世紀80年代初，30多年來，民辦高等教育事業(yè)伴隨著國家經濟社會的快速發(fā)展以及國家高等教育體制機制改革而快速發(fā)展，其發(fā)展歷程大致可劃分為萌芽探索期（1982-1998年）、擴張發(fā)展期（1998-2015年）、分類規(guī)范期（2015年以后）三個發(fā)展階段。我國民辦高校在生命周期的不同階段，學校利益相關者各方擁有資本的多少和討價還價能力的強弱，形成了不同的民辦高校內部治理模式。

一、我國民辦高校內部治理結構的類型

現代產權理論和現代契約理論認為，人力資本與非人力資本所有者都有平等的權利索取剩余，但剩余索取權的實現還要依賴相應的控制權［1］，這個控制權也就是企業(yè)的重要事項決策權。對于營利性民辦高校來說，其所有權安排與企業(yè)基本相同；而對于非營利性民辦高校來說，學校沒有所有者，這種情況下學?？刂茩嗟呐渲煤托惺咕统蔀槊褶k高校治理問題的核心和關鍵［2］。正如伯頓·R·克拉克指出的，學術系統(tǒng)如何分配權力和使權力合法化，這可能是最重要的方面，他引用阿什比的話說，“大學興旺與否取決于其內部由誰控制”［3］。因此，不論是營利性民辦高校還是非營利性民辦高校，決定其內部治理結構類型的都是控制權的配置與行使。

民辦高校出資者擁有學校有形資產的控制權，本研究將其稱之為“出資者控制權”；而教師的教育教學能力、行政人員的管理運營能力所表現出來的是學校的人力資本，本研究將其稱之為“教職工控制權”。這里需要說明的是，對于我國民辦高校校長來說，因為其或者作為出資方的代表，或者作為教師和行政人員的代表，所以其所代表的或者是出資者控制權或者是教職工控制權。此外，本研究使用了出資者控制權，而不是舉辦者控制權，是因為民辦高校的出資者可以不是學校的舉辦者，有的出資者通過委托第三方機構或個人作為學校的舉辦者；同時，在舉辦者中也存在未實際出資的單位或個人，比如通過與出資者簽署辦學協(xié)議而成為舉辦者。綜上，民辦高校內部治理結構本質上就是一個關于學?？刂茩喟才诺钠跫s，民辦高校內部治理結構的演變就是出資者控制權與教職工控制權不斷沖突和合作的過程。

有學者曾從控制權角度將民辦高校治理結構分為人力資本控制模式、股東控制模式以及共同治理模式三種類型［4］。本研究運用二維象限分析法，進一步細化提出我國民辦高校內部治理結構的類型與演變趨勢，具體如圖1所示。圖1中的“兩維”分別是“出資者控制權”和“教職工控制權”，“強”“弱”分別代表兩種控制權的“兩極”，由此導出民辦高校內部治理結構的四種類型，分別是：“松散型治理”“人力資本單邊治理”“出資者單邊治理”“關鍵利益相關者共同治理”。圖中的箭頭線表示的是各治理結構類型的演變方向。

圖1 我國民辦高校內部治理結構的類型與演變

二、我國民辦高校內部治理結構的演變

（一）萌芽探索期（1982-1998年）：松散型治理或人力資本單邊治理

1982年3月，全國第一所民辦高等學?！爸腥A社會大學”在北京成立，同年12月，在全國人大五次會議正式通過并頒布的我國第四部憲法中提出：“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。”自此，我國民辦高等教育開始復蘇并重新成長起來，但發(fā)展速度較為緩慢，大多從事的是高等教育自學考試或學歷文憑考試，而非全日制學歷教育。直到1993年原國家教委頒布了《民辦高等學校設置暫行規(guī)定》后，分別于1994年和1995年批準設立4所和2所民辦普通高校。但后來教育部門認為民辦高校普遍辦學條件匱乏，擔心難以保證辦學質量，在1996年和1997年又停止了審批。截至1998年，加上各省市政府審批備案的在內，全國僅有民辦普通高校25所，在校生2.4萬人［5］。在這個萌芽探索期階段出現了兩種民辦高校內部治理模式：松散型治理、人力資本單邊治理。

1.松散型治理

出資者控制權弱，教職工控制權弱。學校未設置董（理）事會等決策機構，或者即便設置了董（理）事會，其中卻沒有誰擁有學校的控制權。這種類型的民辦高校在治理中充滿了混亂和沖突，效率低下，屬于大學治理的一種極端類型。比如，我國改革開放后開始萌芽并發(fā)展起來的民辦高校，很多都是由老教授、老教育工作者等發(fā)起創(chuàng)辦的，幾乎沒有原始資本投入，完全依靠自身的滾動發(fā)展，其中個別學校在創(chuàng)校初期辦學規(guī)模較小，僅有幾名教師、租借幾間教室，類似“合伙制企業(yè)”，處于松散型治理狀態(tài)。這屬于最不穩(wěn)定的民辦高校內部治理結構類型，必將快速向其他三種類型轉變，最終使學校由無序變?yōu)橛行?。如果沒有成功實現轉型的話，學校將走向衰退或倒閉，此時對學校的控制權則會向其他利益相關者轉移，分為幾種情況：當不能發(fā)放教職工工資時，教職工就擁有了學校的控制權；當不能償還債務時，債權人擁有學校的控制權；當破產或發(fā)生安全穩(wěn)定問題時，政府擁有學校的控制權。

2.人力資本單邊治理

出資者控制權弱，教職工控制權強。在學校董（理）事會等決策機構中以及學校重大決策上，教職工擁有絕對的控制權。這里的“教職工”或者是以校長為首的行政人員，或者是擁有專業(yè)知識和權威的教師代表，從而形成以人力資本為核心的大學治理結構，即專家治?；蚪處熤涡＃@本應該是大學教職工心中理想化的治理結構，比如歐洲大陸國家在中世紀大學發(fā)展初期出現的學者行會就屬于這種類型。但隨著大學的巨型化和走向社會，大學的組織運行日趨復雜，這種理想化的治理類型在現實中已難以存在。

在20世紀80年代我國民辦高等教育發(fā)展初期，大多數民辦高校創(chuàng)辦人是來自公辦高校的退休教師和管理人員，對學校幾乎沒有物質資本的投入，這些創(chuàng)辦人既擔任董事長又兼任校長，還同時從事教學和管理，對學校擁有絕對的控制權，實際投入的是這些創(chuàng)辦人的人力資本，彼時學校規(guī)模較小且有形資產主要依靠學校自身的滾動發(fā)展而來，甚至學校沒有實質意義的、法律上認可的出資人，這種內部治理結構并不同于歐洲大學早期的學者行會，屬于“人力資本單邊治理”模式的一種特殊類型。因為這里面的人力資本只是學校創(chuàng)辦人群體所擁有的，在學校發(fā)展過程中教職工隊伍規(guī)模不斷擴大，而學校廣大普通教職工的人力資本并沒有得到體現，他們在學校重大決策上很少有話語權，學校決策機構的組成人員是由創(chuàng)辦人指定的，并不是由學校教職工集體選舉產生的，這也導致此類民辦高校往往出現“家族式辦學”的特征。隨著學校進入規(guī)?；l(fā)展階段，學校的管理運行日趨復雜化，尤其自1997年國務院正式頒布《社會力量辦學條例》后，國家在民辦高校設置和評估上對土地、房產、設備、圖書等有形資產的投入提出了更高的“門檻”要求，使得這些民辦高?；蛘咄ㄟ^創(chuàng)辦者自身擔保貸款方式增加出資，或者通過吸引外部出資者方式加大學?；巨k學條件的投入，而由于學校創(chuàng)辦者自身籌資能力有限，實際上更多的是引入外部出資者，導致學校創(chuàng)辦者依托自身人力資本所擁有的學?？刂茩嗖粩嗟玫较魅?，而實際出資者依托學校有形資產所擁有的學?？刂茩嗖粩嗟玫郊訌姡罱K促使學校的內部治理結構向“出資者單邊治理”或“關鍵利益相關者共同治理”轉變。

（二）擴張發(fā)展期（1998-2015年）：以出資者單邊治理為主

隨著2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》、2004年《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》等一系列法律法規(guī)規(guī)章陸續(xù)頒布，我國民辦高等教育事業(yè)進入到了依法快速擴張發(fā)展的階段。據教育部發(fā)布的《2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，2015年度全國共有民辦高校734所（含獨立學院275所），民辦高校在校生達610.9萬人。這些民辦高校絕大多數都是這一時期經教育行政部門批準設立的。

筆者選取了2008-2015年經教育部批準設立的105所民辦本科高校章程文本作為研究對象，發(fā)現其中僅有1所明確是捐資辦學的高校，其他均為投資辦學，民辦本科高校舉辦者類型統(tǒng)計表詳見表1。此外，在民辦高校章程中描述最多最細的內容要素，與利益相關者的權力呈正相關，充分體現了目前民辦高校的出資者單邊治理模式，其他利益相關者處于相對弱勢地位。比如，在民辦高校章程中普遍重視描述董事會的人員構成、職權和議事規(guī)則，以及校長的任職條件與職權等治理要素，但對于校長辦公會議事規(guī)則，學術委員會議事規(guī)則，黨組織、教代會和學代會的作用發(fā)揮機制等缺少詳細表述，絕大多數民辦高校也還未建立監(jiān)事會制度［6］。

表1：民辦本科高校舉辦者類型統(tǒng)計表

出資者單邊治理模式的典型特征是：出資者控制權強，教職工控制權弱。在大學董（理）事會等決策機構中代表出資者利益的舉辦者擁有絕對的控制權，形成出資者利益至上的民辦高校內部治理結構。學校的重要決策由董（理）事會中代表出資者利益的董事作出，教師、行政人員等利益相關者沒有任何話語權和投票權。典型的民辦高校出資者單邊治理模式如圖2所示。各治理參與主體在圖2中如文本框用虛線表示，意為其未真正參與或只是名義上參與了學校決策；如文本框用實線表示，則意為其真正參與了學校決策。同時，圖2中不同治理參與主體之間的連接線如用虛線表示，意為并未發(fā)揮切實的領導或監(jiān)督制約等作用；如用實線表示，則意為真正發(fā)揮了領導或監(jiān)督制約作用。如果將圖2中用虛線表示的文本框和箭頭線等刪除，我們發(fā)現這種治理結構相當于有限責任公司股東單邊控制的法人治理結構。

圖2 民辦高校出資者單邊治理模式

由于民辦高校資產的產權邊界模糊，出資者利用信息不對稱，通過董（理）事會成員的委派權等對學校實施絕對控制，并通過這種絕對控制權來保障自身出資的收益，而政府難以通過經費等方式對學校施加影響。即便國家相關制度要求校長、黨組織負責人（兼政府督導專員）、教職工代表進入董（理）事會，建立健全學術委員會、教職工代表大會、學生代表大會、監(jiān)事會等，也往往流于形式。一方面，董（理）事會中的校長、教職工代表是由出資者指定的，并不是由選舉產生的，代表的還是出資者的利益，并成為出資者的“橡皮圖章”；另一方面，由于監(jiān)督機制不完善，學校的重大決策往往并不通過董（理）事會審議，出資者往往繞過董（理）事會直接決定，或者避開校長、教職工代表而通過少數董（理）事參加的“小董（理）事會”開會決定。此外，民辦高校大多沒有真正成立監(jiān)事會、教代會、學代會并切實發(fā)揮作用。

我國民辦高校內部行為治理結構的利益團體控制特征，是由外部制度的規(guī)范性（法律對于民辦高校組織屬性的模糊界定）和資源獲得的單一性（主要依靠學費）特征所決定的［7］。對于投資辦學性質的民辦高校來說，在其發(fā)展初期，教師的學術能力、教育教學能力以及行政人員的管理運營能力比較欠缺，其擁有的無形資產和人力資本并不具備與學校出資者討價還價的能力（談判力），雙方談判的結果是教職工放棄了對學?？刂茩嗟囊螅瑥亩蔀閷W校的雇員，這種打工心態(tài)使其并不把自己當作學校的主人；與此同時，出資者自然就實現了對學?？刂茩嗟莫氄?。但是，隨著學校的快速發(fā)展，一方面，教師的學術能力、教育教學能力和行政人員的管理運營能力不斷積累提升，與出資者討價還價的能力（談判力）不斷增強；另一方面，學校也面臨日益復雜的外部環(huán)境，其生存和發(fā)展越來越依賴教師和行政人員的知識、素質和能力；同時，出資者在民辦高校發(fā)展初期進行有形資產投入后，在以后的發(fā)展階段不再向學校投入或減少投入，學校的有形資產主要依靠自身辦學過程的滾動積累，出資者不再能幫助學校獲取成功運營所需的關鍵資源。以上幾種因素的疊加，使得出資者要想獲得學校持續(xù)健康的發(fā)展，必須依賴無形資產和人力資本的所有者，即與廣大教師和行政人員緊密合作，共同分享學校的控制權，利益相關者各方分享學?？刂茩嗟亩嗌賱t取決于各方討價還價的結果，此時任何一方的退出和投機行為都會使其他方的利益遭受損失，這樣就使得民辦高校的治理結構從出資者單邊治理向利益相關者共同治理轉變。

（三）分類規(guī)范期（2015年以后）：走向關鍵利益相關者共同治理

我國高等教育的毛入學率在2015年時達到40%，高等教育由強調數量增長、規(guī)模擴大的外延式發(fā)展階段，進入到注重結構優(yōu)化、質量提升的內涵式發(fā)展階段。2015年12月全國人大常委會對《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》進行了修訂，2016年11月又表決通過了關于修改《中華人民共和國民辦教育促進法》的決定，此次修法一個很重要的內容就是對民辦教育實行營利性與非營利性分類管理；緊接著中共中央辦公廳發(fā)布了《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見（試行）》、國務院發(fā)布了《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》，教育部等五部門頒布了《民辦學校分類登記實施細則》、教育部等三部門頒布了《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》。這一系列制度文件的出臺將從法律上破解困擾民辦教育發(fā)展的學校法人屬性不清、財產歸屬不明、支持措施難以落實等瓶頸問題，并對民辦高校規(guī)范內部治理結構、完善內外部監(jiān)督機制等提出了明確的要求。

大學與企業(yè)不同，沒有嚴格意義上的股東，每一個人或每一類人都不能對大學行使獨立控制權，大學只能由利益相關者共同控制，大學是一種典型的利益相關者組織［8］。大學對利益相關者的依賴程度隨大學生命周期階段的不同而不同［9］。為避免大學陷入“泛利益相關者治理”的困境，大學應該秉承“關鍵利益相關者治理觀”，即大學按照少數關鍵利益相關者的利害采取行動，同時注重大學與其他利益相關者之間關系的協(xié)調［10］。結合諸多學者對高校利益相關者的研究成果，最符合我國現階段大學實情的關鍵利益相關者分類是：教師、學生、行政人員、出資者、政府［11］。對于我國民辦高校來說，這些關鍵利益相關者對學校辦學的期待各有不同（見表2）。

表2：民辦高校關鍵利益相關者對學校辦學的期待

在民辦高校上述關鍵利益相關者中，政府不是學校的出資者和舉辦者，其主要通過制度和政策等方式規(guī)制學校內外部治理，也通過委派黨組織負責人（政府督導專員）、開展教學評估和財務審計等方式參與內部治理，但并不直接參與學校的重大決策。對于學生來說，既是學校的“客戶”，也是學校的“產品”，學校應該依法保障學生合法權益，雖然學生在校學習期間很難客觀評價教育教學和評判學校決策，但是在其畢業(yè)參加工作成為校友后，憑借與母校之間的感情紐帶，以及在工作崗位上對學校教育教學等方面的感悟和為學?；I資做出的貢獻，國外很多大學會吸納校友代表進入董（理）事會等決策機構，本文也認為我國民辦高校可以適當引入校友代表進入學校決策機構。而對于出資者、行政人員、教師三者來說，對應的正是基于法律權威的理事會、行政體系以及基于專業(yè)權威的教師體系，羅伯特·伯恩鮑姆認為，大學治理就是為實現兩個體系的微妙平衡而設計的結構和過程［12］。對于我國民辦高校內部治理來說，學校決策權力在教師、學生、行政人員、出資者、政府等關鍵利益相關者間如何分配是最核心的問題。

關鍵利益相關者共同治理的典型特征是：出資者控制權強，教職工控制權強。在大學董（理）事會等決策機構中出資者、教師、行政人員等大學關鍵利益相關者共同擁有對學校的控制權，形成關鍵利益相關者共同參與決策并與其他利益相關者有效協(xié)調的內部治理結構。學校的重要決策由關鍵利益相關者各方共同作出，教師、行政人員等利益相關者代表通過法定程序進入董（理）事會等決策機構，并在學校的重要決策上擁有與出資者平等的話語權，同時建立了監(jiān)事會、教代會、學代會等完善的民主監(jiān)督機制，來約束和制衡利益相關者各方的權力運行。

理想的民辦高校關鍵利益相關者共同治理模式如圖3所示。從圖3與圖2對比可以看到：學校的董（理）事會由出資者單邊控制變?yōu)閷W校關鍵利益相關者各方共同參與決策；董（理）事會的人員構成除出資者代表外，還包括校長、校黨委書記、教職工代表以及校友代表；監(jiān)事會的人員構成不僅包括出資者代表，還包括校黨委班子成員代表和教職工代表；各治理參與主體的文本框除“學生”“校友代表”外全部變?yōu)閷嵕€表示，意為真正參與了學校治理，依照我國現有的民辦教育法律法規(guī)規(guī)章，目前僅有“學生代表”“校友代表”是否參與學校重大決策未予以明確。同時，圖中不同治理參與主體之間的連接線也均變?yōu)閷嵕€表示，意為校黨委、監(jiān)事會、教代會、學代會等切實發(fā)揮了監(jiān)督制約等作用。

圖3 民辦高校關鍵利益相關者共同治理模式

三、結語

當前我國民辦高校在內部治理上采取“出資者單邊治理”或“人力資本單邊治理”模式，符合我國民辦高等教育發(fā)展的階段性特征。今后我國的民辦高校將分為非營利性和營利性兩類，而這兩類院校在治理上最大的相似點在于管理者和董事會之間的關系，最大的區(qū)別在于非營利院校所有權或享有剩余索取權的股東的缺失，以及在使命上潛在的模糊化［13］。對于營利性院校來說，雖然其治理邏輯更接近于公司法人治理，但在企業(yè)理論發(fā)展史上，自20世紀90年代以來已有諸多國內外學者提出企業(yè)的“利益相關者共同治理觀”，并進一步發(fā)展為“關鍵利益相關者治理觀”［14］，《中華人民共和國公司法》中對利益相關者參與決策和監(jiān)督也有明確規(guī)定，同時國家在《中華人民共和國民辦教育促進法》以及2017年1月頒布的《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》等制度中明確，營利性民辦高校也要堅持教育的公益性，建立健全董事會、監(jiān)事會、黨組織、教代會、工會等機構。因此，無論是非營利性院校，還是營利院校，隨著學校利益相關者各方控制權的不斷博弈，其內部治理結構都必然會走向“關鍵利益相關者共同治理”。

為推動民辦高校依法治校、構建現代大學治理體系，應以國家對民辦學校實施非營利性和營利性分類管理為契機，重點解決民辦高校內部治理存在的五個突出問題：一是解決出資者（舉辦者）、董（理）事會、校長行使權力的邊界問題；二是解決學校黨組織作用發(fā)揮問題；三是解決學校民主監(jiān)督機制形同虛設問題；四是解決學校學術組織難以發(fā)揮作用、行政權力主導的問題；五是解決師生權益保障與救濟問題。相信隨著我國民辦高等教育外部制度的不斷完善，以及民辦高校章程“承上啟下”制度作用的切實發(fā)揮，我國民辦高校一定會走向特色的關鍵利益相關者共同治理模式，構建有效的內部權力運行與制約監(jiān)督機制，從而實現持續(xù)健康的發(fā)展。

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